II OW 84/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. NSA Janina Kosowska Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 30 września 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku Starosty Mińskiego z dnia [...] kwietnia 2014r. nr [...] o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Starostą Mińskim a Prezydentem Miasta Stołecznego Warszawy w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia wniosku D.B. właściciela przedsiębiorstwa "A. o wydanie zezwolenia na transport odpadów postanawia: wskazać Starostę Mińskiego jako organ właściwy w sprawie objętej wnioskiem. Pismem z 17 kwietnia 2014 r. Starosta Miński wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość przez wskazanie Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy jako organu właściwego do rozpatrzenia wniosku D.B., właściciela przedsiębiorstwa "A." z siedzibą przy ul. [...] w Warszawie, o wydanie zezwolenia na transport odpadów. W uzasadnieniu Starosta Miński wskazał, że strona wystąpiła do Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy o wydanie zezwolenia na transport odpadów. Pismem z 3 kwietnia 2014 r. Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy przekazał wniosek Staroście Mińskiemu. Starosta Miński wskazał, że zgodnie z art. 233 ust. 3 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2013 r. poz. 21) oraz art. 28 ust. 2 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz.U. z 2010 r., Nr 185, poz. 1243, ze zm.) zezwolenie na transport odpadów wydaje właściwy organ, którym jest regionalny dyrektor ochrony środowiska (dla przedsięwzięć i zdarzeń na terenach zamkniętych) lub starosta (dla pozostałych przedsięwzięć). Na podstawie art. 28 ust. 3 pkt 2 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. o odpadach, właściwym miejscowo organem jest regionalny dyrektor ochrony środowiska lub starosta właściwy ze względu na miejsce siedziby lub zamieszkania transportującego odpady. W ocenie Starosty Mińskiego, Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy miał podstawę prawną do wydania zezwolenia na transport odpadów. Jednocześnie Starosta Miński zaznaczył, że przekazanie sprawy w trybie art. 65 k.p.a. musi być poprzedzone ustaleniami i rozważaniami pozwalającymi na uznanie, że przy wykorzystaniu wszelkich metod wykładni, organ, do którego wpłynęło żądanie rozpoznania sprawy nie jest właściwy. Dopiero jednoznacznie ustalenie stanu faktycznego, z którego organ administracji publicznej wyprowadzi wniosek, że nie jest właściwy do załatwienia danej sprawy, daje mu podstawę do przekazania żądania organowi właściwemu w sprawie. W ocenie Starosty Mińskiego oznacza to, że dla zastosowania przez organ art. 65 § 1 k.p.a., organ ten musi być pozbawiony prawa wydania rozstrzygnięcia. Natomiast w przedmiotowej sprawie Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy mógł wydać rozstrzygnięcie, powołując się na art. 28 ust. 2 pkt 2 oraz ust. 3 pkt 2 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. o odpadach, który równorzędnie traktuje miejsce siedziby jak i zamieszkania transportującego odpady. W odpowiedzi na wniosek Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy wniósł o wskazanie Starosty Mińskiego jako organu właściwego do załatwienia sprawy. Prezydent wyjaśnił, że w dniu 23 stycznia 2013 r. weszła w życie ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach. Zgodnie z art. 252 tej ustawy straciła moc ustawa z 27 kwietnia 2001 r. o odpadach. Zezwolenie na transport odpadów jest wydawane na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (art. 233 ust. 3 ustawy z 14 grudnia 2012 r.). Wnioskodawca mieszka w Sulejówku, stąd też Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy przekazał wniosek Staroście Mińskiemu do załatwienia zgodnie z jego właściwością. Ponadto zgodnie z art. 28 ust. 2 pkt 2 i ust. 3 pkt 2 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. o odpadach, starosta jest organem właściwym do wydania zezwolenia na transport odpadów ze względu na miejsce siedziby lub zamieszkania transportującego odpady. W przypadku osoby fizycznej prowadzącej działalność gospodarczą, określenie organu właściwego, na podstawie tego przepisu, następuje w oparciu o miejsce jej zamieszkania (adres zamieszkania). Natomiast w przypadku przedsiębiorcy wpisanego do KRS określenie organu właściwego, na podstawie cytowanego przepisu, następuje w oparciu o jego miejsce siedziby (adres siedziby podany w rejestrze). Osoby fizyczne prowadzące działalność gospodarczą nie mogą być traktowane jako przedsiębiorcy wpisani do rejestru sądowego, ponieważ osoby fizyczne prowadzące działalność gospodarczą są weryfikowane na podstawie miejsca zamieszkania. W ocenie Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy, nietrafne jest stwierdzenie Starosty Mińskiego, że art. 28 ust. 2 pkt 2 i ust. 3 pkt 2 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. o odpadach równorzędnie traktuje miejsce siedziby