I OSK 888/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska (spr.) sędzia del. WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Protokolant starszy inspektor sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 30 maja 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.R., M.R., I.D., T.T., K.M., N.R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 września 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2401/13 w sprawie ze skargi K.R., M.R., I.D., T.T., K.M., N.R. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] i decyzję Wojewody Mazowieckiego [...] z dnia [...] maja 2013 r.; 2. zasądza od Ministra Skarbu Państwa na rzecz K.R., M.R., I.D., T.T., K.M., N.R. solidarnie kwotę 944 (dziewięćset czterdzieści cztery) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z 26 września 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2401/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. R., I. D., K. M., M. R., N. R. i T. T. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z [...] sierpnia 2013 r. nr [...] i utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z [...] maja 2013 r. nr [...]. Decyzjami tymi odmówiono skarżącym potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez ordynata F. J. R. (używającego imienia J.) majątku nieruchomego o pow. 30 810 ha, należącego do ordynacji O., pozostawionego poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, woj. wołyńskie. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy: Wyżej wymienieni spadkobiercy J. R., których prawa potwierdzają postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku, złożone do akt, wystąpili o potwierdzenie prawa do rekompensaty. Na podstawie dokumentacji sprawy - na którą składają się m.in. statut ordynacji z 1586 r., zatwierdzony aprobacją sejmową z 1589 r., dokumenty dot. majątku ordynackiego, wyrok Najwyższego Trybunału Administracyjnego dot. ordynacji nieświesko-kleckiej, opinie prawne o statusie ordynata i ordynacjach rodowych oraz po analizie przepisów - prawa rosyjskiego z okresu zaborów – Zwód Praw Cesarstwa Rosyjskiego, międzywojennego ustawa z dnia 13 lipca 1939 r. O znoszeniu ordynacyj rodowych - organy doszły do wniosku, że nie zostały spełnione wszystkie przesłanki, wskazane w art. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Zdaniem organów udowodnione zostało, że F. J. R. był obywatelem polskim 1 września 1939 r., że opuścił terytorium II Rzeczypospolitej w związku z II wojną światową – aresztowany 20 września 1939 r. przez władze radzieckie i wywieziony do Moskwy, jednak nie została spełniona przesłanka przysługiwania tytułu własności do nieruchomości. Majątek ordynacji nie był własnością ordynata, ale ordynacji. Wojewódzki Sąd, oddalając skargę, wyjaśnił: W sprawie nie ma wątpliwości, że jeśli chodzi o F. J. R. to był on 1 września 1939 r. obywatelem polskim, zamieszkiwał na obszarze II Rzeczypospolitej, a opuścił jej terytorium aresztowany przez władze radzieckie, w związku z wojną rozpoczętą 1 września 1939 r. Kwestią sporną pozostaje tytuł własności do majątku ordynacji O.. Akt ustanowienia ordynacji przez króla Stefana Batorego w 1586 r. nie zawiera żadnych postanowień regulujących prawo własności ordynata do majątku ordynacji, zatem znaczenie ma jak kwestia własności majątków ordynackich była regulowana w II Rzeczypospolitej, bo zdarzenia związane z potwierdzeniem prawa do rekompensaty dotyczą okresu tej Rzeczypospolitej. Nie mają zatem znaczenia w sprawie rozważania organów i skargi, dotyczące pozycji ordynata w prawie staropolskim, czy obowiązującym w dobie rozbiorów, ale jedynym istotnym aktem jest ustawa z dnia 13 lipca 1939 r. O znoszeniu ordynacyj rodowych (Dz.U. Nr 63, poz. 417). Jej art. 1 ust. 2 zawiera legalną definicję ordynacji rodowych, jakimi są wszelkie rozporządzenia, mocą których określony majątek stanowi niezbywalną własność rodu i ma być zachowany dla wszystkich lub przynajmniej dla większej ilości przyszłych pokoleń, czy to przez ustanowienie na rzecz rodu własności zwierzchniej tego majątku, czy też przez ograniczenie właściciela w prawie rozporządzania tym majątkiem. Już z tej definicji wynika, że majątek ordynacji stanowi niezbywalną własność rodu, a nie własność ordynata, którego ustawa określa jako posiadacza ordynacji (art. 2 ust. 1 i 2, art. 3 ust. 1 lit. a/, art. 5 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 14 ust. 1). Natomiast art. 2 ust. 1 stanowi, że majątek ordynacji staje się własnością ostatniego posiadacza ordynacji z chwilą jej zniesienia, zatem gdyby ustawodawca uznawał ostatniego posiadacza