II OSK 2588/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak po rozpoznaniu w dniu 30 września 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza Płotów na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 26 czerwca 2014 r. sygn. akt II SA/Sz 539/14 o odrzuceniu skargi Burmistrza Płotów na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z 16 kwietnia 2014 r. Nr SKO Ma 420/1113/14 w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie warunków zabudowy postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z 26 czerwca 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie odrzucił skargę Burmistrza Płotów (dalej jako "skarżący") na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z 16 kwietnia 2014 r. w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie warunków zabudowy. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zaskarżonym postanowieniem z 16 kwietnia 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło postanowienie Burmistrza Płotów z 3 lutego 2014 r. w przedmiocie zawieszenia postępowania o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie fermy norek. Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wniósł Burmistrz Płotów. Odrzucając skargę Sąd I instancji wskazał, że organ powołany do wydania decyzji (postanowienia) w postępowaniu administracyjnym nie może być jednocześnie stroną tego postępowania, reprezentującą w nim własne interesy i, co za tym idzie - nie ma prawa do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na ostateczne rozstrzygnięcie podjęte w tym postępowaniu. Sąd I instancji podkreślił, że w niniejszej sprawie skargę wniósł Burmistrz Płotów, który jednocześnie orzekał w sprawie jako organ I instancji. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł Burmistrz Płotów. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy. Po pierwsze, art. 50 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - zwanej dalej "p.p.s.a.") przez przyjęcie, że skarżącemu nie przysługuje interes prawny w sprawie. Burmistrz wskazał, że został pouczony przez organ II instancji o prawie do złożenia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, a ponadto istnieje związek między sferą praw podmiotowych gminy, a zaskarżoną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie, ponieważ działki przylegające bezpośrednio do terenu planowanej inwestycji stanowiąc własność Gminy Płoty. Po drugie, art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. przez jego zastosowanie i odrzucenie skargi w sprawie, w której skarżący posiada interes prawny. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania. Wniósł także o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Zarzuty skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie sprowadzają się do odpowiedzi na pytanie, czy wójt (burmistrz, prezydent) reprezentujący gminę może skutecznie wnieść skargę na decyzję wydaną w następstwie decyzji tego organu, przy założeniu, że rozstrzygnięcie to wiąże się z określonymi uprawnieniami podmiotowymi gminy. W niniejszej sprawie Burmistrz Płotów doszedł do przekonania, że skoro decyzję organu odwoławczego doręczono mu wraz z pouczeniem o prawie wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz skoro Gmina Płoty jest właścicielem działek sąsiadujących z terenem planowanej inwestycji, to w związku z tym gmina ta (reprezentowana przez burmistrza) ma interes prawny do wystąpienia ze skargą do wojewódzkiego sądu administracyjnego, a skarga ta jest dopuszczalna. Ze stanowiskiem takim nie można się zgodzić. Nie można na tej samej płaszczyźnie stawiać gminy i innych uczestników postępowania administracyjnego. Gmina posiada szczególną pozycję ustrojowoprawną jako jednostka samorządu terytorialnego. Jest z jednej strony nosicielem imperium (władztwa administracyjnego), z drugiej zaś podmiotem dominium (własności). Te dwie role gminy są rozdzielne. Czym innym jest uprawienie, a zarazem obowiązek rozstrzygania spraw indywidualnych w zakresie i na zasadach prawem określonych i w ślad za tym do korzystania z władztwa administracyjnego, a czym innym wykonywanie uprawnień właścicielskich w stosunku do majątku komunalnego. Te dwie role gminy są rozdzielne, nie oznacza to jednak, że nie mogą być wykonywane przez gminę jednocześnie. Stosownie do woli ustawodawcy, zobowiązującego właściwe organy gminy w przepisach prawa materialnego do rozstrzygania spraw indywidualnych oraz wyposażającego gminy w mienie komunalne, którym gmina ma racjonalnie gospodarować (rozdział V ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jedn.: Dz.U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.), gminy powinny te dwie funkcje realizować jednocześnie, również w odniesieniu do własnego majątku. Ustawodawca nie wprowadza w tej mierze zakazu. Oznacza to, że wójt (burmistrz, prezydent) może wystąpić w charakterze nosiciela imperium w stosunku do własnej gminy. Wówczas wykonuje on funkcję organu administracji publicznej i dopiero ta sytuacja rodzi ograniczenia, ale tylko w zakresie uprawnień procesowych gminy. W zakresie w jakim wójt (burmistrz, prezydent) pełni funkcje organu administracji publicznej w stosunku do własnej gminy jako osoby prawnej, nie jest on (ani żaden z innych organów tej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez organ gminy w odniesieniu do niej jako osoby prawnej następuje zatem kosztem jej uprawnień procesowych. Analogiczne stanowisko zaprezentowane zostało wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 kwietnia 2009 r. sygn. akt II OSK 460/08, Lex 562860, a także w uchwale składu siedmiu sędziów z 19 maja 2003 r. OPS 1/03, w której Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym. Taki też pogląd znaleźć można w literaturze przedmiotu (zob. T. Woś, Glosa do przywołanej wyżej uchwały NSA z 19 maja 2003 r., "Samorząd Terytorialny" nr 12, s. 70 i n.). Stąd też źródłem legitymacji procesowej Burmistrza Płotów w niniejszej sprawie nie może być przysługujące Gminie Płoty prawo własności działek graniczących z terenem planowanej inwestycji. Bez znaczenia w niniejszej sprawie jest także, że Burmistrz Płotów został wskazany w rozdzielniku zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie. Rozdzielnik ten nie został zatytułowany "strony postępowania", lecz "otrzymują", a wymienienie w nim Burmistrza Płotów (z adnotacją "+akta") oznacza tylko doręczenie decyzji organowi I instancji wraz z aktami sprawy. Oczywistym jest, że po rozpoznaniu odwołania (zażalenia) organ II instancji zobowiązany jest zwrócić akta organowi I instancji wraz z podjętym rozstrzygnięciem. Nie oznacza to jednak, że wymieniony w rozdzielniku decyzji organ I instancji zyskuje w związku z tym uprawnienie do wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Z powyższych względów na uwzględnienie nie zasługiwały zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 50 § 1 p.p.s.a., jak również art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Sąd I instancji prawidłowo orzekł, że Burmistrz Płotów reprezentujący Gminę Płotów nie miał w niniejszej sprawie uprawnienia do wystąpienia ze skargą na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie i z tej przyczyny skargę odrzucił. Mając powyższe na uwadze i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.