III SA/Po 1775/13

Dnia 1 października 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirella Ławniczak Sędziowie NSA Maria Lorych - Olszanowska WSA Marzenna Kosewska (spr.) Protokolant: st. sekr. sad. Janusz Maciaszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 października 2014 roku przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej delegowanego do Prokuratury Okręgowej X. sprawy ze skargi Młodzieżowej Spółdzielni Mieszkaniowej "E." w Poznaniu na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia ... października 2013 r., nr ... w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia na postanowienie dotyczące odmowy zawieszenia postępowania w sprawie określenia zobowiązania o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi I. uchyla zaskarżone postanowienie , II. stwierdza nieważność postanowienia Zarządu Związku Międzygminnego "Y." w Poznaniu z dnia ... września 2013r. nr ... III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu na rzecz skarżącej kwotę ... (...) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, IV. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane. Zarząd Związku Międzygminnego "Y." w X, postanowieniem z dnia ...09.2013 r. nr ... działając na podstawie art. 201 § 2 i art. 216 ustawy z dnia 29.08.1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012.poz. 749 ze zm.) – dalej zwana o.p. po rozpatrzeniu wniosku Spółdzielni Mieszkaniowej "W." w X. o zawieszenie postępowania w przedmiocie określenia zobowiązania o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi odmówił zawieszenia postępowania. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wyjaśniono, że postanowieniem z dnia ...08.2013 r. wszczęto postępowanie w przedmiocie określenia Spółdzielni zobowiązania w wysokości opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi . Pismem z dnia ...08.2013 r. Spółdzielnia "W." wniosła o zawieszenie postępowania powołując się na treść art. 201 § 1 pkt 2 o.p. Zdaniem Spółdzielni rozstrzygnięcie sprawy zależy od rozstrzygnięcia przez sąd administracyjny skarg na uchwały Zgromadzenia ZM "Y." nr ... z dnia ....03.2013 r. w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, a w szczególności od przesądzenia czy przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nakładają na spółdzielnie mieszkaniowe obowiązek składania deklaracji o wysokości opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi wytwarzanymi przez użytkowników lokali i budynków wielolokalowych zarządzanych przez spółdzielnie. Odmawiając zawieszenia postępowania wskazano, że stosownie do treści art. 201 ordynacji podatkowej obowiązek organów podatkowych zawieszenia postępowania podatkowego powoduje zaistnienie tylko tych przesłanek, które enumeratywnie zostały wymienione w przepisie . Należy do nich między innymi konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego. Wyjaśniono, że z zagadnieniem wstępnym w rozumieniu przepisu art. 201 § 1 pkt 2 o.p. mamy do czynienia jedynie, gdy rozstrzygnięcie sprawy podatkowej uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem kwestii prawnej.Celem prowadzonego postępowania podatkowego jest określenie wysokości zobowiązania, które powstało samoistnie z mocy prawa, a tylko jego wymiar polega na obowiązku wydania decyzji, w przypadku jak w przedmiotowej sprawie – nie złożenia deklaracji. W postępowaniu wymiarowym deklaracja, ma wyłącznie charakter informacyjno – dowodowy. A zatem legalność aktu prawa miejscowego - uchwały Zgromadzenia ZM "Y." z dnia ....03.2013 r. nr ... w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, nie stanowi przesłanki do zawieszenia postępowania w rozumieniu art. 201 § 1 pkt 2 o.p. Po rozpatrzeniu zażalenia Spółdzielni Mieszkaniowej W. w Y. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. postanowieniem z dnia ...10.2013 r. nr ... działając na podstawie art. 13 § 1 pkt 3, art. 216 § 1, art. 236 § 1, art. 228 § 1 pkt 1, art. 236 § 1, art. 239 o.p. w zw. z art. 6q ustawy z dnia 13.09.1996 r. o utrzymaniu porządku i czystości w gminach (Dz. U. z 2012 r. poz. 391) – dalej zwanej u.c.p.g stwierdziło niedopuszczalność zażalenia. Kolegium zważyło, że zgodnie z przepisem art.6 q u.c.p.g. w sprawach dotyczących opłat zagospodarowanie odpadami komunalnymi stosuje się przepisy ustawy z dnia 28.09.1997 r. – Ordynacja podatkowa, z tym, że uprawnienia organów podatkowych przysługują wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta. W art. 6o u.c.p.g. przyznano wyłącznie wójtowi, burmistrzowi, prezydentowi miasta, uprawnienie do określenia w drodze decyzji wysokość opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Zarząd Związku Międzygminnego (w przypadku przejęcia przez ów związek zadań gminy w zakresie gospodarowania odpadami) jest jedynie organem egzekucyjnym, uprawnionym do stosowania wszystkich środków egzekucyjnych, z wyjątkiem egzekucji z nieruchomości ( art. 6 r ust. 1b. u.c.p.g.). Kolegium wyraziło pogląd, że skoro organami podatkowymi uprawnionymi do wydawania decyzji o określeniu wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami są wójt, burmistrz, prezydent miasta, to tylko te podmioty mogą prowadzić postępowanie podatkowe w tym przedmiocie, a więc także orzekać w drodze postanowienia o ewentualnym zawieszeniu postępowania. Zarząd ZM Y. a tym bardziej Dyrektor Biura tej jednostki, który podpisał zaskarżone postanowienie, nie posiadają kompetencji do ich stanowienia co powoduje, że pisma przez nich wydane nie maja waloru postanowień i nie podlegają zaskarżeniu w trybie art. 236 o.p. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Spółdzielnia Mieszkaniowa "W." wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia SKO z dnia ...10.2013r. i poprzedzającego je postanowienia Zarządu ZM "Y." w Poznaniu o odmowie zawieszenia postępowania lub stwierdzenia jego nieważności oraz o zasądzenie na rzecz strony skarżącej od SKO w Poznaniu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono: 1. obrazę prawa materialnego - art. 6q ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, art. 5 i art. 13 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. - Ordynacja podatkowa - poprzez ich błędną wykładnię oraz błędne zastosowanie poprzez przyjęcie, iż Zarząd Zgromadzenia Związku Międzygminnego "Y." nie działa jako organ podatkowy w rozumieniu powyższych przepisów; 2. obrazę przepisów postępowania - art. 122 w zw. z art. 143 § 1 o.p. - poprzez ich błędne niezastosowanie i w konsekwencji błędne uznanie, iż Zarząd Zgromadzenia Związku Międzygminnego "Y." nie działa jako organ podatkowy; 3. obrazę przepisów postępowania - art. 201 § 3 w zw. z art. 201 § 1 pkt. 2, art. 216 oraz art. 236 § 1 o.p. - poprzez ich błędne niezastosowanie i w konsekwencji błędne uznanie, iż od postanowienia organu I instancji z dnia 13.09.2013r. zażalenie skarżącej jest niedopuszczalne; 4. obrazę przepisów postępowania - art. 228 § 1 pkt. 1 w zw. z art. 239 o.p. - poprzez ich błędne zastosowanie i w konsekwencji błędne uznanie, iż zachodzą przesłanki do stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia skarżącej; 5. obrazę przepisów postępowania - art. 233 § 1 pkt. 2 lit. a w zw. z art. 239 o.p. - poprzez ich błędne niezastosowanie i w konsekwencji błędne uznanie, iż od postanowienia organu I instancji z dnia 13.09.2013r. zażalenie skarżącej jest niedopuszczalne, przy nie uwzględnieniu regulacji zawartej w art. 247 § 1 pkt. 1, 2 lub 3 o.p. 6. obrazę przepisów postępowania - art. 233 § 3 w zw. z art. 239 o.p. - poprzez ich błędne niezastosowanie i w konsekwencji błędne uznanie, iż od postanowienia organu I instancji z dnia ....2013r. zażalenie skarżącej jest niedopuszczalne, przy nie uwzględnieniu regulacji zawartej w art. 247 § 1 pkt. 1, 2 lub 3 o.p.; 7. obrazę przepisu postępowania - art. 201 § 1 pkt. 2 o.p. poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji błędne niezastosowanie, czyli poprzez błędne przyjęcie, iż rozpatrzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu skargi na akty prawa miejscowego dotyczące wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie stanowi przeszkody w dalszym prowadzeniu postępowania, gdyż nie stanowi przesłanki określonej w art. 201 § 1 pkt. 2 Ordynacji podatkowej, czyli nie stanowi zagadnienia wstępnego, o którym mowa w tym przepisie, obligującego