VIII SA/Wa 413/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski (sprawozdawca), Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Protokolant Referent stażysta Magdalena Krawczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2014 r. sprawy ze skargi [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w B. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2012 rok 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. na rzecz skarżącej [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w B. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania P.A. sp. z o.o. z siedzibą w B. (dalej: "spółka" lub "skarżąca"), Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. (dalej: "Dyrektor ARiMR" lub "organ odwoławczy") działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej jako "K.p.a.") utrzymał w mocy decyzję z [...] grudnia 2013 r. Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. (dalej: "Kierownik ARiMR" lub "organ I instancji"). Przedmiotem tych decyzji była odmowa przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2012. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że postępowanie zostało zainicjowane wnioskiem złożonym przez ww. spółkę w dniu [...] maja 2012 r., w którym żądała przyznania ww. płatności na rok 2012. Decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] Kierownik ARiMR odmówił spółce przyznania przedmiotowych płatności na rok 2012. Odmowę organ I instancji uzasadnił dokonanym ustaleniem, że skarżąca, w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia - sztucznie stworzyła warunki wymagane do otrzymania przedmiotowej płatności, a w związku z tym - płatności tej należy odmówić - w oparciu o art. 7 ust. 1 i 2, art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012 r., poz. 1164, dalej jako "ustawa o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego") oraz art. 30 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. WE L 30 z 31 stycznia 2009 r., str. 16, ze zm., dalej jako "rozporządzenie Rady WE nr 73/2009"). Pismem z dnia [...] stycznia 2014 r. spółka złożyła odwołanie od decyzji Kierownika ARiMR z [...] grudnia 2013 r. Wnosząc o uchylenie decyzji zarzuciła organowi I instancji brak staranności przy zbieraniu dowodów, ustalaniu stanu faktycznego i popełnienie fundamentalnych błędów w ustaleniach faktycznych, oparcie o źle metodycznie zgromadzone dowody, błędną, arbitralną i dowolną ocenę materiału dowodowego oraz nie przeprowadzenie dowodów żądanych przez stronę oraz nieuzasadnione pominięcie oceny prawnej i zaleceń sądu administracyjnego. W ocenie Dyrektora ARiMR skarżąca nie była posiadaczem zgłoszonych przez siebie gruntów rolnych w rozumieniu art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, ponieważ grunty te wchodziły w skład gospodarstwa rolnego P. M. i były przez niego zarządzane. W niniejszej sprawie doszło zatem, do sztucznego podziału gospodarstwa rolnego w celu obejścia prawa i uzyskania nienależnych uprawnień do płatności. Zgodnie natomiast z art. 30 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 nie naruszając przepisów szczegółowych, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia. Organ odwoławczy wskazał, że pozyskane na przestrzeni lat 2007 - 2012 przez organa ARiMR, w toku prowadzonych postępowań o przyznanie płatności dane, zawarte przede wszystkim w Zintegrowanym Systemie Zarządzania i Kontroli (ZSZiK), pozwoliły na ustalenie, że strona niniejszego postępowania jest podmiotem sztucznym, wykreowanym na potrzeby uzyskania dotacji ze środków unijnych. Wspólnikami skarżącej spółki są dwie inne spółki z o.o. (D.A. oraz D. A.), których to z kolei wspólnikami są P.M. oraz D.M.. W dniu [...] maja 2012 r., tj. w dniu rejestracji skarżącej, prezesem zarządu spółki był P.M., natomiast jego syn - D.M. został ustanowiony pełnomocnikiem spółki. Natomiast w dniu [...] sierpnia 2013 r. została złożona zmiana danych w ewidencji producentów, polegająca na tym, że prezesem zarządu spółki oraz osobą uprawnioną do reprezentacji została M.P.. Ponadto zostało zmienione konto bankowe, którego posiadaczem jest P.A. sp. z o.o. P.M. został zarejestrowany w ewidencji producentów jako osobna fizyczna prowadząca gospodarstwo rolne oraz dodatkowo jako wspólnik [...] podmiotów (stan na 2012 r.), w tym spółek z o.o. i cywilnych, które uzyskały odrębne wpisy do ewidencji producentów, prowadzi również działalność gospodarczą pod nazwą N.O., a także jest właścicielem K.L. S.A. Następnie organ odwoławczy podniósł, że P.M. i R.M. pozostający w związku małżeńskim posiadali odrębnie numery w ewidencji producentów nadane im jako osobom fizycznym. Utworzyli oni dodatkowo [...] spółek, których są jedynymi współwłaścicielami oraz [...] spółek cywilnych, w których jedno z małżonków jest wspólnikiem. Również ich syn – D.M. został zarejestrowany w ewidencji producentów jako osoba fizyczna prowadząca gospodarstwo rolne oraz w 2009 r. dodatkowo jako wspólnik [...] spółek z o.o., w których wraz z P.M. są jedynymi wspólnikami. Począwszy zaś od 2010 r. zarejestrowano kolejnych [...] spółek, przy czym dwie z nich (D.A. sp. z o.o. oraz D.A. sp. z o.o.) są jedynymi wspólnikami [...] ze spółek z o.o. utworzonych przez ww. osoby w 2012 r. Z umów spółek cywilnych oraz z odpisów KRS spółek z ograniczoną odpowiedzialnością wynika, że są one powiązane ze sobą osobowo poprzez wymienione wyżej osoby P. M., R.M. oraz D.M.. Przemawia za tym zarówno struktura organizacyjna spółek, w których wymienione osoby mają bezpośredni wpływ na funkcjonowanie spółki albo bezpośrednio, będąc jej wspólnikami bądź pełniąc inne funkcje umożliwiające im prowadzenie spraw spółki, np. prokurenta lub prezesa zarządu, względnie pośrednio, gdzie jako wspólnik występuje inna spółka, której wspólnikami są wymienione osoby. Dalej Dyrektor ARiMR zauważył, że jak wynika z aplikacji Zintegrowanego Systemu Zarządzania i Kontroli (ZSZiK) prowadzonej przez ARiMR skarżąca w 2012 r. i 2013 r. deklarowała do płatności [...] działek ewidencyjnych o wymienionych przez organ numerach. W latach 2005 - 2013 o płatności do powyższych gruntów ubiegało się kilka odrębnie zarejestrowanych podmiotów, które łączy wspólnik – P.M.. Na [...] spółek funkcjonujących w 2012 r., w [...] wskazano jedno konto bankowe w [...] Banku, w którym jako właściciela wskazano P.M. lub jego syna – D.M.. Również organizacyjnie wymienione podmioty nie wykazywały odrębności i samodzielności. Poszczególne działki ewidencyjne stanowiące składnik gospodarstwa rolnego były w kolejnych latach deklarowane przez kolejne spółki, które swobodnie przenosiły między sobą posiadanie działek, legitymując to umowami przeniesienia posiadania podpisywanymi na ogół przez P. M.. Organ odwoławczy podkreślił przy tym nieograniczoną decyzyjność ww. osoby, która występuje jako bezpośredni lub pośredni ich wspólnik oraz pełni w nich wskazane funkcje. Pomimo wystosowania wezwania, strona postępowania w żaden sposób nie potwierdziła prowadzenia produkcji płodów rolnych jako odrębny od P.M. podmiot. Brak jest dokumentów potwierdzających samodzielne zarządzanie, jak również dowodów i dokumentów potwierdzających samodzielność techniczną i ekonomiczną gospodarstwa. Wprawdzie w transakcjach pomiędzy podmiotami, w których P.M. jest właścicielem lub wspólnikiem, brały udział inne osoby, m.in. M. P., niemniej jednak działały one na zlecenie wspólników, m.in. P. M.. Odnosząc się do wniosków dowodowych zgłoszonych przez skarżącą o przesłuchanie świadków na okoliczność posiadania przez spółkę oraz prowadzenia gospodarstwa rolnego na jej odrębny rachunek, rzecz i ryzyko organ odwoławczy wskazał, że ich nie uwzględnił bowiem okoliczność ta nie ma znaczenia dla ustalenia faktycznego władztwa nad gruntem. Organy obu instancji nie podważają zaś, że wskazani przez P. M. pracownicy wykonali w określonym czasie, konkretne prace rolne, na konkretnej działce rolnej. Należy zaś odróżnić samodzielny byt skarżącej jako osoby prawnej, utworzonej na podstawie przepisów Kodeksu spółek handlowych, od samodzielnego prowadzenia gospodarstwa rolnego, czego, jak wykazano powyżej, spółka nie czyniła. Organ podkreślił, że nie kwestionuje, iż skarżąca jako osoba prawna prowadzi działalność gospodarczą na własną rzecz i ryzyko, jednakże działalność ta nie obejmuje samodzielnego prowadzenia gospodarstwa rolnego. Natomiast nie wyklucza to prowadzenia innej działalności, jako że spółka z ograniczoną odpowiedzialnością może być zawiązana w jakimkolwiek celu dopuszczonym prawem. W konsekwencji uznać należało, że zgłaszanie przez stronę postępowania dowodu ze świadków miało na celu jedynie przedłużenie postępowania. Organ może zaś nie uwzględnić żądania przeprowadzenia dowodu, jeżeli ma to na celu przedłużenie postępowania. W świetle powyższego, organ odwoławczy stwierdził, że grunty rolne zgłaszane przez stronę postępowania (oraz inne wskazane wyżej podmioty) są de facto zarządzane przez tą samą osobę – P.M., a grunty zgłaszane do płatności przez P.M. oraz spółki, w których P.M. jest wspólnikiem, nie stanowią odrębnych gospodarstw, samodzielnych, niepowiązanych ze sobą ekonomicznie czy też technologicznie. Dokonując analizy powiązań podmiotów w których P. M. jest wspólnikiem, zarejestrowanych odrębnie w ewidencji producentów organ uznał, że to P.M. prowadził działalność rolną. Działalność ta była działalnością zarobkową wykonywaną w sposób zorganizowany i ciągły, prowadzoną na własny rachunek. To P.M. uzyskiwał przychody oraz ponosił wydatki związane z działalnością rolną, a więc był posiadaczem jednego spójnego gospodarstwa rolnego, sztucznie podzielonego i