II SA/Gl 662/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska,, Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Marta Zasoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 października 2014 r. sprawy ze skargi E. C. i M. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie scalenia gruntów oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. o nr [...] Starosta [...] zatwierdził sporządzony przez uprawnionego geodetę, projekt scalenia gruntów części obrębu ewidencyjnego W. o powierzchni 191,3620 ha. Decyzją tą także zniesiono współwłasność gospodarstwa rolnego i wydzielono odrębne ekwiwalenty za udziały w tej współwłasności zgodnie z wykazem zmian gruntowych stanowiących integralną część decyzji. Organ zastrzeżenia J. L. jako nie dotyczące okazanego projektu scalenia pozostawił bez uwzględnienia. Decyzją przeniesiono obciążenia wpisane do ksiąg wieczystych z gruntów poddanych scaleniu na grunty wydzielone w wyniku scalenia. M. C. i E. C. pismem z dnia 6 sierpnia 2013 r. wnieśli o stwierdzenie nieważności ww. decyzji w zakresie dotyczącym działek o nr [...] i [...] w W. Decyzji zarzucili rażące naruszenie prawa przez naruszenie art. 27 ust 1 w zw. z art. 23 ust 2, art. 24, art. 25 i art. 26 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2003 r. nr 178 poz. 1749) - dalej ustawa scaleniowa oraz zasad postępowania administracyjnego tj. art. 75 § 1 i art. 78 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98 poz. 1071 ze zm. ) - dalej kpa. Uzasadniając wniosek wskazali, że podczas scalenia nie zostały im okazane granice proponowanych zmian na gruncie i nie zostali zawiadomieni o terminie okazania tych granic a o zmianie powierzchni działek dowiedzieli się z zawiadomienia z 30 grudnia 2005 r. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] SKO w B. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji. Organ przeanalizował przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zawarte w art. 156 § 1 kpa. Organ nie dopatrzył się określonego w art. 156 § 1 pkt 2 rażącego naruszenia prawa. Organ wyjaśnił, że ustawa scaleniowa we własnym zakresie reguluje zasady postępowania a zasady z kpa stosuje się tylko w kwestiach nieuregulowanych w ustawie scaleniowej. Organ wskazał, że zgodnie z art. 7 ust 4 ustawy scaleniowej postanowienie o wszczęciu postępowania scaleniowego, zostało podane do wiadomości przez wywieszenie na tablicy ogłoszeń w urzędzie gminy i tym samym zostało skutecznie doręczone wszystkim uczestnikom postępowania. Ponadto o wszystkich czynnościach postępowania scaleniowego jego uczestnicy mogą być zawiadamiani, na podstawie art. 31 ustawy scaleniowej poprzez obwieszczenie. Dlatego zarzut stron o nie zawiadamianiu ich o czynnościach postępowania organ uznał za chybiony. W kontekście rażącego naruszenia prawa organ przeanalizował ponownie czy w wyniku scalenia uczestnicy otrzymali grunty o równej wartości szacunkowej. Organ zaznaczył, że uczestnicy scalenia dostali grunt o mniejszej ilości jednostek szacunkowych jednak różnica ta nie przekroczyła ustawowo dopuszczalnej różnicy 3% (art. 8 ustawy scaleniowej). Również różnica w powierzchni gruntów po scaleniu i objętych scaleniem nie przekroczyła 20 %. Odnosząc się do naruszenia zasad z art. 75 § 1 i art. 78 § 1 kpa organ podniósł, że w toku postępowania strony nie składały żadnych wyjaśnień, wniosków dowodowych, ani nie przedłożył dowodów dlatego zarzut ten był chybiony. W toku postępowania strona została zapoznana z projektem scalenia i nie wniosła zastrzeżeń ani do projektu ani do proponowanego ekwiwalentu. Wobec powyższego organ uznał, że decyzja z [...] r. nie narusza prawa w sposób rażący. Decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności została zaskarżona wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Pełnomocnik strony zarzucił naruszenie przepisów postępowania, art. 7, 8, 11, 77 § 1, 80 i 107 § 3 kpa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez stwierdzenie nieważności decyzji z [...] r. Strona zarzuciła Kolegium że nie zajęło się kwestią przesunięcia granic pomiędzy działkami powstałymi po scaleniu, a działkami sąsiadującymi - granica pomiędzy tymi działkami została przesunięta o około 1 m na długości kilkudziesięciu metrów na jej niekorzyść, przy czym przesunięcie granic na niekorzyść miało miejsce tylko wobec ich działek. Zarzuciła także, że działanie organu nie odbywało się w sposób praworządny, rzetelny i budzący zaufanie oraz nie wyjaśniło dokładnie sprawy. Strona zarzuciła także że w karcie uczestnika scalenia po jej podpisaniu przez E. C. zostały dopisane później daty, najprawdopodobniej przez jednego z pracowników. Kolegium rozpatrując ponownie wniosek o stwierdzenie nieważności nie znalazło podstaw do zmiany swojej decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności. Organ ponownie przeanalizował decyzję pod kątem przesłanek z art. 156 kpa i nie stwierdził rażącego naruszenia prawa. Organ uznał za prawidłowe zawiadamianie uczestników scalenia o czynnościach postępowania poprzez publiczne odczytanie na zebraniu uczestników scalenia oraz podanie do publicznej wiadomości poprzez wywieszenie na tablicy ogłoszeń urzędu gminy. Wskazał, że wyniki scalenia były ogłoszone uczestnikom scalenia na zebraniu a mapa z projektem scalenia była wyłożona do wglądu w urzędzie gminy. Wobec tego wnioskodawcy byli skutecznie zawiadomieni o czynnościach w toku postępowania a ich nieobecność przy wyznaczeniu i okazaniu projektu scalenia na gruncie nie może mieć wpływu na wydaną decyzję. Zdaniem Kolegium również przeprowadzone scalenie nie narusza przepisów ustawy scaleniowej. Zarówno różnica w powierzchni gruntów jak i w liczbie jednostek szacunkowych nie przekraczały różnic dopuszczonych przez ustawę. Odnosząc się do zarzutu, wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, przesunięcia granicy działki o 1 m na całej jej długości Kolegium wskazało że w tym przypadku nie można w ogóle mówić o przesunięciu granic pomiędzy działkami powstałymi po scaleniu. Granice powstałe po scaleniu są to zupełnie nowe granice których nie można porównywać do granic z okresu przed scaleniem. Organ zaznaczył, że przy scalaniu nieruchomości wydzielane są nowe działki przez geodetę. Projektując granice wydzielanych nieruchomości geodeta uwzględnia wartość szacunkową posiadanych gruntów a także w miarę możliwości życzenia uczestników. W sprawie różnica w wartości szacunkowej działek nie przekroczyła dopuszczonych ustawą 3 %, jak również różnica powierzchni gruntów przed i po scaleniu nie przekroczyła 20 %. Wobec tego mimo, iż zmniejszenie w wyniku scalenia powierzchni gruntów wydzielonych w stosunku do posiadanych przed scaleniem może się wydawać krzywdzące, to nie można tego uznać za naruszenie prawa, bo takie zmniejszenie dopuszczają przepisy ustawy scaleniowej. Odnosząc się do sfałszowania dokumentu poprzez późniejsze dopisanie dat, organ wskazał, że jest to twierdzenie nie poparte żadnym dowodem dlatego nie może zostać uwzględnione. Wskazał, że sfałszowanie dowodu po jego stwierdzeniu w postępowaniu przed sądem powszechnym może być podstawą do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 kpa), nie jest natomiast podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji. Skargą z dnia [...] r. M. i E. C. zaskarżyli decyzję z [...] r. o nr [...]