organ podatkowy do zawieszenia prowadzonego postępowania podatkowego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P.wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Pismem z dnia ....07.2014r. działając na podstawie art. 8 ustawy z dnia 30.08.2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 poz. 270) - zwana dalej p.p.s.a.. Prokurator Prokuratury Rejonowej delegowany do Prokuratury Okręgowej ... zgłosił swój udział w sprawie. Na rozprawie Prokurator wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Jednocześnie w jego ocenie uzasadnienie zaskarżonego postanowienia jest błędne albowiem z uwagi na treść art. 64 ustawy o samorządzie gminnym należy uznać przymiot związku międzygminnego jako organu podatkowego. Pełnomocnik strony skarżącej podtrzymał skargę i nie podzielił stanowiska Prokuratora w zakresie kompetencji zarządu związku międzygminnego jako organu podatkowego, bowiem nie wynikają one z ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach czy w ustawie o samorządzie gminnym. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153 poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta, co do zasady, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając skargę wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu, którym organ stwierdził niedopuszczalność zażalenia strony skarżącej od postanowienia Związku Międzygminnego Y. w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania. W ocenie Sądu zaskarżone postanowienie Kolegium zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania – art. 228 § 1pkt 1 w. zw. z art. 239 Ordynacji podatkowej. Zgodnie z treścią przepisu art. 228 § 1 pkt 2 o.p. organ odwoławczy stwierdza w formie postanowienia niedopuszczalność odwołania. Na podstawie art. 239 o.p. przepis ten ma zastosowanie do rozpatrywanych przez organ odwoławczy zażaleń. O niedopuszczalności odwołania (zażalenia) można mówić gdy zachodzą przesłanki o charakterze przedmiotowym lub podmiotowym. Niedopuszczalność zażalenia z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia, wyłączenie możliwości zaskarżenia danego rozstrzygnięcia w toku I instancji, gdy dane postanowienie nie weszło do obrotu prawnego. Niedopuszczalność zażalenia z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje gdy zażalenie zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną w sprawie. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia Kolegium wynika, że stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia strony skarżącej wynikało z przyjęcia przez Kolegium poglądu, że ZM Y. nie jest organem podatkowym uprawnionym do wydawania decyzji o określeniu wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami w rozumieniu przepisu ustawy z dnia 13.09.1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2012 poz. 391) – art. 6q ustawy. Jednocześnie Kolegium stwierdziło ,że postanowienie podpisane przez Dyrektora Biura ZM " Y." nie posiada Przymiotu postanowienia , albowiem pochodzi od jednostki nie posiadającej kompetencji do jego stanowienia , a więc nie podlega zaskarżeniu e trybie art. 236 o.p. Zdaniem Sądu Organ odwoławczy błędnie przyjął , rozstrzygnięcie z dnia ....09.2013 roku o odmowie zawieszenia postępowania nie stanowi postanowienia .Analiza Formalna jego treści prowadzi do wniosku , że zawiera ono elementy określone art. 210 § 1 o.p. w zw. z art.239 o.p. To , że zostało wydane z naruszeniem przepisów o właściwości nie przesądza o jego charakterze. Kierując się motywami swojego rozstrzygnięcia Kolegium winno było uchylić w całości postanowienie ZM Y. z dnia 13.09.2013 r. i sprawę przekazać do rozpatrzenia właściwemu organowi pierwszej instancji co stanowiło by działanie zgodne z brzmieniem przepisu art. 233 § 1 pkt 2b ordynacji podatkowej. Sąd w składzie rozpatrującym sprawę podziela stanowisko Kolegium wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że związek międzygminny nie jest organem podatkowym uprawnionym do wydawania decyzji o określeniu wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami, nie może prowadzić postępowania podatkowego w tym przedmiocie, a więc nie może rozstrzygać o zawieszeniu postępowania Zgodnie z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 8.03.1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.) w celu wspólnego wykonywania zadań publicznych gminy mogą tworzyć związki międzygminne. Tę ogólną regułę na gruncie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach zawiera art. 3 ust. 2a tej ustawy. Stosownie do tego przepisu, w razie wykonywania przez związek międzygminny zadań w zakresie czystości i porządku, prawa i obowiązki organów gminnych określone w ww. ustawie, w tym uchwalanie aktów prawa miejscowego, wykonują właściwe organy tego związku. Tworząc związek międzygminny zainteresowane gminy określają, Jakie zadania należące do zakresu ich działania, będą wykonywane wspólnie i w tym celu tworzą samodzielny byt prawny w postaci związku, na który przenoszą wykonywanie tych zadań. Zadania przekazane przez gminy stają się zadaniami własnymi związku. Zakres zdolności prawnej związku w stosunku do powierzonych mu zadań jest tożsamy z zakresem zdolności prawnej gmin, które w nim uczestniczą. Zgromadzenie związku międzygminnego, utworzonego na podstawie art. 3 ust. 2a u.c.p.g. może więc uchwalać akty prawa miejscowego wynikające z tej ustawy, w szczególności w zakresie opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Jednocześnie w art. 6 r ust. 1b ustawy ustawodawca przewidział, że w przypadku przejęcia przez związek międzygminny zadań gminy, o których mowa w art. 3 ust. 2 organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania środków egzekucyjnych, z wyjątkiem egzekucji z nieruchomości, w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych z tytułu opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi jest zarząd związku międzygminnego. Jednocześnie należy zauważyć, że ustawodawca w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie wymienia w art. 6q, jak też w innych przepisach, możliwości przekazywania kompetencji organów podatkowych zarządowi związku międzygminnego. Zgodnie z przepisem art. 6q ustawy w sprawach dotyczących opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi stosuje się przepisy ustawy z dnia 29.08.1997 r. – Ordynacja podatkowa, z tym, że uprawnienia organów podatkowych przysługują wójtowi, burmistrzowi miasta lub prezydentowi miasta. Odpowiada to kompetencji ogólnej do prowadzenia postępowania podatkowego przyznanej wójtowi, burmistrzowi, prezydentowi miasta jako organowi pierwszej instancji określonej art. 13 § 1 pkt 1 o.p. a więc organom wykonawczym samorządu terytorialnego. Możliwości przekazywania kompetencji organu podatkowego związkowi międzygminnemu nie przewidują też przepisy ordynacji podatkowej. Należy bowiem wskazać, że na gruncie przepisów ordynacji podatkowej nie jest dopuszczalne oddawanie przewidzianych w tej ustawie kompetencji organów podatkowych na inne organy lub jednostki. Przepis art. 143 o. p. dopuszcza wyłącznie możliwość upoważnienia przez organ podatkowy funkcjonariusza celnego lub pracownika kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu i w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji, postanowień i zaświadczeń. Upoważnienie przewidziane w tym przepisie nie oznacza przyznania osobie upoważnionej funkcji organu podatkowego, a tylko zmienia osobę wykonującą funkcję tego organu. W ocenie Sądu postanowienie ZM Y. z ...09.2013 r. o odmowie zawieszenia postępowania wydane przez podmiot nie mający przymiotu organu podatkowego ,a więc z naruszeniem przepisów o właściwości rzeczowej obarczone jest wadą stanowiącą podstawę nieważności określoną art. 247 § 1 pkt 1 o.p. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny wziąć pod uwagę przedstawione rozważania , które stanowią jednocześnie wskazania co do dalszego postępowania .W szczególności z uwagi na brak kompetencji związku międzygminnego do prowadzenia postępowania podatkowego w przedmiocie określenia wysokości zobowiązania z tytułu opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi wszczęte postępowanie winno być umorzone. Mając na uwadze powyższe Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1b i pkt 2, w zw. z art. 134§ 1, art. 152 i art. 200 p.p.s.a.