zgłaszanego oddzielnie przez kilkadziesiąt podmiotów zarejestrowanych w ewidencji producentów jako odrębni producenci rolni w celu uzyskania wyższych płatności. W tym stanie rzeczy, zdaniem organu odwoławczego nie sposób uznać, że spółka posiadała grunty rolne w rozumieniu art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Posiadanie w świetle tej ustawy należy rozumieć szerzej niż tylko poprzez pryzmat art. 336 Kodeksu cywilnego. Płatność przysługuje za rolnicze użytkowanie działek rolnych, nie zaś za prawo własności tych działek. Na koniec uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, że zorganizowanie wielu spółek przez tych samych udziałowców jest zdarzeniem nienaruszającym żadnych przepisów krajowych, czy unijnych. Jednakże, ustalony i wykazany związek pomiędzy poszczególnymi spółkami wynikający z ich struktury własnościowej i osobowej, tj. prowadzenia przez wszystkie podmioty tego samego rodzaju działalności, w takiej samej lokalizacji, korzystając ze wspólnego zaplecza, nie pozwala na przyjęcie stwierdzenia, iż (jak wskazuje reprezentant strony postępowania) działalność w formie licznych spółek, których wspólnikiem był P.M. była uzasadniona okolicznościami ekonomicznymi. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła skarżąca. Zarzuciła organom: błędy w ustaleniach faktycznych, błędy oceny materiału dowodowego, błędną wykładnię i stosowanie art. 4 ustęp 8 rozporządzenia Komisji nr 65/2011 oraz art. 30 rozporządzenia Komisji WE 73/2009, a także niekonstytucyjne stosowanie tych przepisów w sprawie. Wniosła o uchylenie decyzji organów obydwu instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Uzasadniając zarzuty skargi jej autor podkreślił, że wnioski dowodowe o przeprowadzenie dowodów osobowych złożone przez stronę w postępowaniu stanowią realizację prawa strony. Ciężar dowodu, który spoczywa na stronie nie oznacza, że organ z zasady nie ma obowiązku przeprowadzania na żądanie strony dowodów osobowych. Przesłuchania świadków stanowią usankcjonowany przez prawo środek dowodowy w postępowaniu administracyjnym. Jest oczywiste, że strona ze względu na sam charakter dowodu nie może tego dowodu przeprowadzić bez udziału organu. Wprowadzone w postępowaniach o płatności rolnicze odejście od pełnej realizacji zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 K.p.a. zwalnia organ jedynie od poszukiwania dowodów z własnej inicjatywy, w tym przeprowadzania dowodów osobowych z inicjatywy organu. Nie zwalnia natomiast z przeprowadzenia dowodów osobowych zawnioskowanych przez stronę. Przeprowadzenie dowodów osobowych było więc niezbędne. Nie włączono pomimo żądania strony do akt sprawy będących w posiadaniu organu sprawozdań finansowych spółek - potwierdzenia ich odrębności ekonomicznej, gospodarczej, odrębnego prowadzenia na własny rachunek i ryzyko zakupów, produkcji, sprzedaży i wszelkich czynności gospodarczych. Organy nie odnoszą się w ogóle do dowodów z protokołów z inspekcji i kontroli gospodarstwa spółki przez upoważnione organy. Skarżąca podniosła, że decyzje oparto na błędnej wykładni artykułu art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji WE 65/2011. W świetle dokonanej przez Trybunał Europejski ETS w wyroku z dnia 12 września 2013 roku pod sygnaturą C - 434/12 wykładni artykułu 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji WE 65/2011 stanowisko organów nie może zasłużyć na aprobatę a sposób prowadzenia postępowania jest elementarnie wadliwy w stopniu wymagającym uchylenie skarżonych decyzji. Dla zastosowania normy art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 konieczne jest kumulatywne zaistnienie dwu okoliczności, które organ winien wykazać. Po pierwsze, zaistnienia ogółu obiektywnych okoliczności, z których wynika, że pomimo formalnego poszanowania przesłanek przewidzianych w stosownych uregulowaniach cel realizowany przez te uregulowania nie został osiągnięty, a po drugie, wystąpienia subiektywnego elementu w postaci woli uzyskania korzyści wynikającej z uregulowań Unii poprzez sztuczne stworzenie wymaganych dla jej uzyskania przesłanek (punkty 29-31 wyroku). Co do elementu obiektywnego przez cele realizowane przez te uregulowania należy rozumieć odpowiednie zapisy określone w rozporządzeniu nr 1698/2005. Samo twierdzenie organu, iż beneficjent miał zamiar obejść ograniczenia określone w ustawodawstwie krajowym nie pozwala sama w sobie wykluczyć, że działalność wnioskodawcy przyczyni się do osiągnięcia celów zamierzonych przez rozporządzenie nr 1698/2005 (punkty 32-38 wyroku). Organ musi udowodnić wyłączny zamiar strony, ustalić tym samym jej wolę (punkty 41-43 wyroku). Zdaniem skarżącej, w niniejszej sprawie działalność wnioskodawcy, co w ogóle pominęły organy przyczynia się do osiągnięcia celów zamierzonych przez rozporządzenie