. W skardze błędnie jednak wskazali numer decyzji podając numer decyzji pierwszoinstancyjnej. W skardze zarzucili naruszenie: – art. 156 § 1 pkt 2 kpa przez uznanie, że w niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności wskazujące na stwierdzenie nieważności, w szczególności dotyczące złych dat pod kartą uczestnika scalenia, wydania decyzji przez Starostę [...] z naruszeniem procedury, – art. 26 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, przez nie przeprowadzenie okazania na gruncie po zmianie w projekcie scalania gruntów, art. 157 kpa przez nie przekazanie rozpatrzenia niniejszej sprawy organowi wyższej instancji, – art. 7, 8, 12, 75, 84, 89 kpa poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a także prowadzenie postępowania w sposób budzący wątpliwości, – art. 77 i 80 kpa poprzez brak wnikliwego rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz wydanie orzeczenia bez wzięcia pod uwagę całokształtu materiału dowodowego, – art. 138 § 2 kpa w związku z naruszeniem przepisów postępowania w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy powinien zostać wyjaśniony przed organem pierwszej instancji, – art. 107 § 1 i 3 kpa poprzez brak wyczerpującego uzasadnienia faktycznego i prawnego stanowiska organu wyrażonego w wydanej decyzji. Uzasadnienie zarzutów skargi sprowadza się do powtórzenia uzasadnienia zarzutów wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia [...] r. Skarżący domagali się zmiany decyzji SKO z dnia [...] r. lub jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Wnieśli także o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania, zobligowania Starosty [...] do uzupełnienia akt o protokół indywidualnego okazania "mającego miejsce na działce skarżących", które powinno mieć miejsce po zmianie w projekcie scalenia gruntów. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej odrzucenie podnosząc, że skarga dotyczy decyzji nr [...] z dnia [...] r., która została doręczona skarżącym w dniu 9 grudnia 2013 r. a skarga została nadana w Urzędzie Pocztowym w dniu 18 kwietnia 2014 r., a więc po ustawowym terminie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. utrzymano w mocy decyzję SKO w B. z dnia [...] r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] r. uznając, że ta ostatnia decyzja nie narusza prawa w sposób rażący. Zarówno w decyzji SKO z dnia [...] r., jak i z [...] r. (zaskarżona) stwierdzono brak innych przesłanek – niż rażące naruszenie prawa – wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Ustalenia faktyczne i ocenę prawną dokonaną przez organ odwoławczy skład orzekający podziela i przyjmuje za własne. W związku z treścią odpowiedzi na skargę Sąd pragnie stwierdzić, że skarga dotyczyła decyzji SKO w B. z dnia [...] r., czyli decyzji oznaczonej nr [...], która została wydana po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją SKO w B. z dnia [...] r. nr [...]. Istotnie w skardze wskazano błędny numer decyzji (decyzja przed wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy) i wadliwie ją zredagowano. Z uzasadnienia skargi wynika jednak w sposób bezsporny, że przedmiotem skargi jest decyzja SKO w B. z dnia [...] r. nr [...], na którą skarga została złożona w terminie. Przede wszystkim należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu nieważnościowym wszczętym na skutek wniosku skarżących z dnia 6 sierpnia 2013 r., którzy domagali się stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] r. w części dotyczącej działek nr [...] i [...] położonych w W. orzekającej o zatwierdzeniu projektu scalania gruntów części obrębu ewidencyjnego W. o powierzchni 191, 3620 ha sporządzonego i uwidocznionego na mapach obszaru scalenia i w rejestrze szacunku porównawczego gruntów po scaleniu. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zostały enumeratywnie określone w art. 156 § 1 kpa, a właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach określonych w art. 156 § 1 kpa jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja (w stosunku do której został skierowany wniosek o stwierdzenie nieważności) została wydana przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze – ten organ (art. 157 § 1 kpa). Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest nadzwyczajnym trybem wzruszenia decyzji ostatecznej. Ochrona decyzji ostatecznych została wyrażona w art. 16 kpa. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej stanowi wyjątek od zasady stabilności decyzji. Wymaga więc bezspornego ustalenia, że decyzja jest dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 kpa. W tym zakresie nie jest dopuszczalna żadna wykładnia rozszerzająca, aby stwierdzić nieważność ostatecznej decyzji administracyjnej należy ustalić, że decyzja ta została wydana wbrew jednoznacznemu brzmieniu obowiązującego przepisu i że skutki nią wywołane są nie do zaakceptowania w państwie prawa. W postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności organ więc ogranicza się do poszukiwania wadliwości tak proceduralnych, jak i dotyczących prawa materialnego. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma ograniczony zakres bowiem w jego trakcie nie następuje merytoryczne rozpoznanie sprawy. Trzeba jeszcze raz podkreślić, że celem postępowania nieważnościowego jest weryfikacja decyzji objętej tym postępowaniem z punktu widzenia przesłanek określonych w at. 156 § 1 kpa. Zakres stosowania przepisu art. 156 trzeba rozpatrywać jeszcze z uwagi na możliwość stwierdzenia nieważności decyzji w całości albo w części (tu skarżący domagali się stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] r. w części dotyczących działek nr [...] i [...]). Skład orzekający podziela pogląd wyrażony w uchwale NSA z dnia 23 lutego 1998 r., OPS 6/97 (ONSA 1998, nr 2, poz. 40) o dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji w części (por. także wyrok NSA z 16 marca 2001 r., IV SA 151/99). Jednakże fakt, że skarżący domagali się stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] r. w części dotyczącej działek nr [...] i [...], a zaskarżoną decyzją odmówiono stwierdzenia nieważności tej decyzji to jest z dnia [...] r. nie oznacza, że decyzja SKO jest wadliwa. W sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organ może bowiem orzekać nie tylko na wniosek, ale także z urzędu. Trzeba też podkreślić, że zaskarżona decyzja obejmuje żądanie skarżących z dnia 6 sierpnia 2013 r. i nie była przez nich kwestionowana. Objęta postępowaniem nieważnościowym decyzja Starosty [...] z dnia [...] r. została wydana w oparciu o ustawę z dnia 26 marca 1982 r. o scaleniu i wymianie gruntów. Celem scalenia (art. 1 wyżej wymienionej ustawy) jest tworzenie korzystniejszych warunków zagospodarowania w rolnictwie i leśnictwie poprzez poprawę struktury obszarowej gospodarstw rolnych, lasów i gruntów leśnych, racjonalne ukształtowanie rozłogów gruntów, dostosowanie granic nieruchomości do systemu urządzeń melioracji wodnych, dróg oraz rzeźby terenu. A zatem postępowanie administracyjne zakończono decyzją zatwierdzającą projekt scalenia można uznać z poprawne, gdy jego cel, a w konsekwencji także i skutek czyli poprawa warunków zagospodarowania zostanie osiągnięty. Zdaniem Sądu scalenie gruntów cechują rozwiązania o charakterze technicznym, jest to bowiem zbiorowy zabieg urządzeniowo-rolny (gospodarczy) przy opracowaniu którego organ administracji korzysta z pełnej swobody. Swoboda ta jest niezbędna dla wybrania optymalnego w danych warunkach rozwiązania, przy jednoczesnym uwzględnieniu – oczywiście w miarę możliwości – interesów i wniosków (życzeń) wszystkich uczestników scalenia. Trzeba także mieć na uwadze, że zwykle w toku postępowania scaleniowego rodzą się liczne konflikty pomiędzy uczestnikami oczekującymi wyłącznie na poprawę warunków ich gospodarowania. Po tych wstępnych uwagach należy stwierdzić, że decyzję o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów, o której mowa w art. 27 ust. 1 ustawy z 26 marca 1982 r., wydaje organ właściwy jeżeli po jego okazaniu (projektu scalenia gruntów), o którym mowa w art. 23 ust. 2 i art. 26, większość uczestników scalenia nie zgłosiła do niego zastrzeżeń. Właśnie rażące naruszenie – decyzją z dnia [...] r. – przepisów art. 23 ust. 2, art. 26 oraz art. 24 i art. 25 zarzucili skarżący domagając się stwierdzenia nieważności tej decyzji. Te zarzuty są nieuzasadnione. W tym miejscu należy wskazać na art. 31 ustawy scaleniowej z którego