IV SA/Wa 1396/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Beata Sobocha, Sędziowie sędzia WSA Paweł Groński, sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2014 r. sprawy ze skargi Wójta Gminy O. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej oddala skargę Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] marca 2014 r. nr [...], o nałożeniu na Wójta Gminy O. kary w wysokości 20 000 zł za 40 dni zwłoki w wydaniu decyzji Nr [...] z dnia [...] maja 2011 r., znak: [...], o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie linii kablowej elektroenergetycznej nn 0,4 kV wraz ze złączem kablowo-pomiarowym do zasilenia budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] w miejscowości T., przewidzianej do realizacji na działce nr [...], [...] i [...], położonych w miejscowości T., gmina O.. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy podniósł, że w trakcie przeprowadzonego postępowania zażaleniowego przeanalizował materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, zbadał poprawność postępowania organu pierwszej instancji oraz wydanego postanowienia Wojewody [...], jak również rozpatrzył zarzuty zawarte we wniesionym zażaleniu. Minister podał, że organ wyższego stopnia pozbawiony został możliwości swobodnego i uznaniowego decydowania o wymierzeniu kary pieniężnej. Organ ten, po ustaleniu liczby dni przekroczenia wskazanego terminu, ma obowiązek wymierzenia kary w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Brzmienie art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie daje podstaw do uznaniowości. Wymierzenie kary jest obligatoryjne. Jedynie wykazanie, że opóźnienie powstało z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu powoduje, że kara pieniężna za okres, w którym to usprawiedliwione opóźnienie powstało, nie będzie wymierzona. Minister podał, że postępowanie w przedmiotowej sprawie trwało 105 dni, bowiem rozpoczęło się następnego dnia po dniu wpłynięcia wniosku inwestora do Urzędu Gminy O., tj. w dniu [...] stycznia 2011 r., a zakończyło się w dniu [...] maja 2011 r., tj. w dniu w którym została wydana przedmiotowa decyzja lokalizacyjna. Dzień [...] maja 2011 r. jest ostatnim dniem, który podlega uwzględnieniu przy obliczaniu okresu prowadzenia przez Skarżącego postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zdaniem Ministra w sprawie nie miały miejsca żadne czynności ani zdarzenia, których terminy mogły zostać odliczone od czasu trwania postępowania w sprawie. W związku z powyższym, okres zwłoki wynosił 40 dni. Ustosunkowując się do zarzutu podniesionym w zażaleniu w kwestii zmiany brzmienia art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Minister stwierdził, iż fakt ten pozostaje bez wpływu na wyliczenie okresu biegu całego postępowania. Odnosząc się do podnoszonego przez skarżącego zarzutu dotyczącego krótkiego okresu vacatio legis ustawy o wspieraniu usług i sieci telekomunikacyjnych, stwierdzono należy, iż organy administracji nie są uprawnione do oceny zgodności stosowanego przepisu prawa z przepisami regulującymi zasady i tryb stanowienia prawa. Dodatkowo stwierdzono, iż wewnętrzne problemy organizacyjne organu wynikające ze zmiany brzmienia art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie mogą w żaden sposób wpływać na realizację obowiązku wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie określonym w przepisie. Odpowiadając na zarzut skarżącego dotyczący nieodliczenia od 65 - dniowego terminu na wydanie decyzji lokalizacyjnej 7 dni wyznaczonych na zapoznanie się z aktami sprawy, Minister podał, że do czynności o jakich mowa w art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie można zaliczyć zwykłych czynności procesowych które, jakkolwiek wynikają z przepisów prawa, w tym z Kpa, stanowią zwykłe działania organu składające się na to postępowanie i nie wymagają dodatkowych nadzwyczajnych działań Minister nie podzielił również argumentu Skarżącego jakoby Wojewoda [...] naruszył art. 7 i art. 77 Kpa poprzez niezbadanie przyczyn zaistniałego opóźnienia. Na to postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Wójt Gminy O., zarzucając wydanie go z naruszenie art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy, z 65 - dniowego terminu przewidzianego na wydanie decyzji lokalizacyjnej nie podlega: wyłączeniu 7 - dniowy termin wyznaczony stronie na zapoznanie się z aktami sprawy, wraz z okresem niezbędnym dla doręczenia korespondencji, okres opóźnienia powstały z przyczyn niezależnych od organu, spowodowany względami organizacyjnymi oraz przypadającymi w okresie rozpoznania sprawy dniami wolnymi od pracy, których liczba - mając na względzie dużą ilość postępowań lokalizacyjnych - wpłynęła na wydłużenie prowadzonego postępowania. W uzasadnieniu skargi Wójt Gminy O. wskazał, iż z brzmienia przepisu art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że