ordynacji za właściciela majątku nie wprowadzałby takiej regulacji. Postępowanie o zniesienie ordynacji nie było prowadzone, zatem własność majątku ordynacji nie mogła przejść na F. J. R.. Potwierdzają to także przepisy rozporządzeń wykonawczych do ustawy z dnia 28 grudnia 1925 r. o wykonaniu reformy rolnej, ustalające wykazy nieruchomości przeznaczonych na cele tej reformy, gdzie w odniesieniu do gruntów pochodzących z ordynacji rodowych wskazuje się posiadaczy gruntów, w odróżnieniu od gruntów pochodzących z innych majątków, które wykazują właścicieli. Pozycję prawną ordynata jako posiadacza zaprezentowało też orzecznictwo sądowe II Rzeczypospolitej – wyrok Najwyższego Trybunału Administracyjnego z 6 grudnia 1923 r., w którym stwierdzono, że "ordynat jest tylko użytkownikiem mającym prawo wyłącznie do dochodów z obowiązkiem zachowania samej substancji majątku dla żyjących i przyszłych członków rodu". Prawo polskie nie jest precedensowe, zatem ta ocena NTA nie stanowi o prawie II Rzeczypospolitej, jednakże zestawiając tę wykładnię z ww. regulacjami prawnymi należy stwierdzić, że ordynat nie był właścicielem majątku ordynacji. Zasadnie zatem organy uznały nie spełnienie przesłanki własności nieruchomości, a oceny tej nie zmieniło to, że przedłożona przez skarżących do akt korespondencja z ordynacją O. jest kierowana do J. ks. R. właściciela, gdyż korespondencja ta nie może przesądzać o tytule własności, jak też zeznania świadków A. C. i W. D.. Sąd podkreślił też, że F. J. R., niezależnie od posiadania majątku ordynacji O., był właścicielem majątku Szpanów, za utratę którego spadkobiercy uzyskali rekompensatę. Reprezentowani przez radcę prawnego, K. F. R., M. R., I. D., T. T., K. A. M., N. M. R. wnieśli skargę kasacyjną od tego wyroku, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania i zarzucając: 1) naruszenie prawa materialnego art. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2005 r. Nr 169, poz. 1418 ze zm.), zwanej dalej ustawą o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, w związku z art. 31 ust. 3, art. 32 i 64 ust. 2 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. poprzez brak dokonania wykładni, w tym prokonstytucyjnej, względnie błędną wykładnię tego przepisu wyrażającą się w uznaniu, że prawo do rekompensaty przysługuje osobom, które były w dniu 1 września 1939 r. obywatelami polskimi, zamieszkiwały w tym dniu na byłym terytorium RP i pozostawiły je z przyczyn wskazanych w art. 1 ustawy, jeżeli w chwili opuszczenia byłego terytorium Rzeczypospolitej Polskiej były właścicielami nieruchomości pozostawionych, którym przysługiwał w rozumieniu prawa cywilnego ogół praw właścicielskich do rzeczy, podczas gdy powołana ustawa przyznaje prawo do rekompensaty za pozostawienie wszelkiego rodzaju nieruchomości, niezależnie od konstrukcji prawnej tytułu właścicielskiego, tj. niedokonanie prawidłowej wykładni co do charakteru tytułu prawnorzeczowego, jaki winien w rozumieniu powołanego przepisu wiązać osobę pozostawiającą mienie z tymże mieniem, 2) naruszenie prawa materialnego art. 2 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez błędne zastosowanie tego przepisu wyrażające się w przyjęciu, iż przepisy ustawy o realizacji prawa do rekompensaty za mienie pozostawione poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej nie przyznają następcom prawnym F. J. R. jako Ordynata O. prawa do rekompensaty za pozostawione mienie, 3) naruszenie przepisów postępowania, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ oraz art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. w związku z art. 80 w zw. z art. 6, 7 i 8 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez nienależyte rozpatrzenie i nieuwzględnienie skargi wniesionej na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] sierpnia 2013 r. wydaną w sprawie [...] wyrażające się w błędnym przyjęciu wbrew treści zawartych w dowodach z dokumentów w postaci aktu ustanowienia Ordynacji z 1586 r. i sejmowej confirmatio tego aktu z 1589 r., że dokumenty te, w szczególności akt ustanowienia Ordynacji, nie stanowią dowodu na okoliczność prawa własności ordynata do majątku wchodzącego w skład ordynacji, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, 4) naruszenie przepisów postępowania, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ oraz art. 134 § 1 i art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7 ust. 2 w związku z art. 2 pkt 1, art. 3 ust. 2 i art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej oraz w związku z całokształtem regulacji prawnych znajdujących według stanu na datę