nr 1698/2005 i nie jest sprzeczna z żadnym z celów wsparcia zakreślonym przez prawodawcę. Powyższe stwierdzenie jest kluczowe o tyle, że wyklucza zastosowanie omawianego art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 i skutkuje koniecznością uchylenia skarżonych decyzji. W odniesieniu zaś do płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego nie może nawet hipotetycznie wystąpić korzyść o której mowa w artykule 30 rozporządzenia nr 73/2009. Wysokość płatności nie zależy bowiem od powierzchni gospodarstwa. Skarżąca podniosła, że organ zarzuca stworzenie sztucznych warunków poprzez sztuczność samego podmiotu - beneficjenta i rolnika. Zgodnie z definicją rolnika osoba prawna stanowi odrębną kategorię rolników. Organ zdaje się nie rozumieć abstrakcyjności funkcjonowania osoby prawnej. Nic nie zmienia okoliczność, że inni rolnicy (inne osoby prawne) tworzyły w tym czasie swoje gospodarstwa, choćby osoby te łączyła więź personalna. W konkluzji skargi wskazano, że zwroty w rodzaju: "działania skierowane na pozyskiwanie korzyści", "sprzeczny z odpowiednimi celami", "sztuczne stworzenia warunków", "sprzeczne z celami systemu wsparcia" zdecydowanie nie pozwalają na przyjęcie, że "ich interpretacja orzecznicza będzie rzeczywiście jednolita i ścisła" oraz, że "z ich brzmienia nie będzie można wyprowadzić uprawnienia prawotwórczego organów stosujących". Wskazane wyżej wątpliwości potwierdza zaskarżona decyzja Dyrektora ARiMR, która w sposób dowolny wypełnia treść klauzul generalnych i de facto staje się podmiotem prawotwórczym. Należy przy tym wyraźnie podkreślić, że wypełniając treść klauzuli generalnych organy administracji publicznej ograniczyły się do wykazania zmian we władaniu określonymi gruntami, czego zresztą strona skarżąca decyzję nigdy nie podważała, zupełnie pomijając cel dokonywania tych zmian. Organy uznały a priori, że celem spółki było ominięcie prawa, bez próby zbadania rzeczywistego celu, zamiaru i woli wnioskodawcy. Świadczy o tym również bezpodstawne nieuwzględnienie przez organy wniosków dowodowych składanych przez stronę. Dlatego należy wskazać, że praktyka stosowania tak nieprecyzyjnych i niejednoznacznych przepisów świadczy, iż w rzeczywistości tworzą one jedynie szkielet instytucji prawnej, której treść w istotnym stopniu zostaje ukształtowana dopiero w praktyce (vide również rozważania Trybunału Konstytucyjnego w wyroku SK 18/09 z dnia 18 lipca 2013 r.). Z powyższych przyczyn wskazane przepisy, a szczególnie sposób ich stosowanie przez organy w sprawie, nie spełniają wymagań wzorca wywodzonego z art. 2 Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał dotychczasową argumentację i wystąpił o oddalenie skargi. Na rozprawie w dniu [...] października 2014 r. skarżąca złożyła załącznik do protokołu w którym podtrzymała co do zasady swoją dotychczasową argumentację. Zarzuciła organowi błędne ustalenie stanu faktycznego poprzez domniemanie braku posiadania przez skarżącą gruntów, tj. warunku kwalifikowalności, jak również związane z tym niedopuszczalne rozbieżności występujące w równoległe prowadzonych postępowaniach w analogicznych sprawach. Stan posiadania powinien zaś być ustalony wyczerpująco i precyzyjnie, tj. z ustaleniem nie tylko elementu fizycznego władania, ale również elementu woli osoby władającej. To wola tej osoby ma bowiem kluczowe znaczenie a źródłem ustaleń woli winny być dowody z dokumentów i ze źródeł osobowych. Z akt sprawy nie wynika żaden dowód który by potwierdzał tezę postawioną przez organ. Organ bezkrytycznie opiera się na informacjach ZSZiK niezgodnych ze stanem faktycznym. Działki wskazane na str. 6 zaskarżonej decyzji, wbrew temu co podnosi organ, nie były przekazywane na rzecz innego podmiotu przed 2012 r. Działki te od początku należały bowiem do skarżącej i nie były zgłaszane wcześniej przez żadne podmioty związane z P.M.. Działalność skarżącej przyczynia się do osiągnięcia celów zamierzonych przez rozporządzenie nr 1698/2005 i nie jest sprzeczna z żadnym z celów wsparcia zakreślonym przez prawodawcę. Powyższe wyklucza zaś zastosowanie art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 i art. 30 rozporządzenia nr 73/2009 i skutkuje koniecznością uchylenia decyzji. W przypadku płatności rolnośrodowiskowych prawo unijne nie przewiduje ani degresywności ani modulacji płatności. Nie można mówić więc co do zasady o korzyści sprzecznej z celami działania określonymi w prawie europejskim polegającej na ominięciu zapisów o modulacji płatności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwana dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Przedmiotem rozstrzygnięcia Sądu jest kwestia zgodności z prawem decyzji organów ARiMR w sprawie odmowy przyznania skarżącej płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2012. Zdaniem