II GSK 127/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędziowie NSA Joanna Kabat-Rembelska Zbigniew Czarnik (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 3 października 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 1960/13 w sprawie ze skargi J. P. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.; 2. zasądza od J. P. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 700 (siedemset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 3 października 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA w Warszawie lub Sąd I instancji) uwzględnił skargę J. P. (dalej: strona) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: Inspektor) z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia, uchylając zaskarżoną decyzję oraz stwierdzając, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym. W dniu [...] stycznia 2013 r. w miejscowości J. na drodze krajowej nr 79 zatrzymano do kontroli pojazd członowy składający się z ciągnika marki [...] o nr rej. [...] wraz z naczepą marki [...] o nr rej. [...]. Pojazdem tym kierował D. P., który przewoził wodę w butelkach w imieniu i na rzecz przedsiębiorcy J. P. Przebieg kontroli utrwalono protokołem nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. Podczas kontroli stwierdzono, że kontrolowany pojazd przekroczył dopuszczalny nacisk na pojedynczej osi napędowej. Kontrola drogowa nie wykazała przekroczenia żadnych innych parametrów, które pozostawały w dopuszczalnej normie. W wyniku pomiarów pojazdu stwierdzono naruszenia dopuszczalnych norm: - nacisk 10,35 t na pojedynczej osi napędowej pojazdu (po odjęciu 2 % zaokrąglonych do 0,1 t w górę) - przekroczenie dopuszczalnego nacisku o 0,35 t, - podmiot wykonujący przejazd nie miał zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym. Miejsce ważenia legitymowało się protokołem z pomiaru pochylenia terenu na stanowisku ważenia pojazdów z dnia [...] stycznia 2013 r. Pojazd został zważony przy pomocy przenośnych wag do pomiarów statycznych o nr fabrycznych [...] i [...]. Wagi te w dniu kontroli legitymowały się ważnymi świadectwami legalizacji ponownej wydanymi w K. z dnia [...] grudnia 2012 r. Ś. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. orzekł o nałożeniu na stronę kary pieniężnej w wysokości [...] złotych. Orzekając na skutek odwołania strony Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 64 ust. 1, 2, art. 64c, art. 140aa ust. 1, 3 pkt 1, 4, art. 140ab ust. 1 pkt 2, ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1137 ze zm. dalej: p.r.d.), art. 41 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260 – dalej: u.d.p.) - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ II instancji podkreślił, że kara pieniężna została nałożona na spółkę zgodnie z prawem. WSA w Warszawie uwzględniając skargę na powyższą decyzję stwierdził, że organ nie wyjaśnił wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy. Tym samym GITD naruszył art. 7, 10 77 i 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r., - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm., dalej: k.p.a.), które to naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd I instancji wyjaśnił, że podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiło wykonywanie przejazdu po drogach publicznych pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia kategorii IV. Naruszenie stwierdzono w wyniku przekroczenia dopuszczalnego nacisku na pojedynczej osi napędowej pojazdu. Zgodnie z art.140aa ust.4 pkt 1 p.r.d. nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w ust. 1, wobec podmiotu wykonującego przejazd, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli: 1) okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot, o którym mowa w ust. 3 pkt 1: a) dochował należytej staranności w realizacji czynności związanych z przejazdem, b) nie miał wpływu na powstanie naruszenia. Organy orzekając o nałożeniu kary pieniężnej na podmiot wykonujący przejazd powołały okoliczności faktyczne i przepisy stanowiące podstawę wymierzenia przedmiotowej kary, nie rozważyły jednak w prawidłowy sposób wynikających z przytoczonego przepisu okoliczności wyłączających odpowiedzialność strony postępowania, pomimo