II OSK 238/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia del. WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 13 października 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza Ciechocinka od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 1 października 2014 r. sygn. akt II SAB/Bd 56/14 w sprawie ze skargi A. sp. z o.o. z siedzibą w C. na przewlekłe postępowanie Burmistrza Ciechocinka w przedmiocie wydania decyzji o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z 1 października 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, po rozpoznaniu skargi A. Spółki z o.o. z siedzibą w C. (dalej jako "skarżąca spółka"), stwierdził przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza Ciechocinka w sprawie wydania decyzji o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego (pkt 1). Jednocześnie Sąd I instancji stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało charakteru rażącego naruszenia prawa (pkt 2), odrzucił skargę w pozostałej części (pkt 3) oraz zasądził od Burmistrza Ciechocinka na rzecz skarżącej spółki zwrot kosztów postępowania (pkt 4). W uzasadnieniu Sąd I instancji wyjaśnił, że jak wynika ze skargi, skarżąca spółka 17 kwietnia 2013 r. złożyła do Burmistrza Ciechocinka wniosek o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego dla projektu: "Rewitalizacja założenia zabytkowego kompleksu basenów leczniczych i rehabilitacyjnych termalno-solankowych uzdrowiskowych zamkniętych i otwartych, wraz z renowacją i rozbudową budynków zabytkowych, uzupełnionych o niezbędne obiekty mieszczące zespoły gabinetów lekarskich i zabiegowych, wraz z pokojami noclegowymi i restauracją, wraz z zagospodarowaniem terenu, z wewnętrznym układem komunikacji pieszo-jezdnej, ścieżkami ruchomymi, zielenią, elementami małej architektury, zjazdem z al. Pojednania oraz niezbędną infrastrukturą techniczną". Projekt decyzji został uzgodniony postanowieniami z [...] sierpnia 2013 r. przez Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w Poznaniu, z [...] sierpnia 2013 r. przez Ministra Zdrowia oraz z [...] września 2013 r. przez Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Burmistrz Ciechocinka dopiero 17 października 2013 r. dokonał obwieszczenia o wydanych postanowieniach, jednak do dnia wniesienia skargi nie podjął działań zmierzających do wydania decyzji zgodnej z treścią złożonego wniosku lub odmawiającej uwzględnienia żądania. Organ wezwał natomiast do uzupełnienia załączonej do wniosku dokumentacji o szkic sytuacyjny planu zagospodarowania terenu inwestycji uzupełniony o wymiary planowanego budynku. Szkic ten był całkowicie zbieżny z danymi zawartymi we wniosku, jednak wzbudził wątpliwości, w wyniku czego organ uznał, że jest zmuszony zwrócić się z prośbą do Generalnego Konserwatora Zabytków, Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w Toruniu, Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, Głównej Komisji Konserwatorskiej przy Generalnym Konserwatorze Zabytków oraz Rady Ochrony Zabytków przy Ministrze Kultury i Dziedzictwa Narodowego o wyjaśnienie wątpliwości w celu "doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem" przez przedstawienie stanowiska w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego. W ocenie skarżącej spółki, wobec uzyskania przez Burmistrza Ciechocinka wymaganych przepisami prawa prawomocnych uzgodnień dla decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, takie działanie nosi znamiona przewlekłego prowadzenia postępowania. Ponadto jest sprzeczne z art. 53 ust. 3 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r., poz. 199 ze zm. – dalej jako "u.p.z.p.") oraz z art. 8 i 9 k.p.a. wobec braku podania podstawy prawnej zgłoszonych żądań do zajęcia stanowiska, braku podania terminu na spełnienie tego żądania przez adresatów pism. Skarżąca podkreśliła, że od dnia złożenia wniosku o wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego minęło 316 dni. W jej ocenie, nawet uwzględniając fakt dokonania korekty złożonego wniosku, jak i okres oczekiwania na wydanie prawomocnych uzgodnień, nie można uznać, że organ prowadzący postępowanie dotrzymał terminu przewidzianego w art. 51 ust. 2 u.p.z.p. oraz warunków wynikających z art. 35 § 1 i art. 36 § 1 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o jej