organów, nastąpiło to na skutek dokonanych ustaleń, że skarżąca nie spełniła warunków określonych w art. 7 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w związku ze stworzeniem przez producenta sztucznych warunków do uzyskania płatności poprzez sztuczny podział gospodarstwa rolnego w celu uzyskania wyższych płatności ONW oraz płatności rolnośrodowiskowych. Zgodnie z art. 7 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa do będącej w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, powierzchni gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, jeżeli posiada w tym dniu działki rolne, które są utrzymywane przez cały rok kalendarzowy zgodnie z normami oraz posiada nadany mu numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów. Z kolei z art. 30 rozporządzenia Rady WE nr 73/2009, na który powołały się organy w zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji, nie naruszając szczególnych przepisów odnoszących się do poszczególnych systemów wsparcia, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia. Zdaniem organów, przepis ten dotyczy również płatności bezpośrednich. W ocenie Sądu, organy ARiMR dopuściły się w niniejszej sprawie naruszenia przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkuje koniecznością uchylenia ich decyzji. Aby bowiem prawidłowo zastosować wobec skarżącej art. 30 rozporządzenia Rady WE nr 73/2009, organy winny wykazać w sposób staranny, wszechstronny i przekonywujący, nie pozostawiający żadnych wątpliwości, że w jej przypadku miało miejsce sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności. Zdaniem Sądu, w czynnościach organów podejmowanych w niniejszej sprawie w celu ustalenia faktów, będących podstawą odmowy przyznania żądanej płatności, zabrakło przekonywujących dowodów, dających się zweryfikować przez Sąd. Argumenty podnoszone przez organy obu instancji, które ich zdaniem przemawiają za ustaleniem istnienia stworzenia przez skarżącą sztucznych warunków w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia, nie znajdują wystarczającego oparcia w materiale dowodowym przedstawionym Sądowi. Istotne jest również, że każde ustalenie organu, w tym wynikające z systemu informatycznego winno wynikać z dowodów zebranych w konkretnej sprawie. Dopiero wówczas twierdzenia organów nie będą gołosłowne, a ich decyzje będzie można uznać za przekonywujące, zgodnie z art. 11 K.p.a. (zasada przekonywania) i art. 107 § 3 K.p.a. (uzasadnienie decyzji). W przeciwnym razie ustalenia organów należy uznać za dowolne i arbitralne, a więc naruszające art. 80 K.p.a. (swobodną ocenę dowodów) oraz art. 8 K.p.a. (zasadę pogłębiania zaufania obywateli od organów Państwa). Zasada przekonywania, wyrażona w art. 11 K.p.a., obowiązuje zarówno w postępowaniu przed organem I, jak i II instancji, którego obowiązkiem jest nie tylko kontrola kwestionowanego aktu, ale również ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy. W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie organy obu instancji nie przeprowadziły szczegółowego postępowania mającego na celu udowodnienie, że rzeczywiście skarżąca spółka stworzyła sztuczne warunki, o których mowa w art. 30 rozporządzenia Rady nr 73/2009 do otrzymania płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu. Uzasadnienie odmowy przyznania płatności w przedmiotowej sprawie jest nieprecyzyjne, ponieważ organy w tym zakresie wskazały niejako na dwie przyczyny takiej odmowy. Z jednej strony jest to niespełnienie warunków z art. 7 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (brak posiadania przez spółkę zadeklarowanego gospodarstwa rolnego), a z drugiej stworzenie przez producenta sztucznych warunków do uzyskania płatności. Zdaniem Sądu, wykazanie po stronie występującego o płatności beneficjenta braku posiadania gruntu, do którego dopłaty mają być dokonane, stanowi wystarczającą podstawę do odmowy płatności. Dopiero gdy nie można wykluczyć posiadania, należy przejść do oceny, czy nie zachodzą inne przesłanki odmowy, takie jak sztuczne tworzenie warunków do przyznania płatności. Jeśli więc organy uznały brak przesłanek z art. 7 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, to zbędne było wówczas wykazywanie stworzenia przez stronę sztucznych warunków do uzyskania płatności. W tym miejscu należy wskazać, że przepisy o płatnościach bezpośrednich nie zawierają definicji posiadania. Dlatego też należy posiłkować się rozumieniem tego pojęcia na gruncie przepisów prawa cywilnego (w szczególności art. 336 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny, Dz. U. z 2014 r. poz. 121), przy zastrzeżeniu, że posiadanie w ujęciu cywilistycznym nie stanowi wystarczającej przesłanki do ubiegania się o płatności obszarowe. Pojęcie to należy bowiem interpretować w drodze wykładni celowościowej, z uwzględnieniem krajowych i wspólnotowych przepisów dotyczących płatności do gruntów i rozumieć je jako faktyczne użytkowanie gruntów rolnych. Tak rozumiane posiadanie ściśle wiąże się z produkcją rolną, czyli obligatoryjnie z rzeczywistym korzystaniem z rzeczy (gruntów rolnych, gospodarstwa rolnego). Za takim rozumieniem tego pojęcia, przemawia także fakt, że celem płatności (dopłat) jest dofinansowanie do produkcji rolnej, pomoc rolnikom, którzy rzeczywiście użytkują będące w ich posiadaniu grunty rolne, a nie tylko są formalnymi posiadaczami gruntów, co do których wnioskują o dopłaty. Skoro ustawodawca wiąże przyznanie płatności bezpośrednich z utrzymaniem gruntów w dobrej kulturze, to nie sposób tego wymogu oddzielić od ich posiadania polegającego na faktycznym władaniu. Płatności mogą być przyznane zatem tym rolnikom, którzy samodzielnie decydują o rodzaju upraw, o dokonaniu zabiegów agrotechnicznych, zbieraniu plonów, a przy tym utrzymują grunty zgodnie z normami dobrej kultury rolnej przez określony czas. Oceniając posiadanie przez pryzmat faktycznego użytkowania należy mieć przy tym na uwadze różny charakter użytkowania różnych gruntów. Niewątpliwie inny jest zakres i intensywność użytkowania typowych gruntów rolnych przeznaczonych pod uprawy zbożowe, warzywne czy owocowe, co wymaga wielu zabiegów agrotechnicznych o znacznej intensywności, związane jest z osiąganiem znacznych przychodów z jednostki powierzchniowej, a inna intensywność wykorzystywania łąk, zwłaszcza gdy nie jest na nich prowadzony wypas zwierząt. Poza tym w przypadku gruntów rolnych posiadaczem jest ten, kto samodzielnie decyduje o rodzaju upraw, o dokonaniu zabiegów agrotechnicznych, zbieraniu plonów, a przy tym utrzymuje grunty zgodnie z normami dobrej kultury rolnej przez określony czas. Bardzo ważny jest również psychiczny element posiadania. W sposób prosty można odnosić ten element psychiczny do posiadania wykonywanego przez osoby fizyczne, bo przecież w ścisłym tego słowa rozumieniu nie można doszukiwać się psychiki u osób prawnych, czy jednostek organizacyjnych, takich jak spółki cywilne. Podmioty takie działają przez swoich reprezentantów, których świadomość i wola musi być oceniana w kontekście istnienia zamiaru władania rzeczą dla siebie. Dla określenia stanu woli reprezentantów jednostki organizacyjnej, czy osoby prawnej konieczne jest więc ustalenie, czy wykonują oni posiadanie dla tej jednostki, czy też dla siebie lub dla innych jednostek. Nie jest przy tym możliwe określenie tego tylko na podstawie obiektywnych okoliczności, bez oceny subiektywnych zamiarów istniejących po stronie osób podejmujących działania w imieniu reprezentowanego podmiotu. Przy czym ocena subiektywnych zamiarów nie musi się ograniczać tylko do deklaracji tych reprezentantów, ale również można brać pod uwagę rzeczywiste, obiektywne przejawy, czy efekty ich działań. Niezbędna jest przy tym ocena wiarygodności deklaracji co do zamiarów reprezentantów w konfrontacji z obiektywnymi okolicznościami dotyczącymi zewnętrznych przejawów działalności tych podmiotów. Powyższe wywody Sądu organy ARiMR powinny mieć na uwadze przy ustalaniu, czy podmiot ubiegający się o płatności bezpośrednie jest posiadaczem deklarowanych gruntów rolnych. Na organach administracyjnych spoczywa również obowiązek wykazania stworzenia przez beneficjenta sztucznych warunków. Muszą wówczas ustalić występowanie łącznego istnienia elementu obiektywnego (ogół okoliczności, z których wynika, że pomimo formalnego poszanowania przesłanek przewidzianych w stosownych uregulowaniach, cel przez nie realizowany nie został osiągnięty) i subiektywnego (wola uzyskania korzyści wynikającej z uregulowań Unii Europejskiej poprzez sztuczne stworzenie wymaganych dla jej uzyskania przesłanek). Taką wykładnię terminu "sztucznych warunków", o których mowa w art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 25/8 z 28.01.2011, zwane dalej: "rozporządzeniem 65/2011"), wskazuje Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) w wyroku z dnia 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12. Ze względu na podobieństwo regulacji art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 z art. 30 rozporządzenia Rady WE 73/2009 wyrok ten odnieść można także do tego przepisu. Płatności obszarowe nie są objęte modulacją, tak jak to w przypadku płatności ONW, czy rolnośrodowiskowych. Dlatego organy administracji powinny precyzyjnie i przekonywująco wykazać, mając na uwadze ww. wyrok TSUE, w jaki sposób w tym przypadku beneficjent może sztucznie stworzyć warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami systemu wsparcia. Podkreślić należy, że sprzeczność z celami wsparcia należy rozpatrywać tylko w aspekcie systemów wsparcia bezpośredniego, a nie innych, odrębnych systemów wsparcia, jak na przykład z funduszy europejskich na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (dopłaty ONW). Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy K.p.a., chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Z art. 3 ust. 2 tej ustawy wynika, że w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej, organ administracji publicznej: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisu art. 81 K.p.a. nie stosuje się. Z kolei art. 3 ust. 3 ww. ustawy stanowi, że strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Niewątpliwie, w oparciu o ww. przepis, na spółkę nałożony został obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie jej uprawnienia do otrzymania płatności. Jednak należy zgodzić się ze skarżącą, że ciężar dowodu, który spoczywa na stronie, nie oznacza, iż organ z zasady nie ma obowiązku przeprowadzania na jej żądanie dowodów osobowych (z zeznań wskazanych przez nią w pismach świadków). Strona nie może przeprowadzić tego dowodu bez udziału organu. Zdaniem Sądu, zgłoszenie wniosku o przeprowadzenie dowodu ze źródeł osobowych na okoliczności, które podważa organ, jest realizacją spoczywającego na stronie ciężaru dowodu jako na podmiocie, który z tego faktu wywodzi skutki prawne. Skarżąca zgłaszała wnioski o przesłuchanie świadków na okoliczność posiadania przez spółkę oraz prowadzenia samodzielnego gospodarstwa rolnego na jej odrębny rachunek, rzecz i ryzyko. Tymczasem organy administracji orzekające w tej sprawie arbitralnie uznały, że skarżąca w dacie składania przedmiotowego wniosku nie była posiadaczem gospodarstwa deklarowanego do płatności, ponieważ gospodarstwo to posiadał P.M., on je prowadził, ponosił nakłady i czerpał z tego tytułu zyski. Natomiast spółka została sztucznie utworzona w celu uzyskania wyższych płatności. Powyższych ustaleń organy dokonały na podstawie danych z systemu ZSZiK, odmawiając realizacji inicjatywy dowodowej skarżącej, która chciała wykazać istotne okoliczności przeciwne, a więc zmierzające do przyznania płatności. Niezrozumiałe jest w tym zakresie stanowisko organów, które z jednej strony stoją na stanowisku, że strona powinna swoim działaniem udowodnić twierdzenia, przedstawić materiał dowodowy świadczący przeciwko twierdzeniom organu, a z drugiej strony odmawiają jej prawa do przeprowadzenia wskazanych przez nią dowodów z góry przesądzając, iż w zderzeniu z ich danymi z systemu informatycznego, ewentualne zeznania świadków nie wpłynęłyby na pozytywne rozstrzygnięcie w sprawie. Nie można w takim układzie, w ocenie Sądu, zgodzić się z organami, że stojąc na straży praworządności rozpatrzyły wyczerpująco cały materiał dowodowy. Zdaniem Sądu, to organy ARiMR winny udowodnić, że zamiarem danego podmiotu jest stworzenie "sztucznych warunków", bo z tych okoliczności chcą wywieść odpowiednie skutki prawne, wynikające z obowiązku badania, czy środki finansowane z budżetu Unii Europejskiej są wykorzystywane zgodnie z ich przeznaczeniem. Ustalenia takie winny zaś w sposób niebudzący wątpliwości wynikać ze zgromadzonego, a następnie wszechstronnie rozpatrzonego przez organy materiału dowodowego, jaki stanowi podstawę rozstrzygnięcia. W przeciwnym wypadku, ustalenia organów należy uznać za niekompletne i niewystarczające do wykazania stworzenia przez dany podmiot tzw. "sztucznych warunków" w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami danego systemu wsparcia. Zauważyć również należy, że niniejsza sprawa dotyczy płatności bezpośrednich na 2012 r., o które ubiega się osoba prawna, podmiot prawa handlowego - spółka z ograniczoną odpowiedzialnością. W polskim systemie prawnym obowiązuje zasada odrębności podmiotów posiadających osobowość prawną, a tym samym przy badaniu stworzenia przez skarżącą "sztucznych warunków", o których mowa w art. 30 rozporządzenia Rady WE nr 73/2009, organy winny szczegółowo zbadać kwestie kapitałowe i osobowe wnioskującego podmiotu, na podstawie obiektywnych informacji znajdujących się w KRS. Organy winny również wyjaśnić, czy skarżąca prowadziła w 2012 r. samodzielnie działalność rolniczą i mogła być uznana za rolnika w rozumieniu art. 7 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. W tym zakresie nie poczyniono przekonywujących i jednoznacznych ustaleń, skupiając się jedynie na zestawieniu podmiotów, które deklarowały działki do płatności wymagających modulacji, a jednocześnie miały w swoim składzie osobowym P.M. (w różnych rolach: wspólnika lub prezesa zarządu). Zdaniem Sądu, organy orzekające w sprawie są nieobiektywne, gdy zaprzeczają, że spółka była posiadaczem deklarowanych do przedmiotowych płatności działek rolnych, nie umożliwiając skarżącej spółce na wypowiedzenie się w tym zakresie. Uznanie na podstawie danych z ZSZiK, że posiadaczem tego gospodarstwa rolnego