II SA/Gl 694/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka,, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant Izabela Maj- Dziubańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 października 2014 r. sprawy ze skargi J.K. i E.K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. W związku z pismem Gminy N. z dnia [...] r., znak: [...], w dniu [...]r. zostało wszczęte postępowanie w sprawie lokalizacji budynku mieszkalnego usytuowanego na działce o nr ewid. "1" położonej w miejscowości M., gmina N., stanowiącej własność J. i E. K. W dniu [...]r. przeprowadzono dowód z oględzin, w trakcie których stwierdzono, że na działce o nr ewid. "2" prowadzona jest budowa budynku mieszkalnego na podstawie decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...]r. o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz zbiornika na ścieki. Ustalono, że obiekt budowlany w stanie zamkniętym, zlokalizowany jest w odległości około 30 m od istniejącego budynku gospodarczego, w większej części poza terenem działki o nr ewid. "2". Od strony wschodniej dobudowana jest altana drewniana o wymiarach około 4 m x 8 m, która nie została uwzględniona w projekcie budowlanym. Inwestorzy oświadczyli, że w związku ze zmianą lokalizacji budynku mieszkalnego wystąpią do Wójta Gminy N. o zmianę planu zagospodarowania przestrzennego dla działki nr "1" oraz o zawieszenie postępowania przed organem nadzoru budowlanego. W trakcie ponownie przeprowadzonych oględzin w dnu [...]r. dokonano pomiarów budowanego budynku mieszkalnego z uwzględnieniem jego odległości od ogrodzenia oraz budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce o nr ewid. "2". Następnie postanowieniem nr [...] z dnia [...]r., znak: [...], na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 oraz ust. 3 ustawy Prawo budowlane, wstrzymano prowadzenie robót budowlanych polegających na budowie budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działkach o nr ewid. "2" i "1", wykonanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji nr [...] z dnia [...]r. o pozwoleniu na budowę, nakazano wykonanie zabezpieczenia terenu budowy przed dostępem osób trzecich, nałożono obowiązek sporządzenia i przedłożenia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych wraz z inwentaryzacją geodezyjną powykonawczą z naniesieniem ewidencyjnego przebiegu granic działki o nr ewid. "2" oraz odległościami budynku mieszkalnego od punktów charakterystycznych, tj. granic, kamieni granicznych, obiektu budowanego zlokalizowanego na działce o nr ewid. "2" i od najbliżej położonego obiektu budowlanego na działce o nr ewid. "3", sporządzonej przez uprawnionego geodetę w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia. Wobec niewykonania w terminie nałożonych tym postanowieniem obowiązków Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. decyzją nr [...] z dnia [...]r., wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409, zwanej dalej Prawem budowlanym) nałożył na inwestorów J. i E. K. obowiązek rozbiórki budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działkach o nr ewid. "1" i "2", położonych w miejscowości M., gmina N. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że powodem interwencji organu nadzoru budowlanego było istotne odstąpienie od projektu budowlanego zamiennego zatwierdzonego decyzją Starosty [...] nr [...] z dnia [...]r., polegające na zmianie lokalizacji budynku oraz dobudowaniu do niego altany o wymiarach ok. 8 m x 4 m, zaś przyczyną orzeczenia o rozbiórce fakt, że budynek w około 85 % znajduje się obecnie na terenie wyłączonym spod zabudowy. Przedmiotowy obiekt budowlany zlokalizowany jest na terenie dwóch działek o nr ewid. "1" i "2", na których obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zgodnie z uchwałą Rady Gminy N. z dnia [...]r., nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy N. w części dotyczącej miejscowości M. (Dz. U. Woj. Śl. nr 27, poz. 555 z 2007 r.). Działka o nr ewid. "1" znajduje się w granicach terenu oznaczonego symbolem RP - terenu rolnego bez prawa zabudowy. Zdaniem organu I instancji fakt zmiany lokalizacji obiektu budowlanego, niekwestionowany przez inwestorów, poprzez jego przesunięcie w kierunku północnym z przekroczeniem granicy działek o nr ewid. "1" i "2" i jednocześnie granicy strefy terenu dopuszczalnej zabudowy oznaczanej symbolem B72MN,MR,UC (zgodnie z ww. uchwałą dla terenów o symbolu MN podstawowym przeznaczeniem jest teren pod zabudowę mieszkaniową, jednorodzinną oraz niezbędnymi obiektami i urządzeniami towarzyszącymi, dla terenu o symbolu MR - teren zabudowy mieszkaniowej zagrodowej; dla terenu UC - teren usług komercyjnych) oraz usytuowania obiektu budowlanego na terenie rolnym bez