pozostawienia mienia Ordynacji O. poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej zastosowanie do określenia tytułu prawnego Ordynata O. do majątku Ordynacji O., a także treści opinii prawnych prof. dr hab. M. K. oraz prof. dr hab. F.B. poprzez oddalenie skargi w wyniku nieprawidłowego ustalenia charakteru tytułu prawnego F. J. R. do nieruchomości, które wchodziły w skład Ordynacji O. i błędnego uznania, że F. J. R. nie był właścicielem tych nieruchomości, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, 5) naruszenie przepisów postępowania, a to art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c/ oraz art. 134 § 1 i art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7 ust. 1 zd. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 7 i 77 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez oddalenie skargi w sytuacji nierozpoznania zarzutu co do braku dokonania przez organy administracji I i II instancji ustaleń co do powierzchni oraz części składowych gruntów wchodzących w skład Ordynacji O., podczas gdy organy administracji miały obowiązek dokonać ustaleń co do wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, zaś w braku ich dokonania Sąd I instancji winien uwzględnić skargę wobec niedokonania w postępowaniu administracyjnym ustaleń co do całokształtu okoliczności sprawy, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, 6) naruszenie przepisów postępowania, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ oraz art. 134 § 1 i art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 6 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 4 w związku z art. 7 ust. 1 zd. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 6, 7, 8, 75, 77, 80 oraz 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, wyrażające się w braku uwzględnienia skargi i braku uznania za naruszenie ww. przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego sytuacji bezpodstawnej, zaistniałej po stronie organów administracji I i II instancji, odmowy uznania wiarygodności i mocy dowodowej materiału dowodowego w postaci zaświadczeń archiwalnych i odpisów dokumentów urzędowych i prywatnych potwierdzających fakt, iż F. J. R. był właścicielem majątku nieruchomego Ordynacji O., a także określającym w sposób szczegółowy powierzchnię i rodzaj gruntów wchodzących w skład Ordynacji O., podczas gdy brak jest podstaw do odmowy dokonania ustaleń natury faktycznej i prawnej na podstawie tych dokumentów, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, 7) naruszenie przepisów postępowania, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ oraz art. 134 § 1 i art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 6 ust. 5 w zw. z art. 7 ust. 1 zd. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez uznanie, że organ II instancji prawidłowo odmówił dokonania ustaleń w oparciu o oświadczenia świadków A. C. oraz W. D. jako element materiału dowodowego w sprawie, podczas gdy oświadczenia te stanowią dowody na okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Minister Skarbu Państwa wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. W sprawie, jak to podkreśliły organy i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, nie ma sporu co do tego, że wobec F. J. R. zostały spełnione przesłanki, o których mowa w art. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej – obywatelstwo polskie 1 września 1939 r. i opuszczenie terytorium Rzeczypospolitej w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. – aresztowanie przez władze radzieckie. Sporną jest natomiast przesłanka tytułu do majątku ordynacji O.. Artykuł 2 ustawy stanowi bowiem, że prawo do rekompensaty przysługuje właścicielowi pozostawionych nieruchomości. Organy i Wojewódzki Sąd uznały, że F. J. R. – ordynatowi O. prawo do majątku ordynacji, zatem nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej nie przysługiwało. Organy wniosek ten wyprowadziły z przepisów prawa staropolskiego, zaborczego i II Rzeczypospolitej, Wojewódzki Sąd uznał, że istotne są tylko przepisy II Rzeczypospolitej, jako że rekompensata dotyczy tego okresu. Jednak zarówno organy, jak i Wojewódzki Sąd nie wzięły pod uwagę prawa obowiązującego dziś, tj. ww. ustawy o realizacji prawa do rekompensaty, z wyjątkiem jej art. 2. Pominęły bowiem zupełnie cel, dla którego ustawa ta została uchwalona. Celem jej było zadośćuczynienie materialne za pozostawienie majątku poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej, na skutek zaboru jej terytorium, odebranego w wyniku wybuchu II wojny światowej. Trybunał Konstytucyjny określił rekompensaty jako "kompensację dla obywateli polskich, którzy (w wyniku przekształceń terytorialnych i podjęcia decyzji o przeniesieniu się do Polski w jej nowych granicach) zostali pozbawieni korzystania z majątku" (wyrok z 15 grudnia 2004 r. K 2/04). Mając na uwadze taki cel ustawy na przesłankę właścicielstwa nieruchomości, o której mowa w jej art. 2, należy spojrzeć przez ten właśnie pryzmat w odniesieniu do stanu konkretnej, administracyjnej sprawy. Nie wiadomo czy w ogóle i w jaki sposób odnieść by się miała do kwestii ordynacji Rzeczpospolita Obojga Narodów, wiadomo natomiast jak problem ten uregulowała II Rzeczpospolita – ustawa z dnia 13 lipca 1939 r. O znoszeniu ordynacyj rodowych (Dz.U. Nr 63, poz. 417). Zgodnie z nią w razie zniesienia ordynacji właścicielem majątku stawał się ostatni ordynat. Ustawa ta z przyczyn oczywistych nie została wykonana. Jednak bez względu na to czy na prawa ordynata do majątku patrzeć przez pryzmat aktów ustanawiających ordynację – tu statut ordynacji z 1586 r., zatwierdzony aprobacją sejmową z 1589 r. – czy przepisów ustawy o znoszeniu ordynacyj, prawa do ordynacji posiadał aktualny ordynat, a po jego śmierci jego spadkobiercy, według kolejności wynikającej ze statutu ordynacji lub według prawa spadkowego. II wojna światowa i jej konsekwencje dla Państwa Polskiego porządek ten zaburzyła, a wracając do celu ustawy o realizacji prawa do rekompensaty obecna Rzeczpospolita Polska uznała, że konieczne jest wynagrodzenie za poniesione straty majątkowe, bo tylko te da się materialnie zrekompensować. Ustawa o realizacji prawa do rekompensaty przyznaje prawo tym wszystkim, których nieruchomości pozostały poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej i nie mogą z nich korzystać. Odmowa przyznania tego prawa znajdującym się w identycznej sytuacji tylko z tego powodu, że nie ma wypracowanego poglądu prawnego co do statusu ordynata, że istniały poglądy różnie ten status określające, że niemożliwe było wykonanie ustawy O znoszeniu ordynacyj jest naruszeniem konstytucyjnej zasady równości (art. 32 Konstytucji RP). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny "rekompensata zabużańska jest szczególnym, publicznoprawnym prawem majątkowym i konsekwencją tej oceny prawnej jest objęcie ww. prawa ochroną konstytucyjną" (uchwała z 16 grudnia 2013 r. I OPS 11/13). Ta ochrona to właśnie ww. zasada równości wobec prawa – art. 32 i zasada ochrony praw majątkowych – art. 64 ust. 2. Artykuł 2 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty rzeczywiście jako przesłankę przewiduje prawo własności do nieruchomości, stanowiąc, że prawo przysługuje właścicielowi nieruchomości. Jednak nawet jeżeli przyjąć, że ustawodawca "zapomniał" o ordynacjach i ich właścicielach to należy przyjąć, że mamy do czynienia z luką w prawie. Tę należy wyłożyć prokonstytucyjnie, przez pryzmat określonych wyżej zasad konstytucyjnych równości wobec prawa i równości ochrony praw majątkowych. Taka wykładnia nie będzie nadużyciem, a wprost przeciwnie mieścić się będzie w zasadzie demokratycznego państwa prawa, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP). Nadto podnieść należy, że odmowa przyznania prawa do rekompensaty spadkobiercom ostatniego ordynata z tego powodu, że, jak podniesiono wyżej, z różnych względów prawnych i interpretacji z tym związanej nieobowiązującego już prawa można wyciągnąć wniosek o braku tytułu prawa własności do majątku ordynacji ostatniego ordynata powodowałby, że w istocie pozostawiony majątek mógłby okazać się niczyj. Jeżeli prawo własności do majątku przysługiwałoby rodowi, zatem bliżej nieokreślonej grupie osób to kogo należałoby wskazać spośród tej grupy jako uprawnionego do majątku, a z tytułu jego utraty do rekompensaty. Jak przy takim założeniu – własność rodu – miałby zostać wypełniony art. 3 ust. 2 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty – spadkobierca wg statutu ordynacji czy wg prawa spadkowego? Przenosząc powyższe na grunt niniejszej prawy należy dojść do wniosku, że na prawo do rekompensaty za nieruchomości wchodzące w skład ordynacji O. należy patrzeć poprzez cel ustawy o realizacji prawa do rekompensaty widziany w świetle konstytucyjnej zasady równości. Oznacza to, że nie można było odmówić prawa do rekompensaty spadkobiercom F. J. R. za utratę nieruchomości ordynacji O., gdyż tylko on może być podmiotem, o którym mowa w art. 2 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty, tj. właścicielem nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 188 i art. 203 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.).