I OSK 3098/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędzia del. WSA Dorota Apostolidis (spr.) Protokolant: asystent sędziego Katarzyna Kasprzyk po rozpoznaniu w dniu 29 września 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 stycznia 2015 r. sygn. akt II SA/Po 894/14 w sprawie ze skargi G.S. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] czerwca 2014 r. Nr [...] w przedmiocie odszkodowania za grunt przejęty pod drogę oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 20 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Po 894/14 po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy S. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] czerwca 2014 r., Nr [...] w przedmiocie odszkodowania za grunt przejęty pod drogę uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty P. z [...] lutego 2014 r. Nr [...], zasądził od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz skarżącej kwotę 440 zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania i określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Burmistrz Miasta i Gminy S. decyzją z dnia [...] maja 2010 r.znak: [...] zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w gm. S., o nr [...]z ark. mapy [...], obrębu Ł., o pow. 1.4225 ha, w ten sposób, że zostały wydzielone działki gruntu przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (nr [...]) oraz przeznaczone na docelowe poszerzenie dróg (nr [...]). Burmistrz S. pismem z dnia [...]kwietnia 2012 r. odmówił J.S. wykupu działek będących przedmiotem postępowania (nr [...]), wskazując, że stanowią one jedynie rezerwę pod poszerzenie istniejących dróg do czasu, gdy wejdą w skład dróg publicznych gminnych. Pismem z dnia [...]października 2012 r. J.S. wystąpiła do Starosty P. z wnioskiem o ustalenie odszkodowania za działki nr [...]. Do akt sprawy włączono decyzję Burmistrza S. nr [...]o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego, jednorodzinnego, wolnostojącego z garażem oraz zbiornika bezodpływowego na ścieki na działce nr [...]położonej w Ł. oraz postanowienie Burmistrza S.z dnia [...] kwietnia 2010 r., stanowiące pozytywne zaopiniowanie wstępnego projektu podziału działki nr [...]. Ustalono, że w dacie wydania decyzji podziałowej teren działek nr [...]nie był objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Natomiast w obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy S. (uchwała Rady Miejskiej w S. nr XXXII/373/2001 z 28.03.2001 r.) działki nr [...]w Ł. znajdowały się na terenie oznaczonym jako "rozwojowy teren intensywnej, wielofunkcyjnej zabudowy wiejskiej w obrębie zwartych jednostek osadniczych" o oznaczeniu na rysunku symbolem [...], z udziałem (w części północnej działki nr [...]gruntów określonych jako "użytkowanie terenów – istniejące pola uprawne"). W piśmie z [...]lutego 2013 r. Burmistrz S. poinformował Starostę, że ulica P. oraz ulica bez nazwy przebiegająca przez działkę nr [...]są drogami wewnętrznymi, niezaliczonymi do kategorii dróg gminnych. Ustalono również, że działka nr [...] (ulica P.) jest własnością gminy S., natomiast działka nr [...]jest własnością M.M. Obie nieruchomości w myśl art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2000r. Nr 71, poz 838 ze zm.) stanowią działki drogowe wewnętrzne, niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, gdyż Rada Miejska w S. nie ustaliła w drodze uchwały przebiegu dróg gminnych dla tych terenów. W decyzji Burmistrza S. z dnia [...]maja 2010 r. wpisano warunek zatwierdzenia podziału nieruchomości polegający na ustanowieniu służebności gruntowej na działkach stanowiących rezerwę pod poszerzenie istniejących dróg, w przypadku zbycia nowo wydzielonych działek gruntu do czasu, gdy ulica P. i ulica bez nazwy, stanowiąca działkę nr [...], zostaną zakwalifikowane jako drogi publiczne gminne w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Na zlecenie Starosty rzeczoznawca majątkowy A.S. w dniu [...]czerwca 2013 r. sporządziła operat szacunkowy określający wartość działek nr [...]