prawa zabudowy, wyklucza możliwość doprowadzenia go do stanu zgodnego z przepisami prawa, w tym obowiązującym zapisem planu zagospodarowania przestrzennego. Jak wynika nadto z pisma Gminy N. z dnia [...]r. nie jest prowadzona, jak również planowana w latach 2014 – 2016 procedura zmiany planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze obejmującym działkę o nr ewid. "1". Dodatkowo wyjaśniono, że przedmiot rozbiórki dotyczy całego obiektu budowlanego, w tym także części budynku zlokalizowanej na działce o nr ewid. "2". W ocenie PINB nie jest bowiem możliwa rozbiórka tylko części obiektu budowlanego oraz pozostawienie pozostałej części na terenie dopuszczonym do zabudowy wraz z wykonaniem projektu zamiennego w celu dostosowania go do zgodności z prawem, obiekt budowlany zlokalizowany jest bowiem w 85 % na działce, nr ewid. "1" – poza strefą zabudowy. Organ I instancji stwierdził, że przeprowadzenie w takiej sytuacji przystosowawczych robót budowlanych doprowadziłoby do utraty stabilności pozostałej części i stworzyłoby realne zagrożenie dla otoczenia i samych inwestorów. W odwołaniu wniesionym od tej decyzji J. i E. K. domagali się jej uchylenia i umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego, ewentualnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Decyzji zarzucili naruszenie przepisu art. 51 ust. 1 przez jej wydanie pomimo upływu dwumiesięcznego terminu, o którym mowa w powołanym przepisie oraz przez zastosowanie zbyt uciążliwego środka w stosunku do zaistniałego stanu. Dodatkowo zarzucili naruszenie art. 7 kpa przez zaniechanie dokonania czynności niezbędnych do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy oraz art. 77 kpa przez nieprzeprowadzenie dowodów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Zdaniem odwołujących organ I instancji nie poczynił wystarczających ustaleń do stwierdzenia braku możliwości przeprowadzenia postępowania naprawczego w inny sposób niż rozbiórka obiektu. Przede wszystkim nie wzięto pod uwagę, że w dniu [...]r. Rada Gminy N. podjęła uchwałę w sprawie przystąpienia do zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. (dalej [...]WINB) zaskarżoną decyzją z dnia [...]r. nr [...] opartą na art. 138 § 2 kpa uchylił w całości decyzję PINB w M. i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. Uzasadniając tę decyzję [...]WINB zgodził się ze stanowiskiem organu I instancji, że w rozpatrywanej sprawie doszło do istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, w związku z czym zasadnie wdrożono postępowanie naprawcze. Organ odwoławczy podkreślił, że wprawdzie zmiana dotyczy usytuowania budynku, a więc zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu, to jednak legalność wszelkich robót budowlanych należy oceniać według przepisów obowiązujących w dacie ich wykonania, a nie przepisów późniejszych. Zwrócił uwagę, że zgodnie z dziennikiem budowy budynek został usytuowany we [...]r. W dacie wykonania tych robót nie było określone co jest istotnym, a co nieistotnym odstępstwem. Obecnie obowiązujący katalog istotnych odstępstw pojawił się dopiero w dniu [...]r., z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane. A zatem przed [...]r. określenie charakteru odstępstwa, jego kwalifikacje ustawodawca pozostawił uznaniu organu. W związku z powyższym zdaniem [...]WINB organ nadzoru budowlanego oceniający w chwili obecnej budowę trwającą od [...] do [...] r. oraz zmiany dokonane w roku [...], nie stosuje art. 36 ust. 5 Prawa budowlanego, lecz działa według swobodnego uznania, czyli według kryteriów, jakie obowiązywały w [...] r. [...]WINB podzielił stanowisko organu I instancji, że doszło do odstąpienia, które również na gruncie uregulowań sprzed [...]r. można uznać za istotne, bowiem zmienił się sposób zagospodarowania terenu w ten sposób, iż budynek pierwotnie projektowany na działce nr "2" znalazł się w większości na działce sąsiedniej nr "1" wyłączonej, jak ustalił PINB spod zabudowy. W ocenie organu odwoławczego stanowisko PINB, że nie ma możliwości legalizacji dokonanego odstępstwa jest jednak przedwczesne. Dokonując analizy obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy N. w części dotyczącej miejscowości M., zwrócono uwagę, że § 14 ust. 1 pkt 3 lit. e tego planu zawiera dla terenu RP, na którym znajduje się przedmiotowy budynek następujące ustalenia dopuszczalne: utrzymanie istniejącej rozproszonej zabudowy w tym zagrodowej (max 1 kondygnacja z dachem stromym i poddaszem użytkowym) z możliwością modernizacji, adaptacji, rozbudowy, nadbudowy i wymiany kubatury oraz zmiany przeznaczenia istniejących obiektów budowlanych, wyłącznie w granicach zajmowanego terenu. Ten punkt miejscowego planu nie został zdaniem organu odwoławczego poddany