II OSK 40/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. WSA Iwona Niżnik-Dobosz Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 25 października 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J.C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 października 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 923/14 w sprawie ze skargi J.C. na uchwałę Sejmiku Województwa Mazowieckiego z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie Wojewódzkiego Planu Gospodarki Odpadami dla Mazowsza na lata 2012 - 2017 z uwzględnieniem lat 2018-2023 1. oddala skargę kasacyjną, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wyrokiem z 6 października 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J.C. (dalej jako "skarżąca") na uchwałę Sejmiku Województwa Mazowieckiego z 22 października 2012 r. nr 211/12 w przedmiocie Wojewódzkiego Planu Gospodarki Odpadami dla Mazowsza na lata 2012–2017 z uwzględnieniem lat 2018–2023 (dalej jako "Plan"). W uzasadnieniu Sąd I instancji wyjaśnił, że podstawę zaskarżonej uchwały stanowił art. 18 pkt 20 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 ze zm., Dz.U. z 2016 r., poz. 486 – dalej jako "ustawa o samorządzie województwa") oraz art. 14a ust. 2 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz.U. z 2010 r. Nr 185, poz. 1243 dalej jako "ustawa o odpadach"), a także art. 16 ust. 1 ustawy z 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 152, poz. 897). Ponadto Sąd I instancji wskazał, że skarżąca interes prawny w kwestionowaniu przedmiotowej uchwały wywodzi z faktu, że jest właścicielką nieruchomości przy ul. [...] 16 położonej na terenie znajdującym się w obszarze negatywnego oddziaływania instalacji Mechaniczno Biologicznego Przetwarzania ([...]) przy ul. [...] i instalacji Mechaniczno Biologicznego Przetwarzania "[...]" przy ul. [...], a także kompostowni w tych samych miejscach oraz składowiska odpadów Radiowo w miejscowości Klaudyn (też przy ul. [...]). Zdaniem skarżącej, uchwała wpływa negatywnie na jej sytuację prawną, ograniczając korzystanie z uprawnień wynikających z prawa własności nieruchomości. Zdaniem skarżącej, nagromadzenie na tak niewielkim obszarze instalacji, kompostowni i składowisk, którym nieodłącznie towarzyszą immisje (odór, hałas, substancje chemiczne, azbest itd.), uniemożliwia skarżącej korzystanie z nieruchomości zgodnie z art. 140 k.c. W ocenie skarżącej, niemożność korzystania z nieruchomości jest również skutkiem zaniechań, polegających na braku zawarcia w Planie oraz w uchwale nr 212/12 Sejmiku Województwa Mazowieckiego z 22 października 2012 r. w sprawie jego wykonania, wymaganych przepisami regulacji, co nie miałoby miejsca, gdyby procedura uchwalania planu była zgodna z prawem oraz gdyby zawarto w nim ustalenia wymagane przez przepisy prawa. Według strony skarżącej, Sejmik uchwalił Plan z rażącym naruszeniem przepisu art. 14b ustawy o odpadach. Według strony skarżącej, sposób w jaki ogłoszono o projekcie WPGO praktycznie pozbawił ją możliwości skorzystania z prawa uczestniczenia, na warunkach określonych ustawą, w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa. Nie miała ona bowiem wiedzy na temat ogłoszenia o projekcie uchwały, które się ukazało jedynie raz 20 kwietnia 2012 r. w Gazecie Prawnej. W ocenie strony skarżącej, gazeta ta zawiera treści prawno-gospodarcze i jest skierowana przede wszystkim do menedżerów. Nie jest to zatem gazeta, w której szuka się informacji o sprawach lokalnych. Organ nie powinien więc zakładać, że ogłoszenie dotrze do większości zainteresowanych, w tym do strony skarżącej. Według strony skarżącej, naruszony został art. 8 Konwencji sporządzonej w Aarhus z 25 czerwca 1998 r. o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska (Dz.U. z 2003 r. nr 78 poz. 706). Skarżąca nie wiedząc o pracach prowadzonych nad uchwaleniem Planu, nie miała możliwości zgłoszenia uwag, które zmuszona była wyrazić dopiero w wezwaniu Sejmiku do usunięcia naruszenia prawa. Ponadto skarżąca podniosła szereg zarzutów, uzasadniających w jej ocenie, konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że w pierwszej kolejności należało ustalić, czy będąca przedmiotem skargi uchwała narusza jej prawem chroniony interes lub uprawnienie. Sąd I instancji obszernie przedstawił poglądy doktryny i orzecznictwa