. Ustaliła, że wartość gruntu niezabudowanego to 25.675 zł, a wartość odtworzeniowa nakładów to kwota 678 zł. Zaskarżoną do Sądu Wojewódzkiego decyzją z dnia [...]czerwca 2014 r., nr [...]Wojewoda Wielkopolski, po rozpoznaniu odwołania Burmistrza Miasta i Gminy S. od decyzji organu I instancji Starosty P. z dnia [...]lutego 2014 r., ustalającej na rzecz J.S. odszkodowanie w wys. 26.353 zł za przedmiotową nieruchomość - działka nr [...]o pow. 0,0280 ha i nr [...]o pow. 0,0218 ha, zapisaną w księdze wieczystej KW nr [...]i odmawiającej umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia odszkodowania na rzecz J.S. za powyższą nieruchomość, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wojewoda, utrzymując w mocy decyzję Starosty P. stwierdził, że przedmiotem sprawy jest spór co do okoliczności, czy działki powstałe w wyniku przeprowadzonego podziału nieruchomości przeszły na podstawie art. 98 ust., 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm. dalej jako u.g.n.), z mocy prawa na własność Gminy S., czy też do takiego przejścia nie doszło. Wojewoda powołał przepisy art. 98 ust. 1 i 3 oraz art. 93 ust. 1 i art. 94 ust. 1 u.g.n., i stwierdził, że w niniejszej sprawie znalazł zastosowanie przepis art. 94 ust. 1 u.g.n., tj. dokonano podziału nieruchomości, w sytuacji braku planu miejscowego, zgodnie z przepisami odrębnymi i decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ II instancji wskazał, że w decyzji Burmistrza S. nr [...]o warunkach zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego, jednorodzinnego, wolnostojącego oraz zbiornika bezodpływowego na ścieki na działce nr [...]w Ł. przy ulicy P. określono przeznaczenie terenu symbolem [...]– teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz symbolem [...] – tereny dróg publicznych – ulica P. i działka nr [...] (drogi gminne). Na załączniku graficznym do ww. decyzji działka nr [...] i [...] oznaczone są jako rezerwa terenu pod poszerzenie drogi gminnej. Wojewoda zaznaczył, że w oparciu o tę decyzję została następnie wydana decyzja podziałowa z [...]maja 2010 r., w której określono, że działki nr [...] i [...] są przeznaczone docelowo pod poszerzenie dróg. Dodał, że przedstawiony do zatwierdzenia projekt podziału nieruchomości był zgodny z decyzją nr [...]o warunkach zabudowy z [...]listopada 2009 r. Organ II instancji stwierdził, że dla prawidłowego orzeczenia o ustaleniu odszkodowania konieczne jest spełnienie dwóch przesłanek – istnienia decyzji podziałowej wydanej na wniosek dotychczasowego właściciela oraz wydzielenie na jej podstawie działki pod drogę publiczną. Wskazał, że w niniejszej sprawie wniosek o podział nieruchomości pochodził od jej dotychczasowego właściciela, a decyzja podziałowa stała się ostateczna z dniem [...]czerwca 2010 r.. Odnosząc się do drugiej przesłanki Wojewoda stwierdził, że zważywszy na brak precyzyjnej, ustawowej definicji drogi publicznej należy uznać, że jej istotną cechą jest powszechność dostępu i możliwość korzystania z drogi przez każdego. Dodał, że drogi połączone z siecią dróg publicznych, które służą zarówno mieszkańcom wybudowanych tam osiedli, jak i ogółowi użytkowników, są drogami publicznymi. Zatem zdaniem organu odwoławczego dla oceny statusu prawnego nieruchomości wydzielonej pod drogę, podstawowe znaczenie ma nie jej administracyjna kwalifikacja, ale zasady jej użytkowania oraz dostępność. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że nie bez znaczenia jest fakt, że Burmistrz S. w decyzji o warunkach zabudowy wskazał, że ul. P. oraz działka [...] zostały określone jako teren dróg publicznych (gminnych). Podnoszenie więc, że drogi te nie są drogami publicznymi jest sprzeczne z aktem prawnym wydanym przez ten sam organ i zmierza jedynie do uchylenia się od obowiązku zapłaty odszkodowania. Wojewoda stwierdził również, że sam fakt, iż w decyzji podziałowej nie powołano art. 98 ust. 1 u.g.n., czy też rodzaju drogi nie oznacza, że wydzielone drogi nie są drogami publicznymi, a tym samym, że nie doszło do przejścia z mocy prawa na własność Gminy S. tych nieruchomości. Takie działanie organu gminy ma jedynie na celu uniknięcie odpowiedzialności odszkodowawczej i nie może zasługiwać na ochronę. Odnosząc się do wysokości przyznanego odszkodowania Wojewoda powołał przepisy art. 129 ust. 1 i 5 u.g.n., art. 130 ust. 2, art. 134, art. 156 oraz art. 175 ust. 1 u.g.n., a także przepisy § 36 ust. 1-4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm., dalej jako rozporządzenie), a następnie wskazał, że w niniejszej sprawie rzeczoznawca trafnie zastosował § 36 ust. 4 rozporządzenia i przedstawił metodologię sporządzonego w niniejszej sprawie operatu szacunkowego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na powyższą decyzję Wojewody Wielkopolskiego wniosła Gmina S.. Skarżąca zarzuciła organowi odwoławczemu naruszenie: - art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez błędne uznanie, ze ulica P. i działka [...] w Łowęcinie stanowią drogi publiczne, a także poprzez błędne uznanie, że działki nr [...] i [...] zostały wydzielone pod poszerzenie pasa drogowego drogi publicznej gminnej oraz niesłuszne ustalenie wysokości odszkodowania na podstawie wadliwego operatu szacunkowego, - art. 98 u.g.n. poprzez ustalenie na rzecz J.S. odszkodowania za utracone prawo własności nieruchomości, w sytuacji, gdy brak było ku temu jakichkolwiek podstaw, - art. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm. dalej również jako u.p.z.p.), poprzez błędne uznanie, że przeznaczenie działki pod drogę publiczną może wynikać z decyzji o warunkach zabudowy, gdy brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, - art. 105 k.p.a. poprzez odmowę umorzenia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, w sytuacji, gdy było ono bezprzedmiotowe. W motywach skargi skarżąca Gmina uzasadniła podniesione zarzuty, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z dnia 21 lutego 2014 r. oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania. W odpowiedzi Wojewoda Wielkopolski wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, że skarga okazała się zasadna. Sąd Wojewódzki podał, że w rozpatrywanej sprawie poza sporem było, iż działki będące przedmiotem postępowania zostały wydzielone na wniosek właściciela. Jak wynika z znajdującej się w aktach sprawy decyzji Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...]maja 2010 r. nr [...]działki nr [...] i [...] powstały w wyniku podziału działki [...] na 4 działki (w tym ponadto o nr [...]),z zastrzeżeniem, iż przy zbywaniu nowo powstałych działek ustanowiona zostanie służebność dostępu do drogi publicznej na działkach stanowiących rezerwę pod poszerzenie istniejących dróg do czasu, gdy działki przeznaczone pod poszerzenie wejdą w skład drogi publicznej gminnej. Bezsporne było również, iż mimo negocjacji pomiędzy dotychczasowym właścicielem działek nr [...] i [...], a Gminą S. nie doszło do ustalenia kwoty odszkodowania na podstawie art. 98 ust. 3 u.g.n. Sąd meriti wskazał, że kwestią sporną w sprawie jest przeznaczenie wydzielonych w wyniku podziału działek nr [...] i [...]