II GZ 796/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Korycińska po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia "Z." S. P., R. P. Sp. j. w R. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 6 października 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 2514/14 w zakresie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi "Z." S. P., R. P. Sp. j. w R. na decyzję Głównego Lekarza Weterynarii z dnia [...] maja 2014 r. Nr [...] w przedmiocie nakazu unieruchomienia zakładu leczniczego dla zwierząt postanawia: oddalić zażalenie. I Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. objętym zażaleniem postanowieniem odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi "Z." S. P., R. P. Sp. j. w R. na decyzję Głównego Lekarza Weterynarii z dnia [...] maja 2014 r. w przedmiocie nakazu unieruchomienia zakładu leczniczego dla zwierząt. Sąd I instancji wskazał, że spółka [...] czerwca 2014 r. złożyła skargę na decyzję Głównego Lekarza Weterynarii z [...] maja 2014 r. utrzymującą w mocy decyzję z dnia [...] stycznia 2014 r. w przedmiocie nakazu unieruchomienia zakładu leczniczego dla zwierząt wniosła o wstrzymanie wykonania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Pismem z [...] sierpnia 2014 r. skarżąca wniosła o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Wskazała, iż skutki decyzji są dla spółki bardzo dużym ciosem finansowym, gospodarczym i moralnym. Podniosła, że unieruchomienie zakładu leczniczego pozbawiło stronę głównego źródła utrzymania oraz pociągnęło za sobą wysokie straty materialne. Współpracujący ze spółką lekarz złożył wypowiedzenie, a spółka narażona została na utratę prestiżu oraz niebezpieczeństwo przejęcia klientów przez konkurencję. Do wniosku załączono protokół przekazania produktów leczniczych do utylizacji oraz fakturą firmy utylizacyjnej na kwotę 35.000 złotych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalając wniosek stwierdził, że zgodnie z art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.), wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Jednakże art. 61 § 3 p.p.s.a. stanowi, że po przekazaniu sądowi skargi, sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w art. 61 § 1 p.p.s.a., jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (...). Sąd I instancji wskazał, przytaczając orzecznictwo, że warunkiem wstrzymania wykonania aktu lub czynności jest wykazanie przez stronę już we wniosku okoliczności uzasadniających możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Uzasadnienie wniosku poza przytoczeniem treści art. 61 § 3 p.p.s.a. powinno odnosić się do konkretnych zdarzeń (okoliczności) świadczących o tym, że w stosunku do wnioskodawcy wstrzymanie wykonania aktu lub czynności jest uzasadnione Obowiązek wykazania, iż zaskarżona decyzja w razie jej wykonania mogłaby narazić stronę na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków spoczywa na wnioskodawcy. Sąd nie może działać w tym zakresie za stronę, a zgromadzona dokumentacja sprawy służy weryfikacji twierdzeń strony pod kątem spełnienia przesłanek zawartych w art. 61 § 3 p.p.s.a. WSA podkreślił, że uzasadnieniem dla wstrzymania wykonania aktu lub czynności nie mogą być okoliczności, odnoszące się do prawidłowości aktu lub czynności, której dotyczy wniosek o wstrzymanie. Ustawodawca nie wiąże, choćby w najmniejszym stopniu, wystąpienia podstaw udzielenia ochrony tymczasowej z prawdopodobieństwem uwzględnienia skargi na decyzję. Tak więc, sąd administracyjny rozpoznający wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji nie może badać, choćby wstępnie, czy zaskarżona decyzja dotknięta jest wadą uzasadniającą jej uchylenie lub stwierdzenie nieważności (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 kwietnia 2007 r., sygn. akt I GPS 1/07, ONSAiWSA 2007 r. Nr 4, poz. 77). Odnosząc się natomiast do podnoszonej przez skarżącą kwestii ewentualnego pozbawienia jej głównego źródła dochodu wskutek wydania decyzji o unieruchomieniu zakładu leczniczego dla zwierząt oraz wynikających z tego faktu strat materialnych, również tych, które już zostały poniesione, na potwierdzenie czego strona