analizie przez PINB. Dodatkowo zwrócono uwagę, że zarówno z zeznań inwestora jak i kierownika budowy wynika, iż przedmiotowy budynek nie ma podpiwniczenia. Nie wynika to również z fotografii budynku. W związku z powyższym zdaniem [...]WINB wątpliwości odnoszące się do zgodności budynku z miejscowym planem muszą zostać poddane dodatkowemu wyjaśnieniu, w pierwszym rzędzie przez ustalenie liczby kondygnacji budynku. W razie wątpliwości zasadne może się również okazać zwrócenie się do organu uchwałodawczego Gminy N. o ustosunkowanie się do treści aktu prawa miejscowego. [...]WINB podkreślił ponadto, że nie jest uprawniony do samodzielnego ustalenia ww. kwestii, bowiem takie działanie nie stanowiłoby zgodnie z art. 136 kpa dodatkowego postępowania dowodowego, lecz w istocie zastępowałoby dowody zgromadzone w postępowaniu przed organem I instancji i tym samym naruszałoby zasadę dwuinstancyjności co pozbawiłoby strony przysługujących im praw. Organ odwoławczy nie zgodził się z zarzutem odwołujących dotyczącym upływu dwumiesięcznego terminu od dnia wydania postanowienia o wstrzymaniu robót wskazując, że postanowienie to zostało im doręczone w dniu [...]r., a nie jak twierdzą odwołujący w dniu [...]r., co wynika ze zwrotnych potwierdzeń odbioru. Organ ustalił ponadto, że zmiana studium zagospodarowania i kierunków rozwoju gminy, na którą powołują się odwołujący, w ogóle nie dotyczy miejscowości M. We wskazaniach dotyczących ponownego rozpatrzenia sprawy organ odwoławczy nakazał PINB przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego poprzez ustalenie w drodze oględzin czy przedmiotowy budynek spełnia wymagania dopuszczalnego przeznaczenia terenu RP - według ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jeżeli budynek jest zgodny z planem, rozważenie czy zachodzą określone w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego przesłanki legalizacji obiektu budowlanego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach J. K. i E. K. wnieśli o uchylenie powyższej decyzji [...]WINB i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, podtrzymując wszystkie zarzuty zawarte w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę [...]WINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 3 października skarżący oświadczyli, że podtrzymują skargę oraz, że wnieśli odwołanie od decyzji PINB w M. z dnia [...]r., którą ponownie orzeczono o nakazie rozbiórki ich budynku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2002 r., nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję, postanowienie lub inny akt administracyjny wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania kwestionowanego aktu. Analiza akt sprawy dowiodła, że skarga w niniejszej sprawie nie jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego i procesowego w stopniu pozwalającym Sądowi na jej wzruszenie. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Tak więc przedmiotem niniejszej skargi jest decyzja kasacyjna, a zatem nie decyzja rozstrzygająca merytorycznie sprawę co do istoty, a jednie przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji Sąd bada zatem w takim przypadku czy zachodziły przesłanki uprawniające organ do uchylenia rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, czy też materiał dowodowy był wystarczający do podjęcia reformacyjnego rozstrzygnięcia, bądź zachodziła potrzeba jego uzupełnienia w niewielkim zakresie, a organ odwoławczy mimo to uchylił się od rozstrzygnięcia sprawy, co do jej istoty. Należy przy tym mieć na uwadze, iż decyzja wydana na podstawie art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego jest dopuszczalna wyjątkowo i stanowi odstępstwo od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Rozpoznając skargę na decyzję kasacyjną wydaną w oparciu o art. 138 § 2 kpa sąd administracyjny zobligowany jest w świetle powyższych uwag do dokonania oceny, czy zaskarżona decyzja nie narusza zasady dwuinstancyjności, czyli czy postępowanie organu pierwszej instancji było faktycznie dotknięte takimi wadami, które skutkować musiały ponownym jego przeprowadzeniem w całości lub w znacznej części. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy zdaniem Sądu należy zgodzić się ze stanowiskiem organu odwoławczego. Nie można bowiem nie podzielić jego twierdzeń, że decyzja organu pierwszej instancji wydana została z naruszeniem obowiązujących przepisów procedury administracyjnej, wobec faktu, że wydana została bez wyczerpującego i wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy. W rozpoznawanej sprawie organy obydwu instancji słusznie uznały, że doszło do istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego i zasadnie wdrożono postępowanie naprawcze. W tym względzie należy zgodzić się też ze stanowiskiem organu odwoławczego, że legalność wszelkich robót budowlanych należy oceniać co do zasady według przepisów obowiązujących w dacie ich wykonania. Jak słusznie zwrócił uwagę [...]WINB, obecnie obowiązujący katalog istotnych odstępstw zaczął obowiązywać dopiero w dniu [...]r. w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2004 r., nr 93, poz. 888 ze zm.). Wobec brzmienia art. 36a ust. 1 jak i ust. 5 ustawy - Prawo budowlane nie budzi wątpliwości, iż zmiana dotycząca projektu zagospodarowania działki lub terenu jak i dotycząca charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, gdyż uznawana jest przez ustawodawcę za istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Jednakże zgodzić się należy ze stanowiskiem organu odwoławczego, że PINB dokonując oceny budowy trwającej od [...] r. do [...] r. winien działać, gdy chodzi o kwalifikację istotnego odstępstwa, w ramach swobodnego uznania. Granic tego uznania organy obu instancji jednak zdaniem Sądu nie przekroczyły. Tak znaczna zmiana usytuowania objętego postępowaniem budynku stanowi bowiem niewątpliwie istotne odstępstwo od zatwierdzonego decyzją z dnia [...]r. projektu budowlanego – w zakresie zagospodarowania działki nr "2". Dodatkowo w ocenie składu orzekającego zasadnie przywołał organ odwoławczy jako zarzut, iż nie dokonano szczegółowej analizy obecnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy N. w części dotyczącego miejscowości M., zgodnie z uchwałą Rady Gminy N. nr [...] z dnia [...]r. W tym względzie należy jednak zwrócić uwagę, że organ odwoławczy przytoczył błędnie treść obowiązującego dla terenu RP § 14 tego planu. Najprawdopodobniej było to następstwem nieprawidłowego wszycia w aktach administracyjnych poszczególnych stron tego planu. W konsekwencji [...]WINB przytoczył w zaskarżonej decyzji treść § 11 ust. 2 pkt 3e a nie § 14 ust. 1 pkt 3e planu (podobny błąd popełnił organ pierwszej instancji powołując się na obowiązujący zakaz podziału terenu na działki budowlane). Błąd ten nie miał jednak zdaniem Sądu wpływu na ocenę legalności zaskarżonej decyzji. Niewątpliwie bowiem organ pierwszej instancji nie dokonał należytego wyjaśnienia i rozważenia sprawy, gdy chodzi o możliwość legalizacji istotnego odstępstwa w związku z treścią obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tym względzie PINB w M. powołał się bowiem jedynie na podstawowe przeznaczenie terenów położonych w jednostkach strukturalnych planu oznaczonych symbolem "RP". Nie dokonał natomiast oceny możliwości legalizacji, gdy chodzi o dopuszczalne przeznaczenie takich terenów i obowiązujące na nich zakazy (powołany przez ten organ zakaz podziału terenu na działki budowlane tych terenów nie dotyczy), tj. w związku z treścią § 14 ust. 2 pkt 2 i 3 planu. Mając na uwadze powyższe zasadnie zdaniem Sądu [...]WINB uznał, że decyzja organu pierwszej instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, tj. z naruszeniem, art. 7 i art. 77 kpa, wobec niewyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy istotnych przy zastosowaniu treści art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Tym samym zasadne było skorzystanie przez ten organ z rozstrzygnięcia przewidzianego w art. 138 ust. 2 kpa. Organy administracji publicznej stojąc na straży praworządności podejmują wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Stąd też ciąży na nich obowiązek dokładnego i wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Skoro zaś przedmiotowe postępowanie nie mogło być uzupełnione przez organ odwoławczy bez zarzutu naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania i zachodziła konieczność przeprowadzenia nowego postępowania wyjaśniającego w części określonej przez organ odwoławczy, to był on zobligowany na mocy art. 138 § 2 kpa wydać decyzję uchylającą rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i przekazać sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W związku z zarzutami skargi należy nadto podkreślić, że nie mógł odnieść skutku zarzut ewentualnej zmiany w przyszłości miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w kierunku umożliwiającym legalizację budynku mieszkalnego na działce skarżących nr "1". Organy były bowiem zobowiązane orzekać w tej sprawie w oparciu o treść obowiązującego obecnie planu. Nadto skarżący nie podważyli ustaleń organów, że w dacie ich orzekania nie została nawet wszczęta procedura zmierzająca do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w odniesieniu do działek na których został wybudowany objęty postępowaniem legalizacyjnym budynek. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, a zatem skarga jako bezzasadna podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). sw