. Strona skarżąca stała bowiem na stanowisku, iż działki te nie były przeznaczone na poszerzenie istniejących już dróg publicznych. Sąd I instancji stwierdził, że organy orzekające bezpodstawnie przyjęły (z naruszeniem art. 16 § 1 i art. 107 § 1 k.p.a.), że z treści decyzji Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...]maja 2010 r., zatwierdzającej podział nieruchomości położonej w gm. S. o nr ewidencyjnym [...], wynika, że nowo powstałe działki o nr [...] i [...]zostały przeznaczone pod poszerzenie dróg publicznych. Sąd meriti zważył, że w decyzji tej Burmistrz S. określił, iż działki te przeznaczone są docelowo na poszerzenie dróg, nie określając, czy drogi te mają charakter publiczny, czy nie. Ponadto ze wspomnianej decyzji podziałowej nie wynika, by intencją Burmistrza S. było dokonanie wydzielenia drogi pod poszerzenie dróg publicznych, albowiem powołując podstawę prawną organ nie powołał przepisu art. 98 ust. 1 u.g.n., który to przepis konstytuuje przejście odpowiednio na gminę, powiat, województwo lub Skarb Państwa nieruchomości wydzielonej pod drogę publiczną (lub jej poszerzenie). Również w postanowieniu z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...], którym Burmistrz S. pozytywne zaopiniował wstępny projekt podziału nieruchomości nr [...] nie wskazano, by projektowane działki oznaczone nr [...] (odpowiednio następnie [...] i [...]) miały być przeznaczone pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Określono bowiem, że zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy działki oznaczone na wstępnym projekcie podziału nr [...]będą przeznaczone pod docelowe poszerzenie pasa drogowego ulicy P. i pasa drogowego działki [...]. W ocenie Sądu Wojewódzkiego w niniejszym postępowaniu charakteru dróg nie determinuje ich – jak wskazują organy "przeznaczenie" określone w decyzji Burmistrza S. z dnia [...]listopada 2009 r. o warunkach zabudowy dla inwestycji zaplanowanej przez J.S. na działce nr [...] w Ł., a polegającej na budowie budynku mieszkalnego, jednorodzinnego, wolnostojącego oraz zbiornika bezodpływowego na ścieki. Sąd Wojewódzki wskazał, że zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Przy czym, jak stanowi art. 4 ust. 3 u.p.z.p., w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym: 1) lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego; 2) sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Niedopuszczalne było w ocenie Sądu I instancji przyjęcie, że decyzja Burmistrza S. z dnia [...]listopada 2009 r. o warunkach zabudowy dla inwestycji niezwiązanej z budową drogi, lecz z budową budynku oraz zbiornika bezodpływowego na ścieki na działce nr [...], określiła przeznaczenie części tej działki jako teren dróg publicznych (symbol [...]) – ulica P. i działka [...] (drogi gminne). Sąd Wojewódzki zważył, że w postępowaniu o ustalenie odszkodowanie za nieruchomość wydzieloną pod drogę, prowadzonym na podstawie art. 98 ust. 3 u.g.n. pierwszorzędne znaczenie ma treść decyzji podziałowej, bez znaczenia jest powołany zapis decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej nieruchomości, sprzed jej podziału. Sąd meriti dodał, że J.S. - właścicielka przedmiotowych nieruchomości nie kwestionowała decyzji podziałowej i nie składała odwołania co do przyjętego w decyzji podziałowej charakteru wydzielonych działek nr [...] i [...] jako "przeznaczonych na docelowe poszerzenie dróg", bez określenia ich charakteru jako "publicznego". Sąd meriti miał również na uwadze, że Burmistrz S. w decyzji podziałowej z dnia [...]maja 2010 r. powołał się wprost na art. 99 u.g.n., a w jej rozstrzygnięciu ustanowiony został warunek, "że przy zbywaniu nowo powstałych działek zostanie ustanowiona służebność gruntowa dostępu do drogi publicznej na działkach stanowiących rezerwę pod poszerzenie istniejących dróg do czasu, gdy działki przeznaczone pod poszerzenie wejdą w skład drogi publicznej". W takiej sytuacji nie budziło w ocenie Sądu Wojewódzkiego żadnych wątpliwości, że wydzielone w wyniku podziału działki pod poszerzenie dróg nie mają przeznaczenia drogi publicznej. Wydana decyzja podziałowa nie miała wpływu ani na to, kto jest właścicielem wydzielonych działek, ani na zakres władania nieruchomością. Sąd Wojewódzki podkreślił, że o charakterze działek gruntu wydzielonych pod drogi przesądza treść decyzji podziałowej, ponieważ to na podstawie decyzji podziałowej określone działki gruntu przechodzą z mocy prawa na własność gminy i to za te działki przysługuje ich dotychczasowym właścicielom odszkodowanie. W ocenie Sądu Wojewódzkiego decyzja podziałowa z dnia [...]maja 2010 r. nie ograniczyła w sposób istotny uprawnień właścicielskich J.S. w odniesieniu do nieruchomości nr [...] i [...]