wynika, że o terminach zebrań uczestników scalenia, o wyłożeniu do publicznego wglądu wyników oszacowania gruntów, lasów oraz sadów, ogrodów, chmielników i innych upraw specjalnych, o terminie – terenowy organ administracji państwowej zawiadamia uczestników postępowania przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, sposób publicznego ogłoszenia. Uczestnicy scalenia o czynnościach postępowania scaleniowego włącznie z wydaniem decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia powiadamiani są poprzez publiczne ogłoszenie oraz inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób powiadomienia np. ogłoszenie na tablicy ogłoszeń (art. 7 ust. 3, art. 12 ust. 1, art. 28 ust. 1). Jedynie w sprawach nieuregulowanych ustawą scaleniową mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 33 ustawy scaleniowej). Z akt przedstawionych Sądowi wynika (wykaz uczestników scalenia), że skarżący przystąpili do scalenia z dwoma działkami nr [...] i [...] (numeracja przed scaleniem). Postanowienie o wszczęciu postępowania scaleniowego zostało odczytane na zebraniu informacyjnym uczestników scalenia w dniu 9 czerwca 2004 r., a następnie podane do publicznej wiadomości przez wywieszenie na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Gminy w W. od dnia 11 czerwca 2004 r. do 30 czerwca 2004 r. Postanowienie to z upływem dnia 30 czerwca 2004 r. zostało więc skutecznie doręczone wszystkim uczestnikom scalenia (art. 7 ust. 4 ustawy scaleniowej). Natomiast wyznaczenie i indywidualne okazanie projektu scalenia na gruncie miało miejsce w dniach od 15 listopada 2004 r. do 31 stycznia 2005 r., w dniu 7 lutym 2005 r. odbyło się ogólne zebranie uczestników w sprawie okazania projektu scalenia, a o tym zebraniu wywieszono ogłoszenie w W. w okresie od 31 stycznia 2005 r. do 7 lutego 2005 r. Zarzuty naruszenia przepisów art. 27 ust. 1 w związku z art. 23 ust. 2, art. 24, 25 i 26 ustawy scaleniowej w świetle akt sprawy przedłożonych sądowi nie znajduje uzasadnienia. Do projektu scalenia uczestnicy scalenia nie wnieśli zastrzeżeń, a sam projekt scalenia został wyznaczony na gruncie, co wynika z protokołu Rady Uczestników Scalenia. Także zarzuty naruszenia art. 75 § 1 i art. 78 § 1 kpa nie są uzasadnione bowiem skarżący w toku postępowania scaleniowego nie przedłożyli żadnych dowodów i nie wnosili o przeprowadzenie jakiegokolwiek dowodu. Skarżący E. C. złożył życzenie aby w postępowaniu scaleniowym pozostawić jego grunty bez zmian co do powierzchni i wartości (13 listopada 2004 r.), a w dniu 19 lutego został zapoznany z zaprojektowanym ekwiwalentem i nie wniósł do niego zastrzeżeń, podobnie jak nie wniósł zastrzeżeń do projektu scalenia. W zaskarżonej decyzji przedstawiono przebieg całego postępowania scaleniowego i Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że nie doszło w tym postępowaniu do rażącego naruszenia jakiegokolwiek przepisu ustawy scaleniowej. Brak też podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] r. z przyczyn określonych w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4, 5, 6 i 7 kpa. Jeszcze raz należy stwierdzić, że ogłoszenie o okazaniu projektu scalenia było ogłoszone na tablicy ogłoszeń, a zatem przesądza to (na gruncie ustawy scaleniowej) o skutecznym zawiadomieniu skarżących o tej czynności. Natomiast ich nieobecność przy wyznaczaniu i okazaniu projektu scalenia na gruncie nie może skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji z dnia [...] r. Podobnie uwagi zawarte w skardze, a dotyczące podpisów E. C. (skarżącego) na karcie uczestnika scalenia w istocie sugerujące sfałszowanie niniejszego dowodu nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] r. Sfałszowanie dowodu, wymaga bowiem co do zasady, stwierdzenia przez sąd powszechny i może stanowić podstawę wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 kpa. Mając na uwadze powyższe Sąd uznając, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.