odrzucenie lub umorzenie postępowania i oddalenie wniosku o zobowiązanie Burmistrza Ciechocinka do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie oraz wniosku o wydanie orzeczenia, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Burmistrz Ciechocinka wyjaśnił, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Toruniu postanowieniem z 21 marca 2014 r. uznało, że postępowanie administracyjne w sprawie było prowadzone prawidłowo. Organ wyjaśnił, że skarga została wniesiona już po wydaniu przez Burmistrza Ciechocinka decyzji w sprawie. Uwzględniając skargę Sąd I instancji ponownie, szczegółowo przedstawił przebieg postępowania przed organem administracji. W ocenie Sądu I instancji, z przedstawionego stanu faktycznego wynika, że po uzyskaniu waloru ostateczności przez ostatnie z wymaganych uzgodnień, a więc uzgodnienia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 13 września 2013 r., Burmistrz Ciechocinka dysponował materiałem niezbędnym do zakończenia sprawy objętej wnioskiem skarżącej. Po wniesieniu pisma zatytułowanego odwołanie przez osobę, której następnie organ nie uznał za stronę postępowania, Burmistrz podjął szereg czynności mających na celu usunięcie wątpliwości, czy inwestycja spełnia warunki umożliwiające wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Przepis art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p. przewiduje wymóg uzgodnienia decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego z wojewódzkim konserwatorem zabytków - w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków. Uzgodnienie takie organ uzyskał i stało się ono ostateczne. W ocenie Sądu I instancji, organ podejmujący rozstrzygnięcie w indywidualnej sprawie nie może sprawdzać czy weryfikować postanowień podejmowanych przez inne organy na podstawie art. 106 § 5 k.p.a. Dopóki postanowienie uzgodnieniowe nie zostanie w odpowiednim trybie wyeliminowane z obrotu prawnego, wiąże ono organ prowadzący postępowanie główne. Zdaniem Sądu I instancji oznacza to, że od dnia, kiedy postanowienie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków stało się ostateczne, Burmistrz Ciechocinka był związany wyrażonym w uzgodnieniu stanowiskiem i nie był uprawniony do jego samodzielnej weryfikacji. Natomiast w niniejszej sprawie organ, nie wskazując podstawy prawnej swoich działań, zwrócił się do szeregu podmiotów celem weryfikacji uzgodnienia dokonanego przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków oraz przesądzenia, czy planowana inwestycja spełnia przesłanki uprawniające do wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, w sytuacji, gdy zgodnie z treścią art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., organem właściwym do wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego jest wójt, burmistrz, prezydent miasta. Zdaniem Sądu I instancji, obowiązkiem Burmistrza, a nie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków było rozważenie, czy inwestycja może być objęta decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Oznacza to, zdaniem Sądu I instancji, że wszystkie czynności podejmowane przez Burmistrza Ciechocinka po uzyskaniu wymaganych uzgodnień były zbędne i w sposób nieuzasadniony przedłużały załatwienie sprawy. Sąd I instancji zwrócił ponadto uwagę na opieszałość organu w sprawie obwieszczenia o uzyskanych uzgodnieniach. Ostatnie z uzgodnień (postanowienie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków) wpłynęło do organu 18 września 2013 r, natomiast obwieszczenia dokonano dopiero 17 października 2013 r. Ponadto Sąd I instancji wskazał, że Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wskazał Burmistrzowi Ciechocinka na wiążący charakter postanowienia uzgodnieniowego już w piśmie z 30 stycznia 2014r. Sąd I instancji podkreślił, że organ już w pierwszym piśmie uzyskał informację od Wojewódzkiego Konserwator Zabytków, że organ ten stanowisko zawarł już w postanowieniu uzgodnieniowym. Pomimo tego Burmistrz Ciechocinka jeszcze dwukrotnie kierował do tego organu tożsame zapytania. Zdaniem Sądu I instancji, pisma te nie wniosły nic do sprawy, wpływając na przedłużenie terminu jej załatwienia. Sąd I instancji wyjaśnił, że od złożenia przez skarżącą kompletnego wniosku, do wydania decyzji kończącej postępowanie minęło 275 dni. Sąd I instancji zarzucił ponadto, że organ nie wywiązał się z obowiązku zawiadomienia strony o niezałatwieniu sprawy w terminie. Jedynie pismem z 2 stycznia 2014 r., a więc po 220 dniach od złożenia kompletnego wniosku, organ zawiadomił skarżącą, że sprawa nie zostanie załatwiona w terminie, wskazując przewidywany termin załatwienia sprawy do 3 lutego 2014 r., lecz także tego terminu organ nie dochował. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Burmistrza Ciechocinka. Organ zarzucił naruszenie art. 149 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a.") przez uznanie przewlekłości prowadzenia postępowania przez Burmistrza Ciechocinka. Zarzucił także naruszenie art. 53 ust. 4 u.p.z.p. w związku z art. 7 k.p.a. przez błędną interpretację polegającą na uznaniu, że organ administracji po uzgodnieniu treści decyzji przez organy, o których mowa w tym przepisie, nie może występować do organów uzgadniających treść decyzji o wyjaśnienie zaistniałych wątpliwości. Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w pkt 1 i 4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. Z. Kmieciak, Przewlekłość postępowania administracyjnego, "Państwo i Prawo" z 2011, z. 6, s. 33; M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2011, s. 289-290; A. Kabat, B. Dauter, B. Gruszczyński, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2013, s. 51, a także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 listopada 2013 r. sygn. akt I OSK 2704/13, nie publ.). Stwierdzenie, że w określonej dacie można zakwalifikować postępowanie organu jako dotknięte przewlekłością jego prowadzenia, wymaga analizy sprawy pod wieloma względami, dokonania oceny czynności procesowych, oceny faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz stanu "zastoju" procesowego sprawy wynikającego z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 34/13, LEX nr 1296088). Takiej oceny Sąd I instancji w niniejszej sprawie dokonał, a Naczelny Sąd Administracyjny tę ocenę podziela. Naczelny Sąd Administracyjny podziela przede wszystkim stanowisko, że od dnia, kiedy postanowienie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków stało się ostateczne, Burmistrz Ciechocinka był związany wyrażonym w uzgodnieniu stanowiskiem i nie był uprawniony do jego samodzielnej weryfikacji. Ocena, czy przedmiotowa inwestycja spełniała warunki do uznania jej za inwestycję celu publicznego należała więc do organu orzekającego w sprawie, a nie do organu uzgadniającego, co wynika z art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Zwracanie się przez organ do szeregu rożnych podmiotów i organów w celu weryfikacji uzgodnienia dokonanego przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków ocenić zatem należało jako czynności zbędne i pozorne, a więc przewlekłe prowadzenie postępowania. Sąd I instancji rzetelnie przeanalizował postępowanie przed organem. Należy uznać, że właściwy w tej sprawie organ podejmował szereg czynności pozornych, a także w sposób opieszały dokonywał obwieszczenia o uzyskanych uzgodnieniach. Z tych przyczyn na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 149 § 1 p.p.s.a., ponieważ Sąd I instancji prawidłowo stwierdził na podstawie tego przepisu, że postępowanie było prowadzone w sposób przewlekły. Na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut naruszenia art. 53 ust. 4 u.p.z.p. w związku z art. 7 k.p.a. Przede wszystkim zarzut ten został błędnie sformułowany, ponieważ art. 53 ust. 4 u.p.z.p. dzieli się na czternaście jednostek redakcyjnych (punktów), a część z nich dzieli się dodatkowo na kolejne jednostki (litery). To na skarżącym kasacyjnie ciąży obowiązek dokładnego sformułowania zarzutu kasacyjnego ze wskazaniem właściwej jednostki redakcyjnej. Niezależnie jednak od powyższego, jak już wyżej wskazano, Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd wyrażony przez Sąd I instancji, że czynności podejmowane przez organ w związku z uzgodnieniem Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków były czynnościami zbędnymi i w sposób nieuzasadniony wydłużały postępowanie. W związku z tym brak jest podstaw, żeby czynności te oceniać, jako wykonywanie obowiązków wynikających z zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.). Z powyższych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.