. W decyzji tej nigdzie nie stwierdzono, iż działki gruntu określone nr [...] i [...] mają być dostępne dla nieograniczonej liczby osób. Sąd meriti wskazał, że to od właścicielki działek [...] i [...] zależy, czy umożliwi ona dostęp do pozostałych wydzielonych działek w drodze ustanowienia służebności (odpłatnej lub nieodpłatnej), czy w drodze sprzedaży udziału w tej nieruchomości. Jakkolwiek zatem doszło niewątpliwie do ograniczenia prawa właściciela w dowolnym zagospodarowaniu wydzielonych działek pod drogi, nie oznacza to jednak, że doszło do naruszenia konstytucyjnych praw dotyczących własności prywatnej przysługujących J.S. W tym zakresie J.S. może zachowywać się jak właściciel wydzielonych w wyniku podziału dróg. Wskutek zagwarantowanego jej w pkt 3. decyzji podziałowej warunku, nie można przypisać wydzielonym drogom (dz. nr [...] i [...]) waloru jako dostępnych dla ogółu. Skoro wyłącznym dysponentem wydzielonych pod drogi działek jest J.S., której jako właścicielce pozostawiono prawo ustanawiania służebności gruntowej dostępu do drogi publicznej, nie można uznać, że w niniejszej sprawie doszło do tzw. nieformalnego wywłaszczenia z prawa własności nieruchomości na cele drogowe, które wykształciło się w orzecznictwie sądów administracyjnych na tle wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 6 listopada 2007 r. w sprawie nr 22531/05 Bugajny i inni przeciwko Polsce. Właścicielka nieruchomości ma zatem prawo swobodnie dysponować odpowiednimi udziałami w wydzielonych drogach, w tym uzyskać za te udziały ekwiwalent pieniężny od nabywców wydzielonych działek. Ponadto zdaniem Sądu I instancji nie ma przeszkód, aby właścicielka działek [...] i [...] wprowadziła środki techniczne ograniczające dostęp osobom nieupoważnionym na teren tej działki, bez ograniczenia ustanowionego prawa służebności drogowej np. przez postawienie stosownej tablicy informacyjnej lub ogrodzenia. W świetle powyższego nie można przyjąć, że materialnoprawną podstawę wydanych w niniejszej sprawie decyzji o ustaleniu odszkodowania stanowi art. 98 ust. 3 u.g.n., zgodnie z którym za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem, ponieważ własność przedmiotowych nieruchomości (dz. nr [...] i [...]) nie przeszła z mocy prawa na własność Gminy S.. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła J.S. na podstawie art. 173 § 1, art. 174 pkt. 1 i 2 oraz art. 177 § 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2016.718, dalej jako p.p.s.a.) przy czym zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła: • naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 98 ust. 1 w związku z art. 98 ust. 3 u.g.n. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że własność nieruchomości oznaczonych działkami [...] i [...] nie przeszła na Gminę S. i uznanie, że w związku z tym nie jest należne skarżącej odszkodowanie. W związku z powyższym wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, a także o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowanie, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zawarte zostały argumenty na poparcie zgłoszonego w niej zarzutu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina S. wniosła o jej oddalenie w całości, zgadzając się w pełni ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z przepisem art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach (art. 174 p.p.s.a.): 