I OSK 1155/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rajewska sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia del. WSA Rafał Wolnik (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Justyna Stępień po rozpoznaniu w dniu 1 października 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 grudnia 2012 r. sygn. akt III SA/Kr 76/12 w sprawie ze skargi B. F. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia kwoty jednorazowo przyznanych środków na podjęcie działalności gospodarczej oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 7 grudnia 2012 r., sygn. akt III SA/Kr 76/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi B. F. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2011 r., Nr [...], w przedmiocie odmowy umorzenia kwoty jednorazowo przyznanych środków na podjęcie działalności gospodarczej, oddalił skargę. W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i prawne: Starosta Powiatu [...] decyzją z dnia [...] września 2011 r. wydaną na podstawie art. 9 ust. 1, art. 14 lit. d i art. 76 ust. 7 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008 r., Nr 69, poz. 415 ze zm.) zwanej dalej u.p.z., odmówił skarżącemu B. F. umorzenia zwrotu środków przyznanych na podjęcie działalności gospodarczej wraz z odsetkami. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, że na podstawie umowy zawartej ze Starostą [...] w dniu 14 grudnia 2009 r. skarżącemu przyznano z Urzędu Pracy jednorazowo kwotę w wysokości 17.000,00 zł na podjęcie działalności gospodarczej. W związku z niedotrzymaniem warunków umowy, tj. podjęciem zatrudnienia w okresie pierwszych 12 miesięcy prowadzenia działalności gospodarczej, pismem z dnia 30 marca 2011 roku, Powiatowy Urząd Pracy rozwiązał ze skarżącym umowę ze skutkiem natychmiastowym i wezwał do zwrotu otrzymanych środków wraz z ustawowymi odsetkami w terminie 30 dni od dnia otrzymania wezwania. W piśmie z dnia 7 czerwca 2011 r. skarżący złożył wniosek o umorzenie naliczonej do zwrotu należności z tytułu wypowiedzenia ww. umowy. Organ pierwszej instancji, po nieskutecznych wezwaniach skarżącego o wykazanie swojej sytuacji majątkowej oraz dłużników solidarnych, po zasięgnięciu opinii Powiatowej Rady Zatrudnienia, stwierdził, że nie wystąpiły przesłanki do umorzenia jednorazowo przyznanych środków. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 76 ust. 7 pkt 1 i 2 u.p.z., naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., polegające na niezebraniu wyczerpującego materiału dowodowego w sprawie i błędnej ocenie zebranych dowodów oraz naruszenie art. 10 k.p.a., polegające na pozbawieniu skarżącego prawa do czynnego udziału w postępowaniu. Skarżący wniósł o dopuszczenie dowodu z załączonych do odwołania dokumentów określających jego sytuację materialną. Podniósł, że po zawarciu umowy z urzędem podjął działalność gospodarczą w zakresie świadczenia usług przedstawiciela handlowego. Podstawowym narzędziem tej działalności był samochód. W 2010 roku doszło do pożaru samochodu, w wyniku którego samochód został poważnie uszkodzony, co uniemożliwiło skarżącemu przemieszczanie się pomiędzy kontrahentami. Z uwagi na brak możliwości wykonywania działalności gospodarczej, jak również środków na naprawę samochodu, mając na utrzymaniu dwoje dzieci i niepracującą żonę, skarżący zmuszony był podjąć dodatkową pracę. Zdaniem skarżącego sytuacja, w której się znalazł nosi cechy stanu wyższej konieczności i działanie w tak szczególnych okolicznościach nie naruszyło warunków umowy. Zdaniem skarżącego, zapis § 6 lit. e umowy nie powinien mieć do niego zastosowania. Skarżący podniósł, że obecnie prowadzi działalność gospodarczą jako przedstawiciel handlowy i zarabia około 1.600,00 zł miesięcznie netto. Nie posiada wartościowego majątku i mieszka w budynku będącym własnością spółdzielni mieszkaniowej, który ze względu na stan techniczny przeznaczony jest do rozbiórki. Rozpoznając to odwołanie Wojewoda [...], zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie decyzją, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał m.in., że organ pierwszej instancji podjął wszelkie kroki celem ustalenia sytuacji materialnej skarżącego, jednakże skarżący nie wykazał w tym zakresie żadnej aktywności. W konsekwencji stwierdzono, że organ pierwszej instancji słusznie uznał, że nie zachodzą okoliczności przemawiające za odstąpieniem od żądania zwrotu przyznanych środków. Odnosząc się do sytuacji skarżącego opisanej w odwołaniu, organ odwoławczy stwierdził, że skarżący nie udokumentował w żaden sposób swojej złej sytuacji materialnej. W skardze na powyższą decyzję skarżący, podobnie jak w odwołaniu, zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 76 ust. 7 pkt 1 i 2 u.p.z., polegającą na uznaniu, że względem skarżącego nie zachodzą przesłanki do umorzenia należności, naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., polegające na niezebraniu wyczerpującego materiału dowodowego w sprawie i błędnej ocenie zebranych dowodów w zakresie ustalenia sytuacji materialnej i rodzinnej skarżącego oraz naruszenie art. 10 k.p.a., polegające na pozbawieniu skarżącego prawa do czynnego udziału w postępowaniu poprzez uniemożliwienie mu wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i dowodów. W uzasadnieniu skargi powtórzona została argumentacja, jaką skarżący już wcześniej zawarł w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Oddalając skargę na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przytoczył treść art. 76 ust. 7 u.p.z. i wskazał, że przepis ten określa cztery samodzielne przesłanki warunkujące umorzenie nienależnie pobranego świadczenia, wyznaczając w ten sposób granice uznania administracyjnego. Decyzje wydawane na podstawie powołanego przepisu należą do instytucji uznania administracyjnego, charakteryzującego się tym, iż po ustaleniu przez organ spełnienia przez wnioskodawcę przesłanek normatywnych warunkujących wydanie decyzji, po stronie organu administracji brak jest obowiązku orzeczenia zgodnie z wnioskiem. W przypadku uznania administracyjnego decyzja zgodna z prawem powinna być poprzedzona rzetelnym przeprowadzeniem postępowania dowodowego, poprawną oceną zgromadzonych dowodów oraz wyjaśnieniem powodów podjętego rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu pierwszej instancji odmowa umorzenia kwoty objętej obowiązkiem zwrotu w kontrolowanej sprawie znajduje potwierdzenie w materiale dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy. Sąd podkreślił, że możliwość zaistnienia przesłanek określonych w art. 76 ust. 7 pkt 2 u.p.z. wiąże się z koniecznością poczynienia ustaleń co do wysokości dochodów uzyskiwanych w rodzinie osoby wnioskującej o umorzenie należności. Skoro zasadność umorzenia świadczeń na podstawie tej przesłanki odnosi się do kryterium pozbawienia osoby niezbędnych środków utrzymania, to umorzenie tych należności z uwagi na omawianą przesłankę jest w istocie formą udzielenia pomocy społecznej, bowiem przeciwdziałanie pozbawieniu niezbędnych środków utrzymania jest rodzajem wsparcia osoby w zakresie zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Sąd pierwszej instancji wskazał dalej, że w jego ocenie w toku postępowania administracyjnego organ pierwszej instancji podjął czynności zmierzające do ustalenia sytuacji materialnej i życiowej skarżącego. Przede wszystkim pismem z dnia 13 lipca 2011 r. skierowano do skarżącego wezwanie o przedłożenie szeregu dowodów potwierdzających jego rzeczywistą sytuację majątkową, wyznaczając mu termin 1 miesiąca. Wobec bierności skarżącego organ pierwszej instancji wydał rozstrzygnięcie opierając się na danych dotyczących sytuacji materialnej poręczycieli na dzień złożenia wniosku. Sąd podkreślił, że to na skarżącym spoczywa ciężar dowodowy, a zatem gdy nie wskaże on konkretnych okoliczności, o które jest wezwany, można z tego wywieść negatywne dla niego wnioski. Skarżący dopiero