II OSK 35/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. WSA Iwona Niżnik-Dobosz Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 25 października 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 października 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 1106/14 w sprawie ze skargi Wielkopolskiego Zarządu Dróg Wojewódzkich w Poznaniu na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 26 marca 2014 r. nr DOOŚ-oal.4200.4.2013.mko.10 w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz Wielkopolskiego Zarządu Dróg Wojewódzkich w Poznaniu kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 6 października 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Wielkopolskiego Zarządu Dróg Wojewódzkich w Poznaniu (dalej jako "skarżący") uchylił decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z 26 marca 2014 r. i poprzedzającą ją decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Poznaniu z 9 września 2013 r., a także postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Poznaniu z 29 kwietnia 2013 r. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zaskarżoną decyzją z 26 marca 2014 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska uchylił decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Poznaniu z 9 września 2013 r., odmawiającą, po wznowieniu postępowania, uchylenia decyzji z 16 listopada 2012 r., zmieniającej decyzję z 6 lipca 2010 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na: "budowie obwodnicy Opalenicy w ciągu drogi wojewódzkiej nr 307" i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Z wnioskiem o wznowienie postępowania wystąpił T.S. (dalej jako "uczestnik postępowania"). Skargą na powyższą decyzję wniósł skarżący. Uwzględniając skargę Sąd I instancji wskazał, że z analizy akt administracyjnych sprawy wynika, że pismem z 18 marca 2013 r. uczestnik postępowania wystąpił do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Poznaniu o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z 16 listopada 2012 r. Organ I instancji pismem z 4 kwietnia 2013 r. wezwał uczestnika postępowania do wskazania i udowodnienia zachowania terminu wynikającego z art. 148 k.p.a. oraz wskazania przyczyny wznowienia postępowania. W piśmie z 8 kwietnia 2013 r. uczestnik postępowania wskazał, że z powodu braku zmieszczenia informacji w sposób zwyczajowo przyjęty w Urzędzie Miasta Opalenicy, pierwszą wzmiankę o wydaniu przedmiotowej decyzji uzyskał z pisma Dyrektora Wielkopolskiego Zarządu Dróg Wojewódzkich w Poznaniu z 28 stycznia 2013 r. (nadesłanego mu przy piśmie Wojewody Wielkopolskiego z 31 stycznia 2013 r.), zawierające stanowisko inwestora w zakresie zgłaszanych przez niego uwag. Uczestnik postępowania wyjaśnił także, że 23 lutego 2013 r. wysłał pismo datowane na dzień 22 lutego 2013 r. do Wojewody Wielkopolskiego, w którym wniósł o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji organu I instancji. W dniu 12 marca 2013 r. otrzymał od Wojewody Wielopolskiego pismo z 27 lutego 2013 r., wyjaśniające, że organ ten nie jest właściwy do wznowienia postępowania ani do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji. W piśmie z 8 kwietnia 2013 r. uczestnik postępowania wprost nie wskazał art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. jako podstawy wznowienia postępowania, jednak z jego treści, jak i treści wcześniejszego pisma z 18 marca 2013 r. wynika, że na tej przesłance skarżący oparł wniosek o wznowienie postępowania. W ocenie Sądu I instancji, z akt sprawy wynika, że organ I instancji badał wniosek uczestnika postępowania pod względem zachowania terminu do jego złożenia z przyczyny w określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., jednak w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy nie ustalił w sposób niebudzący wątpliwości konkretnej daty, w której wnioskodawca dowiedział się nie tylko o samej decyzji objętej wnioskiem, ale również o zawartym w niej rozstrzygnięciu. Z analizy materiału dowodowego wynika, że uczestnik postępowania o decyzji organu I instancji z 16 grudnia 2012 r. dowiedział się w dniu doręczenia mu pisma Wojewody Wielkopolskiego z 31 stycznia 2013 r., do którego załączone było pismo skarżącego z 28 stycznia 2013 r. W tym piśmie znajduje się informacja, że skarżący uzyskał decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Poznaniu z 16 grudnia 2012 r. zmieniającą ostateczną decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Wynika z niej, że uczestnik postępowania w dniu otrzymania pisma Wojewody Wielkopolskiego z 31 stycznia 2013 r. dowiedział się zarówno o wydaniu kwestionowanej decyzji, jak i zawartym w niej rozstrzygnięciu. W ocenie Sądu I instancji, bieg miesięcznego terminu do wznowienia postępowania prawidłowo powinien być liczony od dnia doręczenia uczestnikowi postępowania pisma Wojewody Wielkopolskiego. Dla obliczenia tego terminu nie ma znaczenia późniejsza korespondencja prowadzona przez uczestnika postępowania z Wojewodą Wielkopolskim. Zasadnicze znaczenie ma natomiast to, że pismo Wojewody Wielkopolskiego z 31 stycznia 2013 r. uczestnik postępowania odebrał 1 lutego 2013 r., zatem termin miesięczny do złożenia wniosku upływał 1 marca 2013 r. Tymczasem wniosek uczestnika postępowania o wznowienie postępowania do organu I instancji zawarty w piśmie z 18 marca 2013 r. wpłynął 21 marca 2013 r., a więc z uchybieniem terminu do jego wniesienia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska. W pierwszej kolejności zarzucił naruszenie przepisów postępowania. Po pierwsze, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., obecnie Dz.U. z 2016 r., poz. 718 – dalej jako "p.p.s.a.") w związku z art. 148 § 1 i 2 k.p.a. przez uznanie, że wniosek uczestnika postępowania z 18 marca 2013 r. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją organu I instancji z 16 listopada 2012 r. wpłynął z uchybieniem terminu do jego wniesienia. Po drugie, art. 133 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a., art. 66 § 2 oraz art. 148 § 1 i 2 k.p.a., przez uznanie, na podstawie akt sprawy, pomimo wynikających z nich odmiennych ustaleń, że w omawianej sprawie nie ma znaczenia wniesienie przez uczestnika postępowania do Wojewody Wielkopolskiego pisma z 22 lutego 2013 r. Po trzecie, art. 133 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., przez uznanie, na podstawie akt sprawy, że Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska nie zbadał, czy termin określony w art. 148 § 1 i 2 k.p.a. został zachowany, przez co w postępowaniu odwoławczym doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego określonej w art. 15 k.p.a. Po czwarte, art. 133 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez uznanie, na podstawie akt sprawy, że organ I instancji nie zbadał, czy termin określony w art. 148 § 1 i 2 k.p.a. został zachowany, a tym samym organ ten dopuścił się naruszenia powyższych przepisów k.p.a. oraz art. 149 § 1 i 3 k.p.a. Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Spór w niniejszej sprawie sprowadza się na obecnym etapie postępowania do ustalenia, czy wniosek uczestnika postępowania o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Poznaniu z 16 listopada 2012 r. wpłynął w terminie określonym w art. 148 k.p.a. Zgodnie z art. 148 § 1 k.p.a., podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. W niniejszej sprawie uczestnik postępowania powołał się na przyczynę wznowienia uregulowaną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a zatem termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z tej przyczyny biegł od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji, co wynika wprost z art. 148 § 2 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny akceptuje stanowisko wyrażone przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Z akt sprawy, a przede wszystkim z oświadczenia uczestnika postępowania wynika, że o decyzji organu I instancji z 16 grudnia 2012 r. dowiedział się on w dniu doręczenia mu pisma Wojewody Wielkopolskiego z 31 stycznia 2013 r., do którego załączone było pismo skarżącego z 28 stycznia 2013 r. W tym drugim piśmie znajduje się informacja, że skarżący uzyskał decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Poznaniu z 16 grudnia 2012 r. Ponadto chociaż data decyzji została w tym przypadku błędnie powołana, jednak z akt sprawy wynika, że kwestia ta nie budziła wątpliwości. Oznacza to, że uczestnik postępowania w dniu otrzymania pisma Wojewody Wielkopolskiego z 31 stycznia 2013 r., a więc 1 lutego 2013 r., dowiedział się o wydaniu decyzji z 16 listopada 2012 r. i jej treści. Sąd I instancji prawidłowo zatem przyjął, że bieg miesięcznego terminu do wznowienia postępowania powinien być liczony od dnia doręczenia uczestnikowi postępowania pisma Wojewody Wielkopolskiego z 31 stycznia 2013 r. oraz jego załączników. Wniosek o wznