II OSK 3308/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Gliniecki po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. w [...] od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 29 września 2014 r. r. sygn. akt II SAB/GI 68/14 odrzucającego skargę [...] Sp. z o.o. na bezczynność Sejmiku Województwa Śląskiego w przedmiocie nie rozpoznania wniosku w sprawie uchwały dotyczącej planu gospodarki odpadami postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie Postanowieniem z dnia 29 września 2014 r., sygn. akt II SAB/ GI 68/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odrzucił skargę [...] Sp. z o.o. na bezczynność Sejmiku Województwa Śląskiego w przedmiocie nie rozpoznania wniosku w sprawie uchwały dotyczącej planu gospodarki odpadami. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że biorąc pod uwagę zakres przedmiotowy kontroli działalności administracji publicznej, którą sprawują sądy administracyjne, wynikający z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.- dalej p.p.s.a.) skarga na bezczynność organu wykraczająca poza zakres właściwości sądów administracyjnych w tej materii doprecyzowany art. 3 § 2 pkt 1- 4 a p.p.s.a. musi podlegać odrzuceniu zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a ponieważ jej wniesienie jest niedopuszczalne. Sąd przywołał także art. 90 oraz 91 ustawy o samorządzie województwa(Dz. U. z 2013 r. poz. 596 ze zm. dalej "u.s.w.") jako przepisy szczególne w rozumieniu art. 3 § 3 p.p.s.a. Jak podkreślił Sąd, koniecznym warunkiem uznania, że organ pozostaje w danej sprawie w bezczynności w rozumieniu art. 91 u.s.w. jest ustalenie, czy przepisy nakładają na ten organ obowiązek wydania aktu administracyjnego lub podjęcia określonej czynności, oraz że organ się z tego obowiązku nie wywiązuje. Analizując treść wskazanych przepisów Sąd doszedł do wniosku, że nie sposób przywołać przepisu prawa, który nakazywałby Sejmikowi Województwa Śląskiego wydanie uchwały, której przedmiotem byłaby odpowiedź na pismo skarżącej z dnia 14 stycznia 2014 r. zawierające wniosek o zmianę uchwały z dnia 24 sierpnia 2012 r. w sprawie wykonania "Planu gospodarki odpadami dla województwa śląskiego 2014". Z tego też względu Sąd odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Od tego postanowienia [...] Sp. z o.o. wniosła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżonemu postanowieniu spółka zarzuciła: I. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie: 1) art. 38 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach( Dz. U. z 2013 r., poz. 21, ze zm., dalej "u.o.") w zw. z art. 35 ust. 6 u.o. i w zw. z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2013 r. poz. 596 ze zm., dalej "u.s.w.") przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na błędzie w subsumpcji wyrażającym się w braku podciągnięcia stanu faktycznego sprawy pod hipotezę przepisu art. 38 ust. 3 pkt 2 u.o. i uznaniu, że nie istnieje przepis prawa, który nakazywałby sejmikowi województwa wydanie uchwały, której przedmiotem byłoby dokonanie zmiany uchwały nr IV/25/2/2012 Sejmiku Województwa Śląskiego z dnia 24 sierpnia 2012 r. w sprawie wykonania "Planu gospodarki odpadami dla województwa śląskiego 2014" poprzez zmianę wskazanego w załączniku uchwały statusu instalacji z zastępczej na regionalną, podczas gdy przepisem tym jest art. 38 ust. 3 pkt 2 u.o. Na wypadek, gdyby w ocenie Sądu art. 38 ust. 3 pkt 2 u.o. miał charakter proceduralny, skarżący na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. podniósł powyższy zarzut w powiązaniu z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. jako naruszenie przepisu postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy II. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1) art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 3 p.p.s.a., w zw. z art. 91 ust. 1 u.s.w. w zw. z art. 38 ust. 3 pkt 2 u.o. polegające na odrzuceniu skargi na zaniechanie podjęcia przez Sejmik Województwa Śląskiego czynności nakazanej przez przepis prawa, jako niedopuszczalnej ze względu na brak przepisu prawa nakazującego podjęcie czynności przez Sejmik Województwa Śląskiego, podczas gdy przepisem takim jest art. 38 ust. 3 pkt 2 u.o., co winno skutkować merytorycznym rozpatrzeniem skargi 2) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 166 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego postanowienia, nieodpowiadające wymogom z art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na nieodniesieniu się przez Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia do powołanej przez skarżącą podstawy prawnej uzasadniającej złożenie w niniejszej sprawie skargi do sądu administracyjnego oraz na braku uzewnętrznienia przez Sąd przesłanek leżących u podstaw podjętego rozstrzygnięcia zaskarżonego postanowienia Wskazując na powyższe zarzuty spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz zasądzenie od Organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył , co następuje: Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. W myśl art. 175 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze. zm.) sądy administracyjne, tak jak Sąd Najwyższy, sądy powszechne i sądy wojskowe, sprawują wymiar sprawiedliwości. Granice właściwości sądów administracyjnych oraz istota wymiaru sprawiedliwości sprawowanego przez sądy administracyjne zostały określone wprost w art. 184 Konstytucji RP. Z przepisu tego wynika, że sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Przedmiotowy zakres kontroli działalności administracji publicznej sprawowany przez sądy administracyjne wynika z art. 3 p.p.s.a. Obejmuje on również, stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. , orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 a tego przepisu. W doktrynie oraz orzecznictwie utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym na podstawie komentowanego przepisu skarga przysługuje tylko gdy dotyczy decyzji administracyjnych(pkt 1), postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, a także postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty(pkt 2), postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie(pkt 3), innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa(pkt 4), pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanych w indywidualnych sprawach(pkt 4 a)- (tak B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka- Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, lex 2013; por. postanowienie NSA z 16 września 2004 r. OSK 247/04). Komentowane przepisy wymieniają akty bądź czynności, których wydania może żądać strona wnosząc do sądu administracyjnego skargę na bezczynność organu w sposób wyczerpujący, co oznacza, że skarga wniesiona na bezczynność organu wykraczająca poza zakres przedmiotowy określony wskazanymi przepisami jest niedopuszczalna oraz w konsekwencji podlega odrzuceniu. Art. 3 § 3 p.p.s.a. stwierdza, że sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. W tym miejscu należy powołać się na art. 90 i 91 u.s.w. Art. 90 ust 1 tejże ustawy głosi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może- po bezskutecznym wezwaniu organu samorządu województwa, który wydał przepis, do usunięcia naruszenia- zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego. Art. 91 ust. 1 u.s.w. stanowi zaś, że przepis art. 90 stosuje się odpowiednio, gdy organ samorządu województwa nie wykonuje czynności nakazanych prawem, albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne, narusza prawa osób trzecich. Z analizy wskazanych przepisów wynika, że możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego bezczynności organów samorządu województwa jest dopuszczalna tylko wtedy, gdy brak aktywności organów dotyczy sytuacji, kiedy przepisy prawa nakładają na organy województwa obowiązek działania. Do podobnych wniosków można dojść także na gruncie orzecznictwa dotyczącego art. 101 a ustawy o samorządzie gminnym- dalej u.s.g., będącego odpowiednikiem art. 91 u.s.w. W wyroku z dnia 17 listopada 2011 r. II SAB/Ke /24/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach stwierdził, że wniesienie skargi do sądu administracyjnego w trybie art. 101a u.s.g. na bezczynność uchwałodawczą organu gminy może dotyczyć wyłącznie niewykonywania przez ten organ czynności nakazanych prawem. Zgodnie ze stanowiskiem doktryny art. 91 u.s.w. będzie miał zatem zastosowanie m.in. w sytuacji kiedy określony przepis prawa nakłada na organ samorządowy obowiązek podjęcia określonej uchwały z zakresu zadań publicznych, a organ nie dopełni tego obowiązku, czym narusza interes prawny podmiotu uprawnionego( tak m.in. Dolnicki B., Cybulska R., Faruga A., Glumińska- Pawlic J., Jagoda J., Marekwia A., Marzysz C., Wierzbica- Barbarowska A.M. ; Ustawa o samorządzie województwa. Komentarz). Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej należy stwierdzić, że skarżąca słusznie powołała naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia zostało bowiem sporządzone z naruszeniem zasad określonych tym przepisem. Zgodnie z art. 166 p.p.s.a. do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy o wyrokach, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Odpowiednie zastosowanie znajdzie tu zatem art. 141 § 4 p.p.s.a., który określa wymogi, jakie powinno spełniać uzasadnienie wyroku. W uzasadnieniu postanowienia powinna znaleźć się podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Należy uznać twierdzenie skarżącej, że tego ostatniego elementu w zaskarżonym postanowieniu zabrakło. Z treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że sąd w ogóle nie odniósł się do