1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy, albowiem podniesiony w niej zarzut naruszenia przepisów art. 98 ust. 1-3 u.g.n., poprzez jego błędną wykładnię nie jest trafny. Na wstępie należy stwierdzić, że na gruncie niniejszej sprawy nie ma zastosowania wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce z 6 listopada 2007 r. (Application no. 22531/05), ponieważ zapadł on na gruncie odmiennego stanu faktycznego, a także innej treści art. 98 u.g.n. W szczególności, ówcześnie obowiązujące miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego nie zawsze określały, czy projektowana w planie droga ma mieć charakter publiczny, czy wewnętrzny. Punktem wyjścia dla rozważań w przedmiotowej sprawie jest treść ostatecznej decyzji podziałowej z dnia [...]maja 2010 r. Stwierdzić zatem należy, że zgodnie z zasadą trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 k.p.a.) decyzje, od których nie przysługuje odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, a więc decyzje ostateczne, nie mogą być wzruszane dowolnie, lecz tylko w przypadkach i trybie określonym przez k.p.a. Ich trwałość polega więc na ograniczeniu możliwości ich wzruszania, nie jest zatem równoznaczna z jej niezmienialnością. Decyzji ostatecznej służy tzw. domniemanie legalności, które oznacza, że jest ona ważna i powinna być wykonywana dopóty, dopóki nie zostanie zmieniona, uchylona lub nie zostanie stwierdzona jej nieważność przez właściwy organ i z zachowaniem przepisanego trybu postępowania. Adresat decyzji, który odmawia jej wykonania, powołując się np. na fakt, że decyzja ta jest dotknięta wadą powodującą jej nieważność z mocy prawa, czyni to zatem na własne ryzyko. Do czasu, kiedy właściwy organ nie stwierdzi nieważności tej decyzji, może być ona wykonana nawet przy zastosowaniu środków przymusu państwowego w trybie egzekucji administracyjnej. Jeżeli organ przesądził decyzją ostateczną co do zasady o uprawnieniu strony, to decyzja późniejsza, stwierdzająca brak takich uprawnień, może zapaść jedynie po wzruszeniu decyzji wcześniejszej – por. np. wyrok NSA z 6 lutego 1992 r., SA/Po 1203/91, ONSA 1992, nr 3–4, poz. 78. Naruszenie tej reguły jest zagrożone sankcją nieważności (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.). Innymi słowy ostateczna decyzja administracyjna jest wiążąca erga omnes, a więc również w stosunku do sądów administracyjnych. Stwierdzenie to dotyczy zarówno zawartego w decyzji rozstrzygnięcia, jak i pozostałych obligatoryjnych elementów jej treści (art. 107 § 1 k.p.a.). Zatem okoliczność braku wskazania jako podstawy prawnej art. 98 ust. 1 u.g.n., wskazuje na brak możliwości uznania, że podziału dokonano z przeznaczeniem przedmiotowych działek pod drogę publiczną – odmienna interpretacja byłaby niezgodna z art. 16 § 1 k.p.a., i to w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny podziela (wyrażany wielokrotnie w orzecznictwie – por. np. wyrok NSA z 27 czerwca 2012 r., I OSK 986/11) pogląd, że podstawowe znaczenie w niniejszej sprawie ma treść decyzji podziałowej, bowiem to na podstawie tej decyzji dochodzi do wydzielenia działki gruntu z przeznaczeniem na drogi publiczne, które stosownie do art. 98 ust. 1 u.g.n. przechodzą na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału stała się ostateczna, a orzeczenie o podziale prawomocne. W związku z tym to z decyzji podziałowej musi wynikać, że wydzielona działka gruntu została wydzielona pod drogę publiczną, czy też jedynie pod drogę wewnętrzną, która choć jest ciągiem komunikacyjnym, to jednak nie ma charakteru publicznego. W stanie faktycznym i prawnym niniejszej sprawy brak jest podstaw do zastosowania ust. 3 art. 98 u.g.n. Z decyzji podziałowej z dnia [...]maja 2010 r. wynika jednoznacznie, że przedmiotowe działki zostały przeznaczone na docelowe poszerzenie dróg, bez wskazania, że chodzi o drogi publiczne. Wynika to również