był wyłącznie P. M. jest w ocenie Sądu dowolne, a co najmniej przedwczesne. Organy ustaliły, że na [...] spółek, funkcjonujących w 2012 r., w [...] wskazano jedno konto bankowe w [...] Banku, w których jako właściciela konta wskazano P.M. i jego syna D.M.. Zatem, w ocenie organów, środki pieniężne z tytułu płatności dla poszczególnych spółek w większości przekazywane są na jedno konto bankowe. Takie ogólne ustalenia nie mają w przedmiotowej sprawie znaczenia; nie wykazują ani braku posiadania przez skarżącą deklarowanych do płatności bezpośrednich gruntów, ani stworzenia przez spółkę "sztucznych warunków" wymaganych do otrzymania tej płatności. Argumentem za stworzeniem "sztucznych warunków" w przedmiotowej sprawie nie może być również okoliczność podnoszona przez organy, że P.M. oraz jego była żona R. M. jako małżeństwo posiadali dwa odrębne numery w ewidencji producentów nadane im jako osobom fizycznym. Jak wywiódł WSA w Warszawie w wyroku z dnia 16 lutego 2012 r. w sprawie VIII SA/Wa 915/11, błędne nadanie numeru producenta (odrębnego dla każdego z małżonków) przez organ ewidencyjny nie może obciążać rolnika negatywnymi skutkami, o ile spełnione są prawnomaterialne warunki przyznania płatności, gdyż stanowi to naruszenie zasady praworządności (art. 7 K.p.a.) oraz zasady zaufania (art. 8 K.p.a.). NSA w wyroku z dnia 18 lutego 2014 r. w sprawie II GSK 976/12 (publ. CBOSA) oddalił skargę kasacyjną w ww. sprawie, złożoną przez Dyrektora ARiMR. Z tych orzeczeń sądowych wynika, że kwestia posiadania dwu odrębnych numerów przez małżonków pozostaje bez wpływu na uprawnienie każdego z osobna do płatności, z tym że płatność za te same grunty za dany rok kalendarzowy może być przyznana tylko raz. Aby ustalić brak przesłanki posiadania przez skarżącą deklarowanych do płatności gruntów, nie wystarczy powołanie się na dane ZSZiK oraz analiza osobowa wymienionych w tabelach podmiotów. Dowolne przy takim uzasadnieniu są również ustalenia organów, że przenoszenie posiadania poszczególnych działek pomiędzy podmiotami było fikcyjne. Organy winny w sposób niebudzący żadnych wątpliwości wyjaśnić, czy spółka efektywnie i rzeczywiście korzystała z gruntów zadeklarowanych do płatności na 2012 r., a więc: czy spółka użytkowała rolniczo wskazane przez siebie działki na własne ryzyko i rachunek, decydując poprzez swoje organy lub uprawnione osoby komu np. zlecić prace polowe, kiedy zasiać, zebrać plony, gdzie je sprzedać lub jak je wykorzystać, nadto czy miała pełną swobodę w podejmowaniu decyzji o jakie dotacje występować ze środków unijnych. W celu ustalenia prowadzenia samodzielnie działalności rolniczej, organy winny zbadać sprawozdanie finansowe spółki (bilans) za 2012 r., jak również inne dowody osobowe i z dokumentów wnioskowane przez skarżącą. W związku z powyższym, w ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, za dowolne, a co najmniej przedwczesne, należy uznać stwierdzenie organów, że skarżąca nie prowadzi samodzielnej działalności, ale jest organizacyjnie, technicznie i osobowo powiązana z innymi podmiotami założonymi i prowadzonymi przez P. M., co stanowi zorganizowane, celowe działanie zmierzające do obejścia regulacji dotyczących modulacji płatności. W sprawie, w której organy chcą wykazać stworzenie "sztucznych warunków", winny zgodnie z art. 75 K.p.a. dopuścić wszelkie możliwe dowody, które mogą przyczynić się do jej wyjaśnienia. Tym samym organ winien uwzględnić wnioski dowodowe składane przez skarżącą w toku postępowania administracyjnego celem ustalenia posiadania przez spółkę zadeklarowanego w przedmiotowym wniosku gospodarstwa rolnego oraz jego samodzielnego prowadzenia, jak również ocenić zebrany materiał dowodowy w sposób wszechstronny, z zapewnieniem stronie czynnego udziału w postępowaniu i możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów. Za przedwczesne, w sytuacji stwierdzenia uchybień procesowych organów, uznać należy odnoszenie się przez Sąd do naruszeń dotyczących przepisów prawa materialnego. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji, mając na względzie art. 3 ust. 1-3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, stojąc na straży praworządności, winien dokonać ustaleń z uwzględnieniem wytycznych Sądu, a następnie wyjaśnić istotne, sporne kwestie w prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu, zgodnie z art. 11, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. Ustalenia organu winny zaś znaleźć odzwierciedlenie w aktach administracyjnych sprawy w taki sposób, aby Sąd miał możliwość dokonania ich weryfikacji. Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. W punkcie drugim wyroku orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a., zaś o zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. (punkt trzeci wyroku).