podanej przez skarżącą podstawy prawnej, która uzasadniać ma domaganie się podjęcia działań przez Sejmik Województwa Śląskiego, to jest art. 38 ust. 3 pkt 2 u.o. Sąd poprzestał na analizie art. 90 oraz 91 u.s.w., dochodząc do wniosku, że skarga na bezczynność uchwałodawczą organów województwa może dotyczyć jedynie niewykonania przez ten organ czynności nakazanych prawem. Sąd w sposób lakoniczny zauważył jedynie, iż nie istnieje przepis, który nakładałby na Sejmik Województwa Śląskiego obowiązek podjęcia uchwały w zakresie, w jakim żądała skarżąca. Należy zgodzić się z twierdzeniem skarżącej, że taki sposób sporządzenia uzasadnienia wskazuje, że sąd nie rozważył przedstawionych przez skarżącą w treści skargi okoliczności potwierdzających dopuszczalność jej wniesienia, nie mówiąc już o przedstawieniu argumentacji, która legła u podstaw uznania ich za nieuzasadnione, a tym samym orzeczenia o niedopuszczalności skargi. Ma to istotne znaczenie na tle orzecznictwa, z którego wynika, że Sąd ma obowiązek wziąć pod uwagę wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, nawet niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze i dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, czynności, bądź bezczynności organu nawet, gdy dany zarzut nie został podniesiony (por. uchwała pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, ONSA WSA 2010, nr 1, poz. 1, s. 36). Sąd nie jest wprawdzie związany granicami skargi, działa jednak w granicach danej sprawy administracyjnej. Niezwiązanie sądu administracyjnego granicami skargi powoduje, że sąd ma obowiązek rozpatrzyć sprawę z punktu widzenia zgodności z prawem całego postępowania administracyjnego, również w zakresie nieobjętym skargą (por. wyrok NSA z dnia 25 marca 2011 r. sygn. I FSK 1862/09, LEX nr 1079490; wyrok NSA z dnia 19 marca 2009 r., sygn. I FSK 77/08, LEX nr 537193). Tym bardziej zatem Sąd pierwszej instancji był zobligowany do tego, aby rozpatrzeć zarzuty, które strona samodzielnie sformułowała w skardze. W wyroku z dnia 28 września 2011 r. II OSK 1457/11 NSA stwierdził, że wniesienie skargi na decyzję administracyjną oznacza, że Sąd jest zobowiązany dokonać oceny prawnej zarzutów podnoszonych przez skarżącego. Istota rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej przez sąd administracyjny polega także na tym, że sąd ma obowiązek rozstrzygnąć, czy stanowisko skarżącego co do wskazanych naruszeń prawa jest, czy nie jest trafne. Konstytucyjne prawo każdego do rozpatrzenia jego sprawy przez sąd (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP) obejmuje nie tylko to, że można sprawę wnieść do sądu, ale również to, że sąd rozpatrzy stanowisko i argumenty, jakie w tej sprawie przedstawia wnoszący sprawę do sądu. Dlatego też w uzasadnieniu wyroku sąd ma obowiązek nie tylko przedstawić zarzuty podnoszone w skardze, ale także podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie, co obejmuje także odniesienie się do kwestii prawnych wynikających z zarzutów podnoszonych przez skarżącego (art. 141 § 4 p.p.s.a.). Oznacza to, że wadliwe jest takie rozpoznanie sprawy przez sąd administracyjny, gdy sąd ten nie rozpatrzy i nie oceni kwestii prawnych wynikających z zarzutów podniesionych w skardze. W wyroku z dnia 26 lutego 2014 r. II GSK 1879/12 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że Wojewódzki Sąd Administracyjny ma obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione. W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lutego 2010 r. II FPS 8/09 Sąd ten podkreślił, że podstawa prawna rozstrzygnięcia obejmuje wskazanie zastosowanych przepisów prawnych oraz wyjaśnienie przyjętego przez sąd sposobu ich wykładni i zastosowania. Znaczenie procesowe tego elementu uzasadnienia uwidacznia się w tym, że ma on dać rękojmię, iż sąd dołoży należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia; ma umożliwić sądowi wyższej instancji ocenę, czy przesłanki, na których oparł się sąd niższej instancji, są trafne. Należy uznać twierdzenie strony skarżącej w zakresie w jakim twierdzi, że konsekwencją pominięcia przez Sąd pierwszej instancji jednego z zarzutów skargi jest naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 3 p.p.s.a. Bezpodstawnie bowiem Sąd odrzucił skargę, podczas gdy powinien ją merytorycznie rozpoznać. Odrzucenie skargi jest zasadniczo następstwem jej niedopuszczalności, którą należy rozumieć jako niemożliwość przyjęcia skargi przez sąd do merytorycznego rozpoznania. Przyczyną odrzucenia skargi było, zdaniem Sądu, nieistnienie przepisu prawa, który stanowiłby o obowiązku podjęcia przez Sejmik Województwa Śląskiego uchwały o określonej treści. W tym wypadku jednak Sąd pominął w swych rozważaniach i nie przeanalizował treści art. 38 § 2 pkt u.o. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a