IV SA/Wa 902/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alina Balicka (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 października 2014 r. sprawy ze skargi A. S. i A. S. na postanowienie Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Głównego Inspektora Sanitarnego na rzecz skarżących A. S. i A. S. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Główny Inspektor Sanitarny, zaskarżonym do Sądu postanowieniem z [...] marca 2014 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.) oraz art. 12 ust. 2 pkt 2 i art. 37 ustawy z 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2011 r. nr 212, poz. 1263 ze zm.), utrzymał w mocy postanowienie z [...] grudnia 2013 r. [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie uchylenia i zmiany postanowienia z [...] lipca 2013 r. [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. Zaskarżone postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wójt Gminy Z. pismem z 7 lipca 2013 r. wystąpił, w trybie art. 11 pkt 6 lit. m ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.) do [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. o opinię dotyczącą rozwiązań przyjętych w projekcie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Z.. Zmiany dotyczyły wyznaczenia trasy linii elektroenergetycznej 400 kV D. – P. /W. Postanowieniem z [...] lipca 2013 r. [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. zaopiniował pozytywnie (z zastrzeżeniami) projekt zmiany studium. Pismem z 18 października 2013 r. mieszkańcy miejscowości M. skierowali do [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. prośbę o uchylenie ww. opinii jako wydanej na podstawie fałszywych danych i nie znajdującej odzwierciedlenia w stanie faktycznym. Jednocześnie zwrócili się o ponowne przeanalizowanie sytuacji, w szczególności o uwzględnienie wszystkich obiektów zlokalizowanych na terenie miejscowości M., tj. istniejących linii najwyższych napięć i linii średniego napięcia, przebiegające przez miejscowość tory kolejowe i sąsiedztwo autostrady A4, a także zwrócenie uwagi na realne oddziaływanie planowanej linii wysokiego napięcia na mieszkańców miejscowości M. Postanowieniem z [...] grudnia 2013 r. [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. odmówił wszczęcia postępowania o uchylenie i zmianę własnego postanowienia z [...] lipca 2013 r. uznając, że wnioskodawcy nie mają legitymacji do występowania o wydanie opinii w sprawie projektu zmian studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. W odpowiedzi na powyższe postanowienie - pismami z 14 grudnia 2013 r. i 20 grudnia 2013 r. - część mieszkańców M., która podpisała pismo z 18 października 2013 r. tj. R. G., A. B., T. S., A. S., A. S., I. M., A. M., A. S. i P. S., podnieśli, że pismo to nie stanowiło wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego na żądanie strony, w myśl art. 61 § 1 k.p.a., lecz było informacją o możliwych nieprawidłowościach w zakresie merytorycznej opinii. W ich ocenie organ, który dowiedział się, że jego opinia opiera się na niepełnym bądź na nieprawdziwym stanie faktycznym ma obowiązek wszcząć postępowanie z urzędu celem ustalenia stanu faktycznego sprawy. Główny Inspektor Sanitarny uznając pisma z 14 i 20 grudnia 2013 r. za zażalenia, postanowieniem z [...] marca 2014 r. utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że niemożliwe jest wszczęcie postępowania na wniosek z 18 października 2013 r. Ponadto organ wywiódł, że do opinii wydawanych przez właściwych państwowych wojewódzkich inspektorów sanitarnych w myśl art. 11 pkt 6 lit. m ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie mają zastosowania przepisy art. 106 k.p.a., a opinia jest niezaskarżalna. Co więcej, w powyższej sprawie nie ma możliwości wszczęcia postępowania w jednym z trybów nadzwyczajnych (wznowienia postępowania czy stwierdzenia nieważności postępowania). Organ dodał, że mieszkańcy miejscowości M. mieli możliwość wypowiedzenia się w sprawie ustaleń przyjętych w projekcie zmiany studium oraz zgłoszenia uwag w tym zakresie do Wójta Gminy Z.. Skargę na postanowienie Głównego Inspektora Sanitarnego z [...] marca 2014 r. wywiedli A. S. i A. S. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili naruszenie art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. Zdaniem skarżących organ pierwszej instancji skupił się wyłącznie na wykazaniu, że osoby wskazujące na nieprawidłowości w działaniu organu nie są stronami postępowania - co jak podkreślili - jest oczywiste i nie wymaga dowodzenia. Tymczasem organy administracji pominęły całkowicie meritum sprawy, tj. fakt, że wydana opinia dotycząca projektu zmian studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Z. została oparta na niezgodnych ze stanem rzeczywistym przesłankach, a więc z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Skarżący podnieśli, że skoro wydana przez organ szczebla wojewódzkiego opinia w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego skutkuje wprowadzeniem przez wójta gminy zmian w projekcie studium, to rodzi ona skutki prawne. Tym samym, niezrozumiałe dla skarżących jest stanowisko Głównego Inspektora Sanitarnego, że raz wydana opinia, choć nie uwzględniająca stanu faktycznego i błędna nie może zostać zmieniona. W ocenie skarżących podważa to celowość uzyskiwania takich opinii i podważa zaufanie obywateli do państwa. Dalej skarżący wywiedli, że pismo skierowane do Głównego Inspektora Sanitarnego nie było zażaleniem na postanowienie, tylko skargą na bezczynność organu. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, celem rozpatrzenia odwołania skarżących zgodnie z jego treścią, intencją i przepisami prawa oraz rozważenie możliwości uchylenia postanowienia [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W., na podstawie art. 135 p.p.s.a. Główny Inspektor Sanitarny w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej również "p.p.s.a.", uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontroli tej dokonuje się pod kątem zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, dokonując tej kontroli, rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 p.p.s.a.). Mając na uwadze powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga A. S. i A. S. zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie narusza przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organ administracji publicznej działa na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.) oraz stoi na straży praworządności i podejmuje kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Ponadto organ ma obowiązek prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). Organ obowiązany jest również do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organ czuwa ponadto nad tym, aby strony i inne osoby nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (art. 9 k.p.a.). Z zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. wynika obowiązek organu do podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Oznacza to, iż w każdym przypadku zarówno organy pierwszej, jak i drugiej instancji zobowiązane są dokładnie ustalić treść oraz zakres pisma kierowanego do organu administracji publicznej. Wszelkie niejasności i niedopowiedzenia zawarte w piśmie kierowanym do organu nie mogą być interpretowane przez organ dowolnie. Dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego obejmuje także ustalenie treści żądania strony. Wniosek wszczynający postępowanie administracyjne, złożony stosownie do treści art. 61 § 1 k.p.a. określa przedmiot tego postępowania. W przypadku wątpliwości co do treści żądania organ zobligowany jest do podjęcia ustaleń w zakresie rzeczywistej woli osoby, od której pochodzi. Tym samym nie jest uprawniony do sprecyzowania treści żądania. O tym jaki jest charakter i zakres żądania zawarty w piśmie wniesionym przez stronę w postępowaniu administracyjnym, decyduje ostatecznie strona, a nie organ, do którego pismo zostało skierowane (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 czerwca 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 447/06, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 grudnia 2008 r. sygn. akt I OSK 1774/07, wskazane orzeczenia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W razie wątpliwości organ, mając na względzie postanowienia art. 7 k.p.a. oraz art. 9 k.p.a., powinien zwrócić się do strony o zajęcie jednoznacznego stanowiska. Dopiero wówczas jest możliwe dokonanie pełnej analizy stanu faktycznego i wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia. Udowodnione naruszenie tego obowiązku powinno być rozumiane jako wystarczająca podstawa do uchylenia postanowienia (por. wyrok Sądu Najwyższego z 23 lipca 1992 r., III ARN 40/92, POP 1993/4/68). Przenosząc powyższe rozważania na kanwę przedmiotowej sprawy należy wskazać, że kwestią sporną jest to, czy pisma mieszkańców M. o tożsamej treści, tj. pisma z 14 grudnia 2013 r. R. G., A. B., T. S., A. S., A. S., I. M. i A. M. oraz z pismo z 20 grudnia 2013 r. A. S. i P. S., stanowią zażalenia na postanowienie [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. z [...] grudnia 2013 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania, a jeśli tak, to czy Główny Inspektor Sanitarny rozpoznając sprawę wydał rozstrzygnięcie mając na uwadze faktyczne żądanie ww. osób. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że zgodnie z art. 61a § 1 i § 2 k.p.a na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, wydane w sytuacji gdy żądanie jego wszczęcia zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, przysługuje zażalenie. Zażalenie wnosi się w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia postanowienia stronie (art. 141 § 2 k.p.a.) i nie wymaga szczegółowego uzasadnienia. Wystarczy, jeżeli z zażalenia wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanego postanowienia (art. 128 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a.). W ocenie Sądu organ właściwie uznał, że pisma ww. osób stanowiły zażalenia na postanowienie [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. z [...] grudnia 2013 r. Z treści tych pism, złożonych w terminie przewidzianym do złożenia zażalenia, wynika jednoznacznie, że autorzy tych pism kwestionują rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie stwierdził natomiast, że Główny Inspektor Sanitarny ponownie rozpoznając sprawę i oceniając zebrany materiał dowodowy w sprawie nie uwzględnił jakie jest żądanie mieszkańców M., doprecyzowane właśnie na etapie postępowania zażaleniowego. Organ zażaleniowy działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. uznał, że postanowienie [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. z [...] grudnia 2013 r. jest trafne i utrzymał je w mocy. Tymczasem żalący się nie podważają stanowiska organu pierwszej instancji, że postępowanie z ich wniosku nie może zostać wszczęte oraz, że nie są i nie mogą być stronami postępowania. W pismach z 14 i 20 grudnia 2013 r. ww. mieszkańcy M. doprecyzowują swoje żądanie i domagają się działań organu z urzędu. Wywiedli, że opinia [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego do projektu zmian studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Z. wydana w postanowieniu z [...] lipca 2013 r. opiera się na fałszywych przesłankach. Podnieśli również, że nie mają oni możliwości wniesienia wniosków i uwag do projektu studium Wójtowi Gminy Z. W ocenie Sądu Główny Inspektor Sanitarny przy wydawaniu swojego rozstrzygnięcia nie ustalił stanu faktycznego sprawy, nie podjął żadnych czynności zmierzających do ewentualnego wyjaśnienia faktycznego żądania strony i ustalenia jej rzeczywistego zamiaru. Zdaniem Sądu jest to na tyle istotne, gdyż daje możliwość prawidłowej oceny czy w sprawie wystąpiły przesłanki z art. 61a § 1 k.p.a. i zasadne jest wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania z uwagi na brak przymiotu strony przez wnioskodawców. Konkludując Sąd stwierdził, że brak jednoznacznego wyjaśnienia treści żądania strony, stanowi naruszenie zasad postępowania administracyjnego, określonych w art. 7, 8, 9 k.p.a. które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie ulega bowiem wątpliwości, że organ zażaleniowy, wbrew zarzutom sformułowanym w zażaleniu nie podjął żadnych czynności mających na celu dokładne wyjaśnienie żądania strony. Jeżeli bowiem charakter pisma budzić może wątpliwości, to organ administracji ma obowiązek, stosownie do postanowień powołanych wyżej przepisów, wyjaśnić rzeczywistą wolę strony i treść jej żądania. W sytuacji gdy na etapie postępowania zażaleniowego strona wskazała, że jej intencją nie jest wszczynanie postępowania administracyjnego na jej wniosek to niezasadne było utrzymanie postanowienia organu pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. Po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku Główny Inspektor Sanitarny wyjaśni rzeczywistą wolę wnoszących zażalenie: R. G., A. B., T. S., A. S., A. S., I. M., A. M., A. S. oraz P. S. i stosownie do wyników tych ustaleń wyda rozstrzygnięcie w sprawie. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a.