II SAB/Wa 347/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Fronczyk, Sędziowie WSA Anna Mierzejewska (spraw.), Adam Lipiński, Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Duszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2013 r. sprawy ze skargi D. P. na bezczynność Komisji Egzaminacyjnej Krajowej Izby Biegłych Rewidentów w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] grudnia 2011 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Komisję Egzaminacyjną Krajowej Izby Biegłych Rewidentów do rozpatrzenia wniosku skarżącego D. P. z dnia [...] grudnia 2011 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu w zakresie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Komisji Egzaminacyjnej Krajowej Izby Biegłych Rewidentów na rzecz skarżącego D. P. kwotę 100 (słownie: sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Sygn. akt II SAB(Wa 347(13 UZASADNIENIE Pismem z dnia [...] czerwca 2013 r. D. P., złożył skargę na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej przez Komisję Egzaminacyjną dla kandydatów na biegłych rewidentów. W uzasadnieniu skargi D. P. podał, że [...] grudnia 2011 r. złożył drogą elektroniczną wniosek do Komisji Egzaminacyjnej dla kandydatów na biegłych rewidentów o udostępnienie następującej informacji publicznej w formie elektronicznej poprzez nadesłanie na adres poczty elektronicznej [...], wszystkich zestawów pytań wykorzystywanych przez Komisję Egzaminacyjną w roku 2011 podczas egzaminu dyplomowego dla kandydatów na biegłych rewidentów. Do dnia wniesienia skargi nie otrzymał informacji. W uzasadnieniu powołał liczne wyroki sądów administracyjnych, których przedmiot był zbliżony do sprawy niniejszej. Podał również, że w piśmie z dnia [...] czerwca 2013 r. Komisja Egzaminacyjna wyjaśniła, iż zestawy egzaminacyjne nie stanowią informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę Komisja Egzaminacyjna, wniosła o oddalenie skargi. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ podał między innymi, że w piśmie z dnia [...] grudnia 2011 r. udzielił odpowiedzi skarżącemu, iż pytania i zadania składające się na tematy egzaminacyjne są utworami autorskimi i jedynie Komisja egzaminacyjna posiada prawa do ich wykorzystania i wobec tego brak jest możliwości udostępnienia żądanej informacji. D. P., ponowił swój wniosek z [...] grudnia 2011 r. Wobec tego, że nie zaszły nowe okoliczności, Komisja pozostawiła wniosek bez odpowiedzi. [...] czerwca 2013 r. organ ponownie udzielił wyjaśnień skarżącemu, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej i nie może zostać udzielona. Komisja Egzaminacyjna podkreśliła, że nie występuje z pozycji organu administracji publicznej, co więcej, nie jest organem. Ustawa z dnia 7 maja 2009 r. o biegłych rewidentach i ich samorządzie, podmiotach uprawnionych do badania sprawozdań finansowych oraz nadzorze publicznym (Dz. U. Nr 77, poz. 649, z 2010 r. Nr 182, poz. 1228 oraz z 2012 r., poz. 855) nie przyznaje jej takiego przymiotu i nie włącza do struktur Krajowej Izby Biegłych Rewidentów. Zgodnie z art. 7 pkt 3 ustawy, do zadań Komisji Egzaminacyjnej należy między innymi ustalanie pytań testowych, zadań sytuacyjnych oraz przygotowanie zestawów egzaminacyjnych na poszczególne egzaminy, w tym egzamin dyplomowy dla biegłych rewidentów. Zestawy pytań egzaminacyjnych, o które występuje skarżący zostały opracowane przez Komisję Egzaminacyjną, która nie jest organem w strukturze KIBR ani organem państwowym. Powstałe na zlecenie Komisji Egzaminacyjnej zestawy pytań egzaminacyjnych korzystają z ochrony prawa autorskiego i nie podlegają udostępnieniu. Komisja Egzaminacyjna na podstawie zawieranych z autorami umów posiada wyłącznie prawo do ich wykorzystania. Każdorazowe zawarcie umowy, oznacza zgodę autora na przeniesienie autorskich praw majątkowych na Komisję Egzaminacyjną, Komisja ma prawo do wykorzystania opracowanych dla niej pytań. Na rozprawie pełnomocnik Komisji Egzaminacyjnej Krajowej Izby Biegłych Rewidentów zmodyfikował żądanie odpowiedzi na skargę i wniósł o odrzucenie skargi, gdyż Komisja Egzaminacyjna nie posiada zdolności sądowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej, gwarantowanego w art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Prawo to ustawodawca zagwarantował każdemu. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wskazując, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Informacją publiczną będzie zatem każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (zakres przedmiotowy stosowania ustawy). Artykuł 4 ust. 1 ustawy stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarbu Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (zakres podmiotowy stosowania ustawy). Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, uznać należy, iż przedmiot niniejszej sprawy mieści się w pojęciu informacji publicznej, zaś z uwagi na przedmiot działania, którym jest miedzy innymi organizowanie egzaminów na biegłych rewidentów i rozstrzyganie o ich wynikach, Komisja Egzaminacyjna Krajowej Izby Biegłych Rewidentów jest w rozumieniu ustawy podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji żądanych przez D. P. wnioskiem z dnia [...] grudnia 2011 r., w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przede wszystkim należy wyjaśnić, iż zdolność sądowa (w rozumieniu możności występowania w postępowaniu przed sądami administracyjnymi) nie może być postrzegana wyłącznie na podstawie ogólnych zasad proceduralnych, ale także dostrzec tu należy, iż niektóre przepisy prawa materialnego, w sposób charakterystyczny dla własnych regulacji, tworzą specyficzne zasady proceduralne. Do takich przepisów należy miedzy innymi art. 4 ust. 1 pkt 5) ustawy o dostępie do informacji publicznej, w takim zakresie, w jakim nadaje wyodrębnionej jednostce organizacyjnej, będącej jednocześnie piastunem informacji publicznej, prawa "quasi organu administracyjnego" i to tak daleko rozwinięte, iż umożliwiają one temu podmiotowi wydanie decyzji w sprawach dotyczących informacji publicznej (art. 16), jakkolwiek w innych postępowaniach prawa tego by nie posiadał. Z immanentnych cech Komisji Egzaminacyjnej Krajowej Izby Biegłych Rewidentów, kształtowanych głównie jej zadaniami (art. 7 ustawy o biegłych rewidentach i ich samorządzie, podmiotach uprawnionych do badania sprawozdań finansowych oraz o nadzorze publicznym) – tu zwłaszcza organizowanie egzaminów biegłych rewidentów i rozstrzyganie wyników tych egzaminów, czyli nadawanie określonym obywatelom szczególnych uprawnień zawodowych – wynika, iż jest to wyodrębniona z Krajowej Izby Biegłych Rewidentów jednostka organizacyjna, wykonywająca zadania publiczne. Nadto, zgodnie z orzecznictwem (porównaj wyrok NSA z dnia 25 października 2005 r., sygn. akt OSK 1881/04 i wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 stycznia 2006 r., sygn. akt II SA/Wa 2043/05) użyte w konkretnym egzaminie, dotyczącym nadawania określonym obywatelom szczególnych uprawnień zawodowych, pytania egzaminacyjne stanowią informację publiczną i mogą być objęte wnioskiem o ich udostępnienie w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej – porównaj art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 pkt. 2 lit b) i pkt. 3 lit. d) i e) tej ustawy. Istotny dla zakwalifikowania danego pytania egzaminacyjnego jako przedmiotu informacji publicznej jest tu fakt jego uprzedniego użycia w procesie egzaminacyjnym, a zatem użycia w publicznym celu – nadawania w wyniku tego egzaminu określonym obywatelom szczególnych uprawnień zawodowych. Zatem pytania nie użyte w procedurze egzaminacyjnej, przymiotu informacji publicznej nie posiadają. (Porównaj postanowienie WSA w Warszawie z dnia 29 czerwca 2010 r., sygn. akt II SAB/Wa 91/10.). Z powyższego wynika, iż Komisja Egzaminacyjna Krajowej Izby Biegłych Rewidentów jest wyodrębnioną jednostką organizacyjną, zajmującą się sprawami publicznymi – a zatem podmiotem zobowiązanym do udostępniania, w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, posiadanych informacji, zaś użyte przez nią w procesie egzaminacyjnym, pytania egzaminacyjne stanowią informację publiczną. Twierdzenia zawarte w odpowiedzi na skargę i złożony na rozprawie wniosek pełnomocnika Komisji są chybione. Nie uwzględniają one specyfiki ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nadto w odpowiedzi na skargę przywołano orzeczenie dotyczące całkiem odmiennej sytuacji faktycznej (wyrok z dnia 17 stycznia 2008 r. sygn. akt II SAB/Op 20/007). Wniosek D. P. z dnia [...] grudnia 2011 r. dotyczył wszystkich zestawów pytań wykorzystanych przez Komisję Egzaminacyjną w roku 2011 podczas egzaminu dyplomowego dla kandydatów na biegłych rewidentów – z uwagi na powyższe ustalenia – dotyczył spraw publicznych. Zważyć także należy, iż podniesiona przez Komisję kwestia niemożności udostępnienia pytań egzaminacyjnych, z uwagi na prawa autorskie i zakreślone tymi prawami uprawnienia Komisji, co do dysponowania tymi pytaniami, może ewentualnie stanowić zagadnienia do rozważania w trybie art. 5 i w dalszej ewentualności w trybie art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Na obecnym etapie sprawy, brak jest możliwości procesowych rozpoznania tego zagadnienia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Podkreślić, jedynie należy, iż wskazany przez Komisję wyrok z dnia 17 lipca 2007 r., sygn. akt: II SAB/Wa 58/07, dotyczy bardzo specyficznej sprawy i trudno tu czynić analogię pomiędzy mapami urzędowymi a pytaniami egzaminacyjnymi. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, iż Komisja Egzaminacyjna Krajowej Izby Biegłych Rewidentów była w bezczynności w załatwieniu wniosku D. P. z dnia [...] stycznia 2012 r., skoro ani nie udostępniła żądanej informacji, ani nie podjęła innych czynności przewidzianych w ustawie o dostępie do informacji publicznej (jeżeli w jej ocenie zachodziły okoliczności przewidziane w art. 5 ustawy) i dlatego zobowiązał Komisję do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku w terminie wskazanym w sentencji wyroku, zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej. Jednakże Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż stwierdzona wyżej bezczynność nie miała cech rażących. W tym aspekcie wskazać należy, iż zwłoka nie była wynikiem braku udzielenia jakiejkolwiek odpowiedzi W ocenie Sądu zwłoka ta stanowiła błędną interpretację prawa przyjętą przez Komisję, zarówno co do przedmiotu sprawy, jak i ogólnych uprawnień Komisji w zakresie udostępniania informacji publicznej. Także wskazać tu należy, iż sam skarżący nie dążył do szybkiego wyjaśnienia sprawy, skoro skargę wniósł po upływie blisko półtora roku od daty złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.