z powołanej podstawy prawnej powyżej decyzji. Stosownie do art. 93 ust. 3 u.g.n. w jego brzmieniu na dzień wydawania decyzji podziałowej, podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki nie mają dostępu do drogi publicznej, przy czym za dostęp do drogi publicznej uważa się m.in. wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustaleniem na tej drodze odpowiednich służebności drogowych. Stosownie zaś do art. 99 u.g.n. jeżeli zapewnienie dostępu do drogi publicznej ma polegać na ustaleniu służebności, o których mowa w powołanym wyżej przepisie, podziału nieruchomości dokonuje się pod warunkiem, że przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału zostaną one ustanowione. Taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie. Decyzja podziałowa powołuje się wprost na art. 99 u.g.n., a w jej rozstrzygnięciu ustanowiony został warunek ustanowienia służebności gruntowej dla działek nie posiadających bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. W takiej sytuacji nie budzi żadnych wątpliwości, że wydzielona w wyniku podziału droga nie ma charakteru drogi publicznej. Należy jeszcze raz podkreślić, że o charakterze działek gruntu wydzielonych pod drogi przesądza treść decyzji podziałowej, ponieważ to na podstawie decyzji podziałowej określone działki gruntu przechodzą z mocy prawa na własność gminy i to za te działki przysługuje ich dotychczasowym właścicielom odszkodowanie. Należy dodać, że skarżąca kasacyjnie nie kwestionowała decyzji podziałowej, czemu dała wyraz nie składając odwołania. Tym samym nie można było przyjąć, że materialnoprawną podstawę wydanej w przedmiotowej sprawie decyzji o ustaleniu odszkodowania stanowi art. 98 ust. 3 u.g.n., którego w niej nie powołano, a zgodnie z którym za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem, ponieważ własność przedmiotowych nieruchomości nie przeszła z mocy prawa na własność Gminy S.. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że wobec tego, że w skardze kasacyjnej podniesiono jedynie zarzut naruszenia prawa materialnego w postaci naruszenia przepisu art.98 ust 1 w zw. z art.98 ust.3 u.g.n., a zatem przyjąć należy, że stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego wyroku został w ocenie skarżącej kasacyjnie ustalony prawidłowo. Zatem gdyby nie okoliczność nie zastosowania powyższych unormowań przez organy administracji, można by było przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod wskazany przepis prawa materialnego. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że w decyzji podziałowej z dnia 31 maja 2010 r. nie wskazano jako podstawy art.98 ust. 1 u.g.n., co tym samym powoduje, że nie sposób przyjąć jego zastosowanie przez organ. Jednocześnie treść przepisu art. 98 u.g.n – wszystkich jego jednostek redakcyjnych uznać należy za niebudzącą wątpliwości, a dotyczy on wyłącznie możliwości ustalenia odszkodowania za działki wydzielone pod drogi publiczne w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Z decyzji podziałowej, której treść ma zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, nie wynika ażeby na jej podstawie wydzielone zostały działki pod tak określony cel. Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że w oparciu o decyzję podziałową organy bezpodstawnie przyjęły, że przedmiotowe działki przeznaczone zostały pod poszerzenie dróg publicznych. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że z uwagi na sformułowania skargi, w szczególności wobec treści zarzutu, nie mógł odnieść się do dostrzegalnych wad prowadzonego postępowania i ich ewentualnego wpływu na wynik sprawy oraz tego czy wpływ ten był istotny. Z uwagi na powyższe oraz okoliczność, że skarga kasacyjna nie zawierała uzasadnionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie przepisu art.184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.