wyznaczony dla strony, w oparciu o art. 10 K.p.a., 7 - dniowy termin na zapoznanie się z aktami sprawy, wraz z czasem niezbędnym dla doręczenia korespondencji, należy zakwalifikować jako termin przewidziany w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, którego nie wlicza się do 65 - dniowego terminu na wydanie decyzji. W kontekście powyższego, skarżący za zbyt rygorystyczne i nie znajdujące oparcia w brzmieniu powołanego przepisu, uznaje stanowisko Ministra, iż do czynności, o jakich mowa w art. 51 ust. 2c nie można zaliczyć zwykłych czynności procesowych, które w ocenie organu nadzorczego jakkolwiek wynikają z przepisów prawa, w tym K.p.a., to stanowią zwykłe działania organu składające się na to postępowanie i nie wymagają dodatkowych nadzwyczajnych działań. Jednocześnie zdaniem skarżącego, tezy tej nie da się bowiem wywieść z treści przepisu, na który organ się powołuje, co jednocześnie narusza, zasadę pierwszeństwa wykładni językowej. Podjęte na podstawie art. 10 K.p.a. czynności mają bezpośredni wpływ na dalszy bieg postępowania, bowiem przed upływem terminu wyznaczonego stronom na zapoznanie się z aktami sprawy organ nie może podjąć dalszych czynności w sprawie. Skarżący podkreślił ponadto, że w okresie rozpoznania niniejszej sprawy przypadło 30 dni wolnych od pracy, wliczanych do biegu postępowania, co uwzględniając dużą liczbę postępowań lokalizacyjnych prowadzonych przez Skarżącego, wpłynęło na ostateczny termin wydania decyzji. Łączna ilość decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy wydanych przez Wójta Gminy O. w 2010 roku wyniosła - 187, zaś ilość wniosków złożonych w ww. sprawach w roku 2011 wyniosła - 237. Podkreślił, że postępowania lokalizacyjne w gminie O.należą do postępowań szczególnie skomplikowanych, czasochłonnych i długotrwałych, bowiem Gmina pokryta jest w przeważającej części terenami prawnie chronionymi, co znacznie wydłuża czas prowadzonych postępowań i wymaga dużego zaangażowania organizacyjnego. Dodatkowo, w okresie bezpośrednio poprzedzającym złożenie wniosku przez inwestora, powstała konieczność nagłego zastępstwa doświadczonego pracownika merytorycznego, odpowiedzialnego za postępowania lokalizacyjne (w dniach od [...] stycznia 2011 r., do dnia [...] lipca 2011 r.). Również czas przygotowania projektu decyzji przez urbanistę w przedmiotowej sprawie uległ znacznemu wydłużeniu, z uwagi na obowiązek przygotowania, w pierwszej kolejności, projektów decyzji dla wniosków, które wpłynęły pod koniec 2010 r. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonym postanowieniu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosowanie do art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zm. - dalej zwaną u.p.z.p.) w sprawach ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego decyzje w odniesieniu do inwestycji o znaczeniu gminnym, powiatowym, wojewódzkim i krajowym wydaje wójt, burmistrz lub prezydent miasta. Jednocześnie w przypadku niewydania przez właściwy organ takiej decyzji w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę pieniężną w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki (art. 51 ust. 2 u.p.z.p.). Do terminu, o którym mowa nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 51 ust. 2c u.p.z.p.). Jak wynika z ustalonego stanu faktycznego wniosek E. SA o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie linii kablowej elektroenergetycznej nn 0,4 kV wraz ze złączem kablowo - pomiarowym do zasilenia budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] w miejscowości T. wpłynął do Urzędu Gminy O. w dniu [...] stycznia 2011 r. (data prezentaty) wobec tego, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 57 § 1 § 1 K.p.a., że jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie, przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie nastąpiło, od dnia następnego tj. dnia [...] stycznia 2011 r., rozpoczął bieg termin na załatwienie sprawy. Wobec tego 65 dniowy termin na wydanie decyzji w niniejszej sprawie upływał zatem [...] marca 2011 r. Decyzja w sprawie została wydana w dniu [...] maja 2011 r.. a więc z uchybieniem wskazanego terminu. Jako że ustawodawca w art. 51 ust. 2c u.p.z.p. wyłączył z obliczania 65 dniowego terminu okresy przewidziane w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresy zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu, należało zatem rozważyć, czy w tym 65 dniowym terminie zaistniały takie zdarzenia, które spowodowały wstrzymanie biegu terminu na wydanie decyzji w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Stwierdzić należy, że lokalizacja inwestycji polegającej na budowie linii kablowej elektroenergetycznej nn 0,4 kV wraz ze złączem kablowo - pomiarowym do zasilenia budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] w miejscowości T. spełnia przesłanki do określenia jej jako