transportującego odpady, jak i zamieszkania transportującego odpady dla osób fizycznych. Osoba fizyczna prowadząca działalność gospodarczą nie ma siedziby w rozumieniu art. 28 ust. 3 pkt 2 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. o odpadach. W przypadku ustalania organu właściwego do załatwienia sprawy bierze się pod uwagę miejsce zamieszkania. W ocenie Prezydenta, z treści cytowanego przepisu wynika jedynie wskazanie szczegółowych kompetencji przy wydawaniu zezwolenia na transport odpadów. Nie należy temu przepisowi nadawać jakiejkolwiek nadrzędnej funkcji. Transportującym odpady jest osoba fizyczna, więc o właściwości organu będzie decydować miejsce zamieszkania wnioskodawcy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, jaki organ jest właściwy miejscowo w sprawie wydania zezwolenia na transport odpadów, w sytuacji, gdy z wnioskiem występuje osoba fizyczna prowadząca działalność gospodarczą w miejscu innym niż jej miejsce zamieszkania. Stosownie bowiem do art. 28 ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (który znajduje zastosowanie w związku z art. 233 ust. 3 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach), prowadzenie zbierania odpadów oraz transport odpadów wymaga uzyskania zezwolenia. Dla przedsięwzięć i zdarzeń na terenach zamkniętych zezwolenie na zbieranie lub transport odpadów wydaje, w drodze decyzji, regionalny dyrektor ochrony środowiska (art. 28 ust. 2 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. o odpadach). Natomiast dla pozostałych przedsięwzięć, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, właściwym rzeczowo organem jest starosta. Właściwość miejscowa organu, który ma wydać zezwolenie na transport odpadów, została natomiast uregulowana w art. 28 ust. 3 pkt 2. Ustawodawca właściwość tę uzależnił od siedziby lub zamieszkania transportującego odpady. Wbrew twierdzeniom Starosty Mińskiego ustawodawca nie traktuje zamiennie siedziby i miejsca zamieszkania transportującego odpady. Ustalenie właściwości miejscowej organu na podstawie miejsca zamieszkania transportującego odpady nastąpi w przypadku osób fizycznych, natomiast w przypadku osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej właściwość miejscowa będzie ustalana na podstawie miejsca ich siedziby. Nie ulega bowiem wątpliwości, że transportującym odpady może być zarówno osoba fizyczna, jak również osoba prawna lub jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej. Zasadą jest, że racjonalny ustawodawca posługuje się konsekwentnie pojęciami w całym systemie prawa, o ile odrębność definicji nie wynika wprost z przepisów danej dziedziny prawa. Takiej odrębności pojęcia siedziby czy miejsca zamieszkania ustawa o odpadach nie wprowadza. Pojęcia "miejsce zamieszkania" oraz "siedziba" wynikają z przepisów prawa cywilnego. Zgodnie z art. 25 k.c., miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Natomiast stosownie do art. 41 k.c., jeżeli ustawa lub oparty na niej statut nie stanowi inaczej, siedzibą osoby prawnej jest miejscowość, w której ma siedzibę jej organ zarządzający. Oznacza to, że osoby fizyczne w żadnym wypadku nie posiadają siedziby, nawet jeżeli prowadzą działalność gospodarczą. Siedzibą posiadają natomiast osoby prawne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 672 ze zm.), przedsiębiorcą w rozumieniu ustawy jest osoba fizyczna, osoba prawna i jednostka organizacyjna niebędąca osobą prawną, której odrębna ustawa przyznaje zdolność prawną - wykonująca we własnym imieniu działalność gospodarczą. Również przepisy tej ustawy odnoszą się do pojęcia miejsca zamieszkania (wobec osób fizycznych będących przedsiębiorcami) oraz siedziby (wobec osób prawnych i jednostek organizacyjnych). Ponadto w przepisach ustawy mowa jest jeszcze o miejscu wykonywania działalności, którą wskazuje się w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej (art. 25 ust. 1 pkt 5 ustawy). W niniejszej sprawie transportujący odpady prowadzi działalność w innym miejscu niż miejsce zamieszkania, stąd też jako miejsce prowadzenia działalności pod nazwą "A." wskazano Warszawę. Okoliczność ta pozostaje jednak bez wpływu na określenie właściwości miejscowej organu, który ma wydać pozwolenie na transport odpadów, bowiem jak już wyżej wskazano, ta zależy wyłącznie od siedziby lub miejsca zamieszkania transportującego odpady. Nie ulega przy tym wątpliwości, że miejsce wykonywania działalności nie jest pojęciem tożsamym z siedzibą. Oznacza to, że skoro transportujący odpady w niniejszej sprawie ma miejsce zamieszkania w obszarze właściwości miejscowej Starosty Mińskiego, to ten właśnie organ będzie właściwy miejscowo i rzeczowo do rozpoznania wniosku o wydanie zezwolenia na transport odpadów. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 i art. 15 § 2 ustawy p.p.s.a. oraz w związku z art. 64 § 3 tej ustawy wskazał Starostę Mińskiego jako organ właściwy do rozpoznania sprawy. ----------------------- 2 1