w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji wskazał informacje dotyczące swojego stanu majątkowego i sytuacji rodzinnej. Jednakże organ odwoławczy ponownie rozpoznając sprawę wziął pod uwagę dotychczas zgromadzone materiały oraz przedstawione w odwołaniu okoliczności dotyczące sytuacji materialnej i rodzinnej skarżącego. Słusznie przy tym w ocenie Sądu zauważono, że skarżący w żaden sposób nie udokumentował swojej sytuacji materialnej. Sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się też naruszenia przepisów procedury administracyjnej, w szczególności art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego potrzebnego do załatwienia sprawy. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia art. 10 k.p.a., jakkolwiek zauważył, że przed wydaniem decyzji skarżący nie został zawiadomiony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, jednakże w toku postępowania organy wielokrotnie przesyłały do skarżącego informacje i wezwania, które mimo skutecznego doręczenia nie wzbudziły jego aktywności. Dodatkowo Sąd pierwszej instancji w pełni podzielił stanowisko organu w zakresie badania, czy wystąpiła przesłanka określona w § 6 lit. e umowy z dnia 14 grudnia 2009 r. wskazując na fakt, że umowa ta podlega reżimowi cywilnoprawnemu i sąd administracyjny nie jest władny do badania tej kwestii. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył B. F., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c p.p.s.a., polegające na oddaleniu skargi na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2011 r., pomimo że kwestionowana przez skarżącego decyzja została wydana z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że bezzasadnie WSA w Krakowie uznał, iż zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego, a to art. 76 ust. 7 pkt. 1 i 2 u.p.z. polegające na błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu powołanych przepisów prawa wskutek uznania, że skarżący ma zdolność do spłaty należności wobec PUP w [...]. Powołując się na przesłanki wynikające z art. 76 ust. 7 pkt. 1 i 2 u.p.z., autor skargi kasacyjnej wskazał, iż w przedmiotowej sprawie po stronie skarżącego zachodzą okoliczności, które stanowią podstawę do umorzenia należności obciążającej skarżącego. Dalej zaznaczył, że obowiązek zwrotu przez skarżącego przyznanych mu środków pomocy finansowej jest następstwem okoliczności niezależnych od skarżącego oraz powołał się na art. 471 k.c. wskazując, iż odpowiedzialność za niewykonanie lub nienależyte wykonanie umowy jest następstwem okoliczności, za które to okoliczności strona umowy ponosi odpowiedzialność. W ocenie skarżącego w przedmiotowej sprawie okoliczności, za które ponosi on odpowiedzialność nie miały miejsca. Brak jest zatem podstaw, aby przypisać skarżącemu odpowiedzialność za niedotrzymanie warunków umowy z dnia 14 grudnia 2009 r. Skarżący wyjaśnił, że po zawarciu umowy z PUP w [...] podjął prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie świadczenia usług przedstawiciela handlowego. Podstawowym narzędziem tej działalności był samochód, który umożliwiał skarżącemu przemieszczanie się pomiędzy kontrahentami. W roku 2010 doszło do pożaru samochodu skarżącego, w wyniku którego pojazd ten został poważnie uszkodzony. O zaistniałej sytuacji skarżący poinformował PUP w [...]. Z uwagi na brak możliwości efektywnego wykonywania działalności gospodarczej, jak również brak środków na naprawę samochodu, oraz mając na względzie konieczność utrzymania rodziny złożonej z dwójki dzieci oraz niepracującej żony, skarżący zmuszony był podjąć dodatkową pracę, która umożliwiłaby mu pozyskanie środków na bieżącą egzystencję rodziny, jak również na przeprowadzenie remontu samochodu. Sytuacja, w której znalazł się skarżący nosi, w ocenie autora skargi kasacyjnej, cechy stanu wyższej konieczności i działanie w tak szczególnych okolicznościach nie naruszyło samowolnie warunków w/w umowy. W takiej sytuacji zapis § 6 lit. e umowy nie powinien mieć zastosowania do skarżącego, gdyż podjęcie przez niego dodatkowego zatrudnienia było koniecznością, której nie mógł przeciwdziałać. Podjęcie zatrudnienia nie było zatem aktem swobodnej woli ze strony skarżącego, ale wyniknęło z przyczyn od niego niezależnych, w wyniku czego skarżący został postawiony w sytuacji bez wyjścia. Tak szczególne okoliczności nie powinny być traktowane jako stanowiące podstawę do ustalenia odpowiedzialności skarżącego za naruszenie warunków umowy. Skarżący podkreślił, że umowa o pracę została zawarta przez niego jedynie na okres 6 miesięcy i po tym okresie uległa rozwiązaniu. W dalszej części uzasadnienia wskazano na ciężką sytuację materialną skarżącego. Zaznaczono też, że nie miało żadnego uzasadnienia żądanie przedłożenia przez poręczycieli dowodów określających ich sytuację materialną, w celu stwierdzenia, czy zachodzą przewidziane prawem przesłanki do umorzenia przedmiotowej należności. W świetle bowiem przepisu art. 76 ust. 7 u.p.z. przesłanki umorzenia pobranego świadczenia dotyczą tylko osoby, która pobrała świadczenie. Sytuacja materialna poręczycieli nie mogła mieć zatem żadnego znaczenia dla umorzenia pobranej należności, także z uwagi na to, że poręczyciele odpowiadają jedynie w takim zakresie w jakim odpowiada dłużnik, który pobrał świadczenie. Uzasadniając zarzut naruszenia przez organ administracji przepisów postępowania, a to art. 7, 77 i 80 k.p.a., autor skargi kasacyjnej wskazał na niezebranie wyczerpującego materiału dowodowego w sprawie oraz błędną ocenę zebranych dowodów. W ocenie skarżącego materiał dowodowy sprawy nie został należycie zebrany, rozpatrzony i oceniony, co spowodowało wadliwość w wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy. Zdaniem skarżącego organ administracji nie wyjaśnił należycie i nie rozpatrzył stanu rodzinnego i majątkowego skarżącego. Skarżący pierwotnie otrzymał pismo informujące o możliwości złożenia dokumentów określających jego sytuację rodzinną i majątkową w terminie 1 miesiąca od otrzymania wezwania. W kolejnym jednak piśmie z dnia 18 lipca 2011 r. wyznaczony został nowy termin załatwienia sprawy, do dnia 30 września 2011 r. Skarżący zaznaczył, że w ten sposób został wprowadzony w błąd. W jego mniemaniu dokumenty pozwalające na określenie jego sytuacji rodzinnej i majątkowej powinny były zostać złożone przez niego do dnia 30 września 2011 r., gdy tymczasem przed upływem tego terminu skarżący otrzymał decyzję odmawiającą umorzenia należności objętych postępowaniem. Skarżący zarzucając naruszenie art. 10 k.p.a. wskazał, że uniemożliwiono mu przed wydaniem zaskarżonej decyzji wypowiedzenie się co do zebranych materiałów i dowodów. W ocenie skarżącego organ pierwszej instancji nie zapewnił mu czynnego udziału w postępowaniu wskutek niepowiadomienia go o możliwości zajęcia ostatecznego stanowiska w sprawie przed wydaniem zaskarżonej decyzji. W ten sposób został pozbawiony możliwości złożenia wyjaśnień mających istotne znaczenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze kasacyjnej podstaw kasacyjnych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem wbrew jej zarzutom Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. Wskazać w tym miejscu wypadnie, że Sąd pierwszej instancji wydając zaskarżony wyrok, jako podstawę swojego rozstrzygnięcia wskazał art. 151 p.p.s.a. i to ten właśnie przepis postępowania został przez ten Sąd zastosowany. Przypomnieć przyjdzie, że w świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Oparcie skargi kasacyjnej na obu podstawach z reguły wymusza rozpoznanie w pierwszej kolejności zarzutów procesowych albowiem tylko wówczas, gdy stan faktyczny sprawy został poprawnie ustalony i nie doszło do mających wpływ na wynik sprawy naruszeń procesowych, można przejść do oceny zastosowania i wykładni prawa materialnego. Jakkolwiek w skardze kasacyjnej podniesiony został jedynie zarzut naruszenia przepisów postępowania, to jednak rozpoznając ten zarzut w powiązaniu z jego rozwinięciem przedstawionym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, odczytywać go należy zarówno jako zarzut naruszenia przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego. Co prawda naruszenia przepisów postępowania autor skargi kasacyjnej dopatruje się w naruszeniu przepisów k.p.a., jednak tego rodzaju nieprawidłowość jest wadą formalną skargi kasacyjnej, która ze względu na utrwalone stanowisko judykatury możliwa jest do usunięcia w postępowaniu kasacyjnym (zob. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, publik. ONSAiWSA z 2010 r. Nr 1, poz. 1). Z tego więc względu Sąd przyjmuje w niniejszej sprawie prawną możliwość oceny postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów k.p.a. Z treści tych zarzutów i uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że skarżący dopatruje się wadliwości wyroku Sądu pierwszej instancji polegającej na zaakceptowaniu przez ten Sąd wadliwego zastosowania przez organy przepisów k.p.a., a mianowicie art. 7, art. 10, art. 77 i art. 80. Przystępując do oceny tak rozumianych zarzutów proceduralnych wskazać przyjdzie, że Sąd pierwszej instancji nie naruszył przepisu postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oddalając skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wynika to z tego, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwalał na stwierdzenie, że w stosunku do skarżącego nie zaistniały przesłanki do zastosowania instytucji umorzenia jednorazowo przyznanych środków, określone w art. 76 ust. 7 u.p.z. Przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sąd pierwszej instancji dokonał takiej kontroli, czemu dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Samo to, że wynik tej kontroli doprowadził do rozstrzygnięcia na podstawie art. 151 p.p.s.a., a nie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a., jak tego chciał skarżący, nie może stanowić o naruszeniu tego ostatnio wymienionego przepisu. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był kompletny i dawał organom pełen obraz sytuacji materialnej skarżącego. Ewentualne braki w tym zakresie, jakich dopatruje się skarżący, były wyłącznie wynikiem niepodjęcia przez samego skarżącego w toku całego postępowania działań umożliwiających organom odmienną ocenę jego sytuacji. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że skarżący w ogóle nie zareagował na wezwanie organu z dnia 13 lipca 2011 r. Podzielić należy pogląd Sądu pierwszej instancji, że to na skarżącym spoczywał ciężar dowodowy, co powodowało, iż w przypadku gdy nie wskazał on konkretnych okoliczności, o które był wezwany, można było z tego wywieść negatywne dla niego wnioski. Za nieuzasadniony należy też uznać zarzut wprowadzenia skarżącego w błąd poprzez zawiadomienie go o nowym terminie załatwienia sprawy. Czym innym jest bowiem wezwanie do przedstawienia przez stronę określonych dowodów w określonym terminie, czym innym natomiast termin załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej. Termin załatwienia sprawy określają przepisy k.p.a., a brak dochowania tego terminu obliguje organ do zawiadomienia strony i wyznaczenia nowego terminu w trybie art. 36 k.p.a. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Nie sposób uznać za uchybienie ze strony organu działanie, które stanowi w istocie realizację obowiązków wynikających z przepisów prawa. Dodać należy, że wskazanie nowego terminu załatwienia sprawy pozostawało bez wpływu na termin wyznaczony do przedstawienia przez skarżącego dowodów. Skarżący, o ile miał problemy z wywiązaniem się w wyznaczonym terminie z nałożonych obowiązków, mógł zwrócić się do organu o wyznaczenie dodatkowego terminu. Nawet, gdyby przyjąć, że skarżący zrozumiał, iż zawiadomienie o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy pozostawało w jakimkolwiek związku z terminem do przedłożenia dokumentów obrazujących jego sytuację materialną, to i tak nie ulega wątpliwości w świetle zgromadzonego w sprawie materiału, że skarżący takich dokumentów nie przedstawił w toku całego postępowania. Nie sposób za takie dokumenty uznać te, które zostały dołączone do odwołania. Są to bowiem kopie skróconych aktów urodzenia dzieci i aktu małżeństwa oraz pisemne oświadczenie ubezpieczyciela o braku ubezpieczenia AC pojazdu, który uległ uszkodzeniu. Okoliczności wykazane tymi dokumentami nie są okolicznościami uzasadniającymi wystąpienie przesłanek, o których mowa w art. 76 ust. 7 pkt 1 i 2 u.p.z. Za nieuzasadniony należy uznać też zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. Prawidłowo Sąd pierwszej instancji skonstatował, że przed wydaniem decyzji skarżący nie został zawiadomiony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów. Tym niemniej w toku postępowania organy wielokrotnie przesyłały do skarżącego informacje i wezwania, które mimo skutecznego doręczenia nie wzbudziły jego aktywności. Nie sposób zatem uznać, że doszło do naruszenia art. 10 k.p.a., zaś zaniechanie zawiadomienia przed wydaniem decyzji, nawet gdyby uznać za naruszenie prawa, to w świetle całokształtu okoliczności sprawy nie miało wpływu na jej wynik. Konsekwencją braku naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania jest też brak naruszenia przez ten Sąd przepisu art. 76 ust. 7 u.p.z. Zgodnie powołanym przepisem, starosta może odroczyć termin płatności lub rozłożyć na raty m.in. jednorazowo przyznane świadczenie z Funduszu Pracy na podjęcie działalności gospodarczej, o jakim mowa w art. 46 tejże ustawy, albo - po zasięgnięciu opinii powiatowej rady zatrudnienia - umorzyć te należności w całości lub w części, jeżeli (1) w postępowaniu egzekucyjnym lub na podstawie innych okoliczności lub dokumentów stwierdzono, że osoba lub inny podmiot, które pobrały wspomniane świadczenie nie posiadają majątku, z którego można dochodzić należności, (2) dochodzenie należności mogłoby pozbawić osobę, która pobrała rozważane świadczenie, niezbędnych środków utrzymania, (3) osoba, która pobrała omawiane świadczenie zmarła, nie pozostawiając majątku, z którego można dochodzić należności, (4) zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty świadczenia podlegającego zwrotowi przewyższającej wydatki egzekucyjne. Nie ulega przy tym wątpliwości, że decyzja dotycząca umorzenia zaległych należności ma charakter uznaniowy, na co wyraźnie wskazuje użycie wyrazu "może". Konkluzja ta nie oznacza jednak bynajmniej, że rozstrzygnięcie wydane przez organy administracji publicznej może mieć zupełnie dowolny charakter. Przeciwnie, organy administracji publicznej są w takim wypadku zobowiązane do dokładnego ustalenia i rozważenia całego stanu faktycznego oraz do przekonującego uzasadnienia przyjętego sposobu załatwienia sprawy. Przedstawione wyżej okoliczności wskazują w sposób niebudzący wątpliwości, że dokonana przez orzekające w sprawie organy ocena zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i towarzyszących jej okoliczności nie miała dowolnego charakteru. Wręcz przeciwnie, ocena ta musiała prowadzić do wniosku, że nie zostały spełnione przesłanki, o których mowa w art. 76 ust. 7 u.p.z., co pomimo uznaniowego charakteru decyzji o umorzeniu należności, wręcz nie pozwalało organom na zastosowanie instytucji umorzenia. Dodać jeszcze należy, że podnoszone w skardze kasacyjnej cywilnoprawne aspekty, z powodu których skarżący nie wywiązał się z umowy z dnia 14 grudnia 2009 r. pozostają poza oceną organów administracji publicznej i sądów administracyjnych. Umowa ta podlega bowiem reżimowi prawa cywilnego. Tym samym jej wykonanie lub skutki niewykonania bądź nienależytego wykonania również podlegają temu reżimowi. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, uznając, że zarzuty sformułowane przez skarżącego pozbawione są usprawiedliwionych podstaw, na mocy art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.