inwestycja celu publicznego. Zgodnie bowiem z art. 2 pkt 5 u.p.z.p. przez "inwestycję celu publicznego" - należy przez to rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, ze zm.). W art 6 pkt 2c ustawy o gospodarce nieruchomościami jako cel publiczny wskazano budowę i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Wobec tego decyzja w niniejszej sprawie winna zostać wydana w terminie określonym w art. 51 ust. 2 u.p.z.p. W toku postępowania administracyjnego, a także w skardze Wójt Gminy O. podnosił, że do terminu na wydanie decyzji ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w sprawie powinny zostać doliczone termin 7 dni, jako wyznaczono stronie na zapoznanie się z aktami sprawy i okres niezbędny do doręczania korespondencji, oraz okresy opóźnienia powstałe z przyczyn niezależnych od organu spowodowane względami organizacyjnymi (choroba pracownika), przypadającymi w okresie rozpoznawania sprawy dniami wolnymi od pracy, których liczba z uwzględnieniem znacznej ilości prowadzonych postępowań lokalizacyjnych, wpłynęła na wydłużenia prowadzonego postępowania. W ocenie Sądu nie są to okoliczności, które wpłynęły na przedłużenie terminu do wydania decyzji lokalizacyjnej w niniejszej sprawie. Nie można zgodzić się ze skarżącym, że do terminu 65 dniowego należy doliczyć 7 dniowy termin na zapoznanie się z aktami sprawy i okres niezbędny do doręczania korespondencji. Do tego terminu dolicza się terminy przewidziane w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresy zawieszenia postępowania, okresy opóźnień spowodowanych z winy strony i okresy opóźnień z przyczyn niezależnych od organu. W ocenie Sądu nie można do nich zaliczyć terminów jakie pochłaniają czynności związane z tokiem każdego postępowania administracyjnego, czyli np. zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania, prawo do zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, jak też do uczestniczenia w postępowaniu dowodowym. Ustawodawca w art. 51 ust. 2c u.p.z.p. wprost określił, że dolicza się terminy przewidziane w przepisach prawa do dokonania określonych czynności. Taką czynnością jest m. in. dokonanie uzgodnienia z organem współdziałającym. Zresztą w postępowaniu zwykłym, którego ramy czasowe procedowania organu wyznacza art. 35 § 3 K.p.a., do terminu na załatwienie sprawy nie wlicza się okresu na zapoznanie stron z aktami sprawy, czy czasu na doręczenie korespondencji. Wobec tego inaczej nie może być w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, skoro przepisy szczególne tak nie stanowią. Nie mogą zostać uwzględnione także zarzuty dotyczące powstania opóźnień w wydaniu zaskarżonego postanowienia spowodowane względami organizacyjnymi oraz dużą liczbą wpływających spraw. To na Wójcie gminy, ciąży obowiązek takiego rozplanowania pracy urzędu gminy, by zapewnić każdej stronie możliwość rozpoznania jej strawy w ustawowym terminie. Zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wójt wykonuje zadania przy pomocy urzędu gminy. Urząd gminy jest bowiem jednostką organizacyjną gminy zapewniającą obsługę administracyjną, organizacyjną i techniczną wójta gminy. Wobec tego w niniejszej sprawie Wójt gminy powinien w taki sposób zorganizować pracę urzędników zatrudnionych w urzędzie gminy, by zakończyć postępowanie w niniejszej sprawie w ustawowym terminie. Również okoliczność, że w terminie na wydanie decyzji przypadało wiele dni wolnych od pracy nie są okolicznością, za która urząd nie ponosi odpowiedzialności. Skoro, jak podnosi skarżący, gmina rozpatruje wiele tego typu wniosków, zatem ma świadomość jaki ustawodawca przewidział termin na wydanie decyzji w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Podnoszona w skardze okoliczność, że inwestor nie wnosił, żadnych uwag co do czasu oczekiwania na decyzję, nie ma wpływu na treść rozstrzygnięcia. Ustawodawca nie pozostawia bowiem organowi wyższego stopnia uznaniowości w wymierzaniu kary pieniężnej. Organ wyższego stopnia ocenia jedynie jakich zdarzeń nie wlicza się terminów na wydanie decyzji lokalizacyjnej (art. 51 ust. 2c u.p.z.p.). Stwierdzić zatem należy, że w niniejszej sprawie Minister Infrastruktury i Rozwoju oraz Wojewoda [...] prawidłowa uznali, że postępowanie z wniosku E. S.A. o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie linii kablowej elektroenergetycznej nn 0,4 kV wraz ze złączem kablowo - pomiarowym do zasilenia budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] w miejscowości T. trwało 105 dni, czyli o 40 więcej niż ustawowo dopuszczalne. Wobec tego ustalona wysokość kary pieniężnej w kwocie 20 000 zł jest również prawidłowa. Skoro zaskarżone postanowienia odpowiadają prawu, a Sąd nie dostrzegł w nich takich naruszeń prawa, które powodowałyby konieczność uwzględnienia skargi z urzędu, wobec tego na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) Sąd oddalił skargę.