odnośnie naruszenia interesu prawnego jako warunku skuteczności skargi w trybie art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa. Sąd I instancji uznał, że skarżąca nie wykazała, że uchwała negatywnie wpływa na jej sferę prawno-materialną, czyli np. pozbawia ją pewnych, prawem gwarantowanych, uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. W niniejszej sprawie konieczne było zatem dokonanie niezbędnej konkretyzacji oraz indywidualizacji dobra prawnego naruszonego ustaleniami uchwały, a nie powołanie się jedynie na potencjalne hipotetyczne zagrożenia związane z funkcjonowaniem instalacji mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów, znajdującej się w sąsiedztwie należącej do strony skarżącej nieruchomości. Wynika to z celów, dla których uchwalane są plany gospodarki odpadami. W związku z tym Sąd I instancji przedstawił charakter prawny oraz cele uchwalania planów gospodarki odpadami. Na tej podstawie Sąd I instancji doszedł do wniosku, że powołane przez skarżącą przepisy nie dają samoistnej podstawy do zdefiniowania jej interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały. W ocenie Sądu I instancji, z punktu widzenia przedmiotowego postępowania poszukując norm prawnych uzasadniających przymiot strony należy sięgnąć przede wszystkim do norm prawa cywilnego. Zdaniem Sąd I instancji, skarżąca nie wskazała również i w tym obszarze systemu prawa, żadnych podstaw prawnych uzasadniających uznanie jej interesu prawnego w zaskarżeniu Planu. Skarżąca upatruje źródło swego interesu prawnego przede wszystkim w fakcie, że jej nieruchomość jest położona w bliskiej odległości od wskazanych przez nią instalacji mechaniczno biologicznego przetwarzania odpadów, które, co wynika z wyjaśnień strony skarżącej, funkcjonują od wielu lat. Zdaniem Sądu I instancji, mając na uwadze charakter i cel zaskarżonej uchwały oraz do kogo jest ona adresowana, nie można podzielić przekonania skarżącej, że w rozpatrywanej sprawie posiada ona interes prawny. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca. Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania. Po pierwsze, art. 50 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., obecnie Dz.U. z 2016 r. poz. 718 – dalej jako "p.p.s.a.") w związku z art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa przez błędne ustalenie, że skarżąca nie posiada interesu prawnego, który uprawniałby ją do żądania stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Po drugie, art. 141 § 4 p.p.s.a. przez błędne przedstawienie przez Sąd I instancji stanu sprawy, w tym w szczególności przyjęcie, że skarżąca powołała się na potencjalne hipotetyczne zagrożenia, co doprowadziło do błędnego przekonania o braku konieczności zbadania zgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Ponadto, w ocenie skarżącej, doszło do pominięcia zarzutów podniesionych przez skarżącą, dotyczących wad, którymi obarczona jest uchwała Sejmiku Województwa Mazowieckiego i które powinny skutkować stwierdzeniem nieważności tego aktu. Po trzecie, art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. oraz z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r. poz. 1647) przez brak oceny legalności zaskarżonej uchwały, co doprowadziło do pozostawienia w obrocie prawnym aktu rażąco naruszającego przepisy prawa oraz zamknięcia skarżącej drogi sądowej w tej sprawie. Po czwarte, art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 14b ustawy o odpadach z 2001 r. polegające na "akceptacji przez Sąd I instancji niezapewnienia przez Sejmik Województwa Mazowieckiego udziału skarżącej w postępowaniu w sprawie uchwalenia WPGO". Ponadto skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego. Po pierwsze, art. 8 i art. 9 ust. 3 Konwencji z Aarhus przez ich niezastosowanie. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Województwo Mazowieckie wniosło o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna. W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Po pierwsze, chybiony jest zarzut kasacyjny, który podnosi naruszenie przez Sąd I instancji przepisu art. 50 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa z powodu przyjęcia stanowiska, że strona skarżąca nie posiada interesu prawnego, który uprawniałby ją do żądania stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały Sejmiku Województwa Mazowieckiego. W tym zakresie skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełni bowiem podziela stanowisko Sądu I instancji. Należy bowiem podkreślić, że przepis art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa jednoznacznie stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu organu samorządu województwa, który wydał przepis, do usunięcia naruszenia – zaskarżyć ten przepis do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Oznacza to, że badając w tej sprawie legitymację skarżącego należy brać pod uwagę aktualny interes prawny, gdyż prawo do zaskarżenia przedmiotowej uchwały na podstawie przepisów przysługuje temu podmiotowi, który wykaże się konkretnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego. Źródłem interesu prawnego jak i uprawnienia jest bowiem norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) lub jednostkowa i konkretna (decyzja) mająca źródło w przepisach prawa materialnego (nie tylko materialnego prawa administracyjnego). Z tych względów podstawę legitymacji procesowej strony musi stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu. Ustalenie interesu prawnego sprowadza się więc do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, która polega na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Stąd interes prawny dotyczy szeroko rozumianej sytuacji prawnej podmiotu wyznaczonej normami prawnymi, z których wynikają jego uprawnienia, obowiązki, korzyści czy też wolności prawnie chronione. Ponadto kryterium posiadania interesu prawnego ma charakter materialnoprawny jak i wymaga ustalenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowaną w skardze kasacyjnej uchwałą Sejmiku Województwa Mazowieckiego. Dlatego też posiadanie interesu prawnego także w tej sprawie oznacza powołanie się na przepisy prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Ponadto powinien to być taki przepis, z którego dla danego podmiotu wynikają prawa lub obowiązki pozostające w związku z konkretnym rozstrzygnięciem. Oznacza to również, że istotą takiego interesu prawnego zawsze jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego czyli taką normą, którą można wskazać za jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swój interes prawny. Dlatego też ustalenie istnienia interesu prawnego ma na celu ustalenie związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązująca normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. Chodzi tu oczywiście o interes prawny, a nie faktyczny, ponieważ musi zachodzić bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy interesem prawnym strony, a wynikiem postępowania. Stąd przymiot strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, które toczy się na podstawie art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa ma ten, czyj interes prawny (uprawnienie) zostały naruszone zaskarżoną uchwałą Sejmiku Województwa Mazowieckiego. Należy także podkreślić, że podstawą zaskarżenia jest bowiem niezgodność uchwały z prawem i równocześnie naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień danego podmiotu. Natomiast przyznanie statusu strony w postępowaniu sądowym oznacza posiadanie interesu prawnego lub uprawnienia, lecz dopiero naruszenie jej interesu prawnego lub uprawnienia jako podmiotu wnoszącego skargę na uchwałę Sejmiku Województwa Mazowieckiego otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. Dlatego też słusznie w tej sprawie Sąd I instancji stwierdził, że uprawnionym do wniesienia skargi na podstawie art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Należy podkreślić, że naruszenie interesu prawnego podmiotu, który wnosi skargę musi mieć także charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Oznacza to, że przepisy przedmiotowej uchwały Sejmiku Województwa Mazowieckiego muszą naruszać posiadany w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego. Dlatego w tej sprawie Sąd I instancji prawidłowo orzekł, że strona skarżąca nawet nie uprawdopodobniła, że konkretny przepis tejże uchwały Sejmiku Województwa Mazowieckiego będącej przecież tylko aktem kierownictwa wewnętrznego, a nie nawet aktem prawa miejscowego negatywnie oddziaływuje na jej w sferę prawnomaterialną, a więc np. pozbawia ją konkretnych, prawem gwarantowanych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Strona skarżąca nie przeprowadziła koniecznej także konkretyzacji jak i indywidualizacji dobra naruszonego ustaleniami tejże uchwały. Ponadto powołała się tylko na potencjalne, czyli w istocie hipotetyczne zagrożenia związane z działalnością instalacji mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów, znajdującej się w sąsiedztwie należącej do strony skarżącej nieruchomości. Natomiast ratio legis przedmiotowego wojewódzkiego planu gospodarki odpadami musi również uwzględniać m.in. zasady bliskości w gospodarce odpadami, biorąc pod uwagę, że plany gospodarki odpadami są istotnym elementem całego procesu gospodarowania odpadami. Wynika to z tego, że ustalenia zawarte w tym Wojewódzkim Planie Gospodarki Odpadami dla Mazowsza ustalają kierunki, jak i sposoby działania właściwych organów i podmiotów, które realizują obowiązki w gospodarce odpadami, czyli są to ich adresaci. Oznacza to, że normy zawarte w tej uchwale Sejmiku nie wywierają bezpośredniego wpływu na podmioty nie podporządkowane organizacyjnie organom jednostek samorządu terytorialnego. Jest to bowiem kategoria norm prawnych obowiązujących w sferze wewnętrznej tzw. res interna administracji publicznej. Po drugie, w tej sprawie oznacza to, że strona skarżąca dla swojego interesu prawnego nie znalazła oparcia w powszechnie obowiązujących przepisach prawa, mających związek z przedmiotem toczącego się postępowania. Natomiast powołane przez skarżącą przepisy nie stanowią samoistnej podstawy do uznania jej interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały Sejmiku Województwa Mazowieckiego. Ponadto, poszukując interesu prawnego skarżącej na podstawie innych przepisów materialnego prawa powszechnie obowiązującego w ramach przedmiotowego postępowania, które uzasadniałyby jej przymiot strony należy odnieść się w szczególności do norm prawa cywilnego. Należy bowiem zaznaczyć, że system prawa ochrony środowiska nie wyłącza norm prawa cywilnego w zakresie ochrony właściciela nieruchomości, na którą może oddziaływać działalność prowadzona na terenie innej nieruchomości. Jednak należy podzielić pogląd Sądu I instancji, że także w tym zakresie brak jest podstaw prawnych to uznania jej interesu prawnego, a tym bardziej naruszonego przedmiotową uchwałą Sejmiku Województwa Mazowieckiego. Z tych przyczyn Sąd I instancji słusznie uznał, że skarżąca nie posiada w tej sprawie legitymacji do wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę. Ponadto słusznie Sąd I instancji stwierdził, że biorąc pod uwagę także charakter jak i cel zaskarżonej uchwały Sejmiku Województwa Mazowieckiego, będącej przecież aktem kierownictwa wewnętrznego oraz do kogo jest skierowana, brak jest również przesłanek do ustalenia legitymacji skargowej skarżącej do zaskarżenia przedmiotowej uchwały, co prowadzi do oddalenia skargi bez merytorycznego badania zasadności zarzutów wobec niej kierowanych. Po trzecie, z powyższych przyczyn brak jest również podstaw do stwierdzenia naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., oraz art. 1 § 1 i § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych jak i art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 14b ustawy o odpadach z 2001 r. Po czwarte, w stanie prawnym i faktycznym tej sprawy brak jest również przesłanek do stwierdzenia naruszenia przez Sąd I instancji w art. 8 i art. 9 ust. 3 Konwencji z Aarhus przez ich niezastosowanie, biorąc pod uwagę brak podstaw prawnych do uznania interesu prawnego skarżącej, a tym bardziej jego naruszenia, z powodu wejścia w życie zaskarżonej uchwały Sejmiku Województwa Mazowieckiego, zgodnie z dyspozycją art. 50 ust. 1 p.p.s.a. w związku z art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa. Ponadto udział społeczeństwa w opracowaniu powyższego dokumentu, to jest Wojewódzkiego Planu Gospodarki Odpadami dla Mazowsza na lata 2012–2017 z uwzględnieniem lat 2018–2023 nastąpił zgodnie z przepisami artykułu 39–43 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2013 r. poz. 1235 ze zm.), przy czym nawet naruszenia powyższych przepisów nie podniesiono w zarzutach kasacyjnych. Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O odstąpieniu od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., uznając, że zachodzi w tej sprawie szczególnie uzasadniony przypadek, o którym stanowi ten przepis.