II SA/Wa 113/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Lipiński (spr.), Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska, Ewa Grochowska-Jung, Protokolant Referent stażysta Małgorzata Ciach, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 października 2014 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dodatku służbowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] października 2013 r.; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Szef Centralnego Biura Antykorupcyjnego decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. utrzymał w mocy swoją poprzedzającą decyzję z dnia [...] października 2013 r. o odmowie przyznania funkcjonariuszowi A. M. dodatku mieszkaniowego. Podstawę prawną decyzji stanowiły przepisy art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 Kpa oraz art. 93d ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 621 ze zm.). W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż A. M. w dniu [...] września 2013 r. złożył wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego na kolejny okres z tytułu wynajmu mieszkania o powierzchni 56 m2 położonego w [...] przy ul. [...]. Po rozpatrzeniu wniosku Szef CBA wydał w dniu [...] października 2013 r. decyzje odmowną, i następnie po rozpatrzeniu wniosku zainteresowanego o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. utrzymał w mocy swoje poprzednie rozstrzygniecie. Z treści art. 93d ust. 1 ustawy o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym wynika, że dodatek mieszkaniowy może zostać przyznany wyłącznie w sytuacji kumulatywnego spełnienia następujących przesłanek: - funkcjonariusz, jego małżonek lub osoba pozostająca z funkcjonariuszem we wspólnym gospodarstwie domowym nie posiada lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej; - przyznanie funkcjonariuszowi dodatku mieszkaniowego jest uzasadnione potrzebami CBA. O ile zbadanie spełniania przez funkcjonariusza pierwszej przesłanki - z uwagi na jej strice obiektywny charakter - nie budzi większych wątpliwości, to druga przesłanka, z uwagi na fakt, iż zawiera pojęcie niedookreślone: "uzasadnione potrzeby CBA" powoduje, że dodatek mieszkaniowy jest świadczeniem fakultatywnym, przyznawanym przez Szefa CBA w ramach tzw. uznania administracyjnego. Tym samym Szef CBA, rozstrzygając wniosek o dodatek mieszkaniowy, jest obowiązany do zbadania, czy przyznanie tego świadczenia jest uzasadnione potrzebami CBA, co organ rozumie jako uzasadnioną interesem służby potrzebę rekompensaty kosztów najmu lokalu mieszkalnego, ponoszonych przez funkcjonariusza w związku z brakiem takiego lokalu w miejscowości stałego pełnienia służby. Twierdzenie strony o rażącym naruszeniu art. 93d ust. 1 pkt 1 ustawy przez Szefa CBA jest niezasadne. Z wnioskowania a contrario z przedmiotowego przepisu wynika następująca norma prawna: funkcjonariuszowi nie przyznaje się dodatku mieszkaniowego, jeżeli funkcjonariusz, jego małżonek lub osoba pozostająca z funkcjonariuszem we wspólnym gospodarstwie domowym, posiada lokal mieszkalny lub dom jednorodzinny w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej albo przyznanie tego świadczenia nie jest uzasadnione potrzebami CBA. Wobec powyższego, art. 93d ust. 1 pkt 1 ustawy stanowił wystarczające umocowanie dla organu do wydania decyzji administracyjnej w sprawie odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego. Ponadto, na posiedzeniu w dniu [...] listopada 2013 r. komisja mieszkaniowa, działająca na podstawie decyzji nr [...] Szefa CBA z dnia [...] czerwca 2010 r. w sprawie opiniowania wniosków o przyznanie dodatków mieszkaniowych w Centralnym Biurze Antykorupcyjnym, w wyniku złożenia wniosku z dnia [...] października 2013 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, opiniowała wniosek A. M. o przyznanie dodatku mieszkaniowego i zarekomendowała Szefowi CBA utrzymanie w mocy decyzji z dnia [...] października 2013 r. Szef CBA oceniając takie okoliczności jak: obecny przebieg służby funkcjonariusza, fakt wynajmowania lokalu mieszkalnego od ojca oraz występowanie jako współkredytobiorca w umowie o kredyt hipoteczny zaciągnięty na zakup przez rodziców, wynajmowanego przez funkcjonariusza, mieszkania położonego w [...] przy ul. [...], uznał, że aktualnie nie zachodzą uzasadnione potrzeby CBA aby choć częściowo rekompensować funkcjonariuszowi w kolejnym okresie koszty ponoszone z tytułu wynajmu lokalu mieszkalnego w miejscowości pełnienia służby. A. M. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję, w której zarzucił organowi: 1) naruszenie prawa materialnego - art. 93d ustawy o CBA, poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie, w konsekwencji uznanie, że skarżący nie spełnia warunków do przyznania dodatku, podczas gdy prawidłowa interpretacja przepisu art. 93d prowadzi w tym przypadku do odmiennych wniosków; 2) naruszenie przepisów postępowania - art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, poprzez wydanie decyzji bez podstawy prawnej: 3) naruszenie przepisów postępowania art. 7 i art. 77 Kpa, poprzez nieprzeprowadzenie przez Szefa CBA postępowania zmierzającego do określenia czy przyznanie mu dodatku mieszkaniowego jest uzasadnione potrzebami CBA i w konsekwencji wydanie decyzji w sposób dowolny, a nie uznaniowy. Wskazując na powyższe zarzuty, wniósł o stwierdzenie nieważności lub ewentualne uchylenie zaskarżanej decyzji, a także poprzedzającej jej decyzji z dnia [...] października 2013 r. W uzasadnieniu skargi między innymi podkreślił, iż organ w ogóle nie zgromadził materiału dowodowego, który pozwoliłby na stwierdzenie czy przyznanie mu dodatku mieszkaniowego jest uzasadnione potrzebami służby czy też nie. Dodał, iż zarzut ten ściśle koreluje z zarzutem naruszenia prawa materialnego - art. 93d ustawy o CBA, gdyż aby prawidłowo zastosować ten przepis należy najpierw dysponować odpowiednim materiałem dowodowym. Potrzeby CBA, o których mowa w art. 93d ustawy o CBA należy rozumieć jako potrzeby Biura związane z jego właściwością rzeczową, czyli zapewnieniem obsady stanowisk służbowych przez odpowiednich funkcjonariuszy. Skoro do tej pory, na podstawie identycznych okoliczności faktycznych przyznawano dodatek mieszkaniowy, uznawano niewątpliwie, że jest to uzasadnione potrzebami CBA. Również opinia przełożonego wskazywała na zasadność przyznania dodatku mieszkaniowego w kontekście dotychczasowej służby, rozumianej jako m.in. przydatność do służby. Jeśli w chwili obecnej uznano, że spełniając warunki formalne do otrzymania takiego świadczenia skarżący nie zasługuje na jego przyznanie należałoby wykazać, iż jego służba w CBA nie jest istotna z punktu widzenia potrzeb Biura, czego oczywiście w omawianej decyzji nie uczyniono. Co więcej z uzasadnienia decyzji wynika, że nie ma wątpliwości co do tego, że skarżący spełnia przesłanki ustawowe do ubiegania się o przyznanie dodatku mieszkaniowego - nie posiada (ani żona) lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Jedynym powodem, dla którego nie przyznano ww. świadczenia jest rzekoma sprzeczność takiego rozstrzygnięcia z potrzebami CBA. Nie sposób zgodzić się z takim potraktowaniem sprawy, gdyż kwestia partycypacji skarżącego w kredycie hipotecznym na zakup w 2008 roku przez jego rodziców mieszkania w [...] przy ulicy [...] była już wyjaśniana przez Biuro [...] CBA i nie stanowiła przeszkody przy przyznawaniu przez Szefa CBA dodatków mieszkaniowych w latach 2009-2012 (decyzje personalne: z dnia [...] września 2009 r., z dnia [...] listopada 2010 r., z dnia [...] września 2011 r., z dnia [...] września 2012 r.). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na poparcie twierdzeń organu o wyczerpującym zebraniu materiału dowodowego w niniejszej sprawie, organ wskazał na fakt poprzedzenia decyzji procedurą określoną przepisami wewnętrznymi Szefa CBA. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy– Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, sprawowaną pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga zasługuje na uwzględnienie. W większości służb mundurowych zapewnia się funkcjonariuszom lokale mieszkalne, a dodatek mieszkaniowy jest przyznawany wówczas, gdy organ nie może przyznać funkcjonariuszowi lokalu mieszkalnego w miejscowości pełnienia służby. Formacja CBA nie przyznaje funkcjonariuszom lokali mieszkalnych, natomiast w sytuacji opisanej w przepisie art. 93d ustawy pragmatycznej, przyznaje funkcjonariuszowi dodatek mieszkaniowy. Dodatek mieszkaniowy przyznaje się wówczas, gdy wystąpią przesłanki pozytywne określone w ust. 1 i nie wystąpi żadna z przesłanek negatywnych określonych w ust. 3 art. 93d. Natomiast użyte w tym przepisie sformułowanie: "potrzeby CBA" rozumie się jako potrzeby pełnienia służby przez danego funkcjonariusza w określonym terenie – danej miejscowości, inaczej świadczenia służby w danej miejscowości. Pojęcie to odnosi się wprost do faktu pełnienia służby w określonym terenie, czyli jeżeli funkcjonariusz służby tej nie pełniłby to odpada potrzeba przyznawania mu dodatku. Zatem skoro funkcjonariusz nie posiada mieszkania w miejscowości pełnienia służby (w rozumieniu stanów enumeratywnie wyszczególnionych w ust. 1 omawianego przepisu) i jednocześnie nie występuje żadna z przesłanek negatywnych wyszczególnionych w ust. 3, to przysługuje mu dodatek mieszkaniowy. W komentarzu LEXa do art. 93d ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym autorstwa Stanisława Hoca i Przemysława Szustakiewicza wskazano, że "Decyzja o przyznaniu lub odmowie przyznania dodatku mieszkaniowego ma zatem charakter uznaniowy. Przełożony powinien w niej określić, dlaczego potrzeby służby uzasadniają przyznanie świadczenie lub że takie świadczenie nie powinno być funkcjonariuszowi przyznane. Wydaje się, że potrzeby służby, o których mowa w art. 93d ust. 1, dotyczą zadań wykonywanych przez funkcjonariusza. Jeśli charakter tych zadań powoduje, że funkcjonariusz powinien jak najszybciej znaleźć się w miejscu pełnienia służby, wówczas powinien on otrzymać dodatek." W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zaskarżona decyzja jest wadliwa. Narusza zarówno przepisy prawa materialnego - art. 93d ust. 1 ustawy pragmatycznej, oraz przepisy proceduralne, to jest art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 i art. 103 § 1 i § 3 Kpa. Zawarta w niej argumentacja, iż potrzeby służby nie uzasadniają otrzymania przez skarżącego dodatku mieszkaniowego, bez dokładnego sprecyzowania o jakie potrzeby służby tu chodzi, jest dalece autorytatywna i nieprzekonywująca. Zaskarżona decyzja, poprzez ogólne odwołanie się do pojęcia "potrzeby służby" bez bliższego określenie w jakich aspektach potrzeby te przemawiają przeciwko przyznaniu dodatku mieszkaniowego, nie spełnia cech decyzji uznaniowej. Nadto w niniejszej decyzji organ nie wskazuje na żadne inne przesłanki prawa materialnego - to jest określone w art. 93d ust. 1 (przesłanki pozytywne) oraz określone w ust. 3 (przesłanki negatywne) - warunkujące, w zależności od ich spełnienia, zasady przyznawania albo odmawiania przyznania funkcjonariuszowi dodatku mieszkaniowego. W takim stanie sprawy, trafny jest zarzut skarżącego, iż zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca w istocie nie zawierają prawidłowego uzasadnienia, które odnosiłoby się do zgromadzonego stanu faktycznego sprawy i w oparciu o jego subsumcje, w powiązaniu ze stanem prawnym, wyjaśniało przyczyny dla których podjęto taką a nie inną decyzję. Powyższe uzasadnia uchylenie zarówno zaskarżonej jak i poprzedzającej ją decyzji. Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie użyte w art. 93d ustawy o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym sformułowanie "potrzeby CBA" rozumie jako potrzebę pełnienia przez danego funkcjonariusza CBA służby w określonym terenie (tu miejscowości). Skoro istnieje związek obu – przyczyn, to jest pełnienia przez funkcjonariusza służby w miejscowości gdzie nie ma on mieszkania (w rozumieniu wyszczególnionych okoliczności w ust. 1 oraz ust. 3 omawianego przepisu), to brak jest przesłanek do odmownego załatwienia wniosku. W przypadku braku takiego związku, organ powinien go dokładnie wykazać w uzasadnieniu decyzji odmownej. Szef CBA rozpatrzy ponownie niniejszą sprawę, zgodnie z powyższymi wskazaniami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku, zgodnie z art. 145 § 1 pkt a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).