przedstawiła protokół przekazania do utylizacji posiadanych przez nią produktów leczniczych, w ocenie Sądu, powyższe nie świadczy o wypełnieniu ciążącego na stronie obowiązku wykazania okoliczności uzasadniających wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Brak możliwości skonfrontowania opisanych przez stronę konsekwencji wykonania zaskarżonej decyzji z jakimikolwiek dokumentami obrazującymi jej sytuację finansową i majątkową uniemożliwiał pozytywną ocenę wniosku. Z tych względów, na podstawie art. 61 § 3 i 5 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. II Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła "Z." S. P., R. P. Sp. j. w R. zarzucając naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności: 1. art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwą wykładnię oraz, w konsekwencji, niezastosowanie w sprawie, 2. art. 134 § 1 p.p.s.a. przez nieuwzględnienie całokształtu okoliczności faktycznych oraz prawnych aspektów sprawy, w szczególności poprzez pominięcie okoliczności uzasadniających wniosek, innych niż negatywne skutki finansowe dla skarżącej. Jednocześnie spółka wniosła o zmianę zaskarżonego postanowienia i wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz o zasądzenie kosztów postępowania zażaleniowego według norm przepisanych. Na okoliczność utraty – zmniejszenia dochodów z prowadzonej działalności gospodarczej skarżąca załączyła zestawienie przychodów za okres od stycznia do września 2012, 2013 i 2014 roku dla zobrazowania, jaki udział w jej dochodach stanowił przychód z unieruchomionego zakładu leczniczego dla zwierząt. W uzasadnieniu zażalenia skarżąca podniosła ponadto, że Sąd I instancji rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji nie wziął pod uwagę wskazywanych przez skarżącą innych, niż tylko finansowe negatywnych konsekwencji, niewstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, a mianowicie negatywnych konsekwencji o charakterze gospodarczym, moralnym i wizerunkowym, które to skutki będą trudne do odwrócenia. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. katalog przesłanek warunkujących wstrzymanie wykonania aktu lub czynności jest zamknięty. Sąd uprawniony jest do uwzględnienia wniosku, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Obowiązek przedstawienia okoliczności, które pozwolą sądowi na dokonanie oceny, czy spełnione są przesłanki uzasadniające wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, spoczywa na wnioskodawcy. Dla wykazania, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, nie jest wystarczające samo twierdzenie strony o zaistnieniu takich okoliczności. Uzasadnienie takiego wniosku powinno odnosić się do konkretnych okoliczności pozwalających na uznanie, że wstrzymanie zaskarżonego aktu lub czynności jest zasadne w stosunku do wnioskodawcy. Należy zgodzić się z poglądem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 2 czerwca 2004 r., sygn. akt FZ 86/04, niepubl., że użycie w art. 61 § 3 p.p.s.a. zwrotów nieostrych wiąże się z koniecznością konkretyzacji zawartej w nich normy ogólnej. Próbę zdefiniowania przesłanki wyrządzenia znacznej szkody podjął NSA w postanowieniu z dnia 20 grudnia 2004 r., sygn. akt GZ 138/04, LEX nr 281811, stwierdzając, że chodzi o taką szkodę (majątkową, a także niemajątkową), która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub jego wyegzekwowanie, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Będzie to miało miejsce w takich wypadkach, gdy grozi utrata przedmiotu świadczenia, który wskutek swych właściwości nie może być zastąpiony jakimś innym przedmiotem, lub gdy zachodzi niebezpieczeństwo poniesienia straty na życiu i zdrowiu. Trudne do odwrócenia skutki to takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków (postanowienie NSA z dnia 13 maja 2010 r., sygn. akt II FSK 182/10, niepubl.). Przenosząc te rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, należy stwierdzić, że to na skarżącej spoczywał obowiązek szczególnie wnikliwego uzasadnienia wniosku. Tymczasem w niniejszej sprawie, skarżąca nie wykazała w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości, że w sprawie