iż strona konsekwentnie podnosiła, że kierowca nie miał wpływu na rozmieszczenie towaru na naczepie samochodu. Organ obszernie wskazał jak należy rozumieć użyte w ustawie pojęcia należytej staranności oraz braku wpływu na powstanie naruszenia. Jednak nie odniósł tych wywodów na okoliczności sprawy. Nie przeprowadził dowodu z zeznań świadka pracownika załadowcy. Organ nie wyjaśnił w sposób jednoznaczny, czy w sprawie zachodziły przesłanki do umorzenia postępowania wszczętego przeciwko stronie na podstawie art.140aa ust.4 pkt 1 p.r.d. Sąd I instancji wskazał, że z akt sprawy nie wynika, aby organ odwoławczy zawiadomił stronę o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, przed wydaniem ostatecznej decyzji, czym naruszył art.10 k.p.a. Inspektor zaskarżył wyrok w całości, domagając się jego uchylenia i oddalenia skargi ewentualnie przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Organ wniósł także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: I.1. Przepisów postępowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 7 art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., przejawiające się w nieuprawnionym przyjęciu przez Sąd I instancji, że organ odwoławczy nie wyjaśnił wszystkich okoliczności istotnych, dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności nie odniósł się do argumentacji skarżącego dotyczącej wystąpienia w sprawie przesłanek mogących wyłączać jego odpowiedzialność za stwierdzone naruszenie, podczas gdy w uzasadnieniu swojej decyzji organ II instancji szeroko wyjaśnił przyczyny, dla których nie uznał twierdzeń skarżącego za okoliczności mogące wyłączyć jej odpowiedzialność za stwierdzone naruszenie w świetle przepisu art. 140aa ust, 4 pkt 1 pkt p.r.d., albowiem takie przygotowanie i organizacja przewozu, podczas którego kierowca przewoźnika nie może nawet uczestniczyć w procesie załadunku, bądź nie ma na niego wpływu, a następnie nie dopełnia obowiązków przewidzianych w przepisach ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. - Prawo przewozowe (Dz. U. z 2012 r. poz. 1173 z późn. zm.) oraz Prawa o ruchu drogowym, nie dokonując sprawdzenia przed rozpoczęciem przewozu i wyjazdem na drogę publiczną rozmieszczenia i zabezpieczenia ładunku na pojeździe, świadczy wyłącznie o niezachowaniu należytej staranności przez wykonawcę przewozu, a także o jego bezpośrednim wpływie na powstałe naruszenie; I.2. Przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 10 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji, iż Główny Inspektor Transportu Drogowego poprzez zaniechanie powiadomienia strony o możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, naruszył zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu, co w ocenie Sądu mogło mieć wpływ na wynik sprawy, podczas gdy strona na każdym etapie postępowania miała zapewniony czynny udział w postępowaniu, została zawiadomiona przez organ I instancji o możliwości wypowiedzenia się w sprawie, zaś kolejne zawiadamianie strony w postępowaniu odwoławczym o możliwości wypowiedzenia się przez wydaniem decyzji przez Inspektora było już bezprzedmiotowe, skoro organ ten nie dopuścił żadnych nowych dowodów w sprawie, ponad to co strona sama przedstawiła już w postępowaniu przed organem I instancji oraz w odwołaniu, wobec czego ponowne wzywanie strony do wypowiedzenia się co do własnych twierdzeń i dowodów przedkładanych na te okoliczności należało uznać za bezcelowe i jego brak nie mógł mieć wpływu na wynik sprawy; ponadto, z "ostrożności procesowej" zarzucono także: II. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 140aa ust. 4 pkt 1 p.r.d. w związku art. 61 ust. 2 pkt 1, ust. 3, art. 64 ust. 1 pkt 1, ust. 2 p.r.d. oraz z art. 36 ust. 1 pkt 2, art. 38 ust. 2 pkt 2, art. 46 ust. 1 i art. 48 ustawy - Prawo przewozowe, polegające na ich błędnej wykładni i uznaniu przez Sąd I instancji, że okoliczności podnoszone przez podmiot odpowiedzialny za prawidłową realizację przewozu jako jego wykonawcę i uczestnika ruchu drogowego, dotyczące braku udziału kierowcy w procesie załadunku, mogą stanowić przesłanki wyłączenia odpowiedzialności przewoźnika za stwierdzone naruszenie polegające na przekroczeniu nacisku osi, w sytuacji gdy świadczą one wyłącznie o braku należytej staranności tego podmiotu, który w świetle przywołanych wyżej norm prawnych ma obowiązek sprawdzenia prawidłowego rozmieszczenia i zabezpieczenia ładunku na pojeździe przed rozpoczęciem przewozu i wyjazdem na drogi publiczne, aby nie powodował on przekroczenia nie tylko jego masy całkowitej ale także nacisku osi pojazdu; Argumentację na poparcie zarzutów skarżący kasacyjnie organ przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem spełnione zostały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej. Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna Inspektora oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji Sąd II instancji w pierwszej kolejności odnosi się do zarzutów kasacyjnych podnoszących naruszenia przepisów postępowania. Przyjęcie takiej kolejności rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej jest podyktowane tym, że ocena sposobu stosowania prawa materialnego może być dokonana tylko wtedy, gdy w postępowaniu kasacyjnym nie zostanie wykazane, że stan faktyczny sprawy został ustalony z naruszeniem przepisów prawa albo gdy nie został skutecznie zakwestionowany skargą kasacyjną. Skarga kasacyjna Inspektora ma usprawiedliwienie prawne, pomimo tego, że nie wszystkie podniesione przez nią zarzuty są trafne. W ocenie NSA zasadne są jej zarzuty wskazujące na naruszenie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., a także art. 10 tej ustawy. Analiza akt sprawy i uzasadnienia wyroku prowadzi do wniosku, że Sąd I instancji stawiając tezę o naruszeniu przez organy wskazanych przepisów procesowych, więc art. 7, art. 10. art. 77 § 1 oraz art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. ograniczył swoje stanowisko do stwierdzenia, że Inspektor dopuścił się naruszenia prawa bo nie wyjaśnił wszystkich istotnych okoliczności, które są niezbędne dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy. Równocześnie Sąd I instancji nie wskazuje jakie są to okoliczności i jaki jest ich wpływ na rozstrzygnięcie. Jednocześnie ten Sąd stwierdza, że organy powołały okoliczności faktyczne i przepisy stanowiące podstawę wymierzenia kary, jednak nie rozważyły kwestii wyłączających odpowiedzialność skarżącej w zakresie wymierzenia kary za przejazd pojazdem nienormatywnym. Z treści uzasadnienia decyzji wynika, że organy transportu drogowego, zwłaszcza Inspektor, jednoznacznie przyjęły, że ustalone w sprawie okoliczności nie kwalifikowały wykonującego przewóz do umorzenia postępowania, zatem organy sformułowały swoje stanowisko. Jeżeli Sąd I instancji uznał, że ta ocena nie odpowiadała prawu, to powinien dokonać własnej, ale wtedy podstawą orzekania nie mógł być art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., ale naruszenie prawa materialnego. Unikanie w tym zakresie jednoznacznej odpowiedzi jest naruszeniem przepisów postępowania i musi skutkować uwzględnieniem skargi kasacyjnej z tego powodu, że Sąd I instancji zastosował wadliwą podstawę wyrokowania. W ocenie Sądu II instancji również naruszenie art. 10 k.p.a., które niewątpliwie miało miejsce w rozpoznawanej sprawie nie może być powodem uwzględnienia skargi dopóty, dopóki Sąd I instancji nie wykazuje, że miało ono istotny wpływ na rozstrzygnięcie, bo przecież tylko ten warunek może być podstawą stosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. Z tych powodów skarga kasacyjna w zakresie zarzutów procesowych ma uzasadnienie i usprawiedliwienie prawne. Z kolei zarzut naruszenia prawa materialnego sformułowany w tej skardze jest nietrafny, bo przede wszystkim jest przedwczesny. Sąd I instancji nie dokonując oceny skarżonych decyzji z punktu widzenia prawa materialnego nie mógł naruszyć tych przepisów przez ich błędną wykładnię, gdyż nie można naruszyć przepisów prawa, jeżeli ich nie stosowano. Sąd I instancji wskazywał na nie tylko w tym zakresie, jaki wyznacza granice sprawy administracyjnej, zatem w jakim należy prowadzić postępowanie wyjaśniające dla poprawnego rozstrzygnięcia sprawy o nałożenie kary za przejazd pojazdu nienormatywnego. Z tych wszystkich powodów oraz ze względu na treść art. 185 § 1 p.p.s.a. NSA orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.