zachodzi realna możliwość zaistnienia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W ocenie NSA - wbrew zarzutom zażalenia - Sąd I instancji trafnie stwierdził, że spółka, pomimo ciążącego na niej obowiązku, nie wykazała zaistnienia ustawowych przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Skarżąca w treści zażalenia podała, że "poza świadczeniem usług weterynaryjnych, co wynika z odpisu z KRS, prowadzi działalność m.in. w zakresie sprzedaży zboża, kwiatów, roślin, nawozów, itd.". Podniosła również, że "wbrew stanowisku Sądu I instancji, nie ma możliwości przedłożenia żadnych dokumentów finansowych, w szczególności ksiąg podatkowych, czy też bilansu zysków i strat, obrazujących w sposób bezpośredni wpływ unieruchomienia zakładu leczniczego na jej niższe dochody". Jednocześnie na etapie zażalenia, skarżąca na okoliczność utraty – zmniejszenia dochodów z prowadzonej działalności gospodarczej w zakresie usług weterynaryjnych, załączyła zestawienie obrotów za okres od stycznia do września 2012, 2013 i 2014 roku dla zobrazowania, jaki udział w jej dochodach stanowił przychód z unieruchomionego zakładu leczniczego dla zwierząt. Z zestawień tych wynika, że w 2014 r. za okres od stycznia do września spółka wygenerowała obroty w wysokości 440.682, 18 zł, w analogicznym okresie 2013 r. 1.315.491,18 zł i odpowiednio w 2012 r. 1.391.644,02 zł, co wprawdzie świadczy o spadku obrotów, jednak skarżąca w tym samym zażaleniu stwierdza, że treść przedstawionych zestawień nie oddaje w pełni sytuacji majątkowej spółki, gdyż wobec unieruchomienia zakładu leczniczego dla zwierząt, skarżąca "była zmuszona skupić się na działalności w pozostałych dziedzinach, które przynoszą jej dochody". Powyższe skłania do wniosku, że skarżąca z jednej strony dowodzi znaczącego spadku obrotów, z drugiej przedstawia fragmentaryczne dane o faktycznych przychodach z prowadzonej działalności i sama nie jest w stanie precyzyjnie określić wpływu unieruchomienia zakładu leczniczego na osiągane przychody. Innymi słowy, skarżąca poza załączonym do wniosku wykazem produktów leczniczych przeznaczonych do utylizacji nie przedstawiła przekonujących dowodów na uzasadnienie twierdzenia, że opisane przez nią negatywne finansowe konsekwencje mogą w jej przypadku spowodować niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. W dalszej kolejności, skarżąca zarzuciła, że Sąd rozpoznając wniosek naruszył przepisy postępowania "przez nieuwzględnienie całokształtu okoliczności faktycznych oraz prawnych aspektów sprawy, w szczególności poprzez pominięcie okoliczności uzasadniających wniosek, innych niż negatywne skutki finansowe dla skarżącej". Poprzez te inne okoliczności skarżąca rozumie: "straty gospodarcze, moralne czy wizerunkowe", co wiąże z utratą wiarygodności przez działający "przeszło od 22 lat zakład leczenia dla zwierząt", który "wskutek faktycznego zamknięcia" utracił klientów przejętych przez konkurencyjne podmioty. Otóż zarzut ten nie jest zasadny, gdyż spółka we wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji oddalonym kontrolowanym postanowieniem WSA, nie podniosła takich okoliczności. Skarżąca wskazała jedynie, iż "ucierpiał prestiż firmy "Z." S. P., R. P. Sp. j., znanej od wielu lat na lokalnym rynku ze swej rzetelności, odpowiedzialności oraz profesjonalnej obsługi klienta", co spółka wiąże jednak z "decyzjami organów administracyjnych w sprawie". Prawidłowo zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż zarzuty wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji, sprowadzają się de facto do kwestionowania prawidłowości decyzji i prawidłowości postępowania prowadzonego przez organ, jak i celowości wydanej decyzji, co nie stanowi przesłanek, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że spółka nie uprawdopodobniła, że wykonanie zaskarżonej decyzji spowoduje znaczną szkodę lub trudne do odwrócenia skutki. Zgodzić się również należy, że kwestionowanie merytorycznej zasadności decyzji organu we wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji nie mieści się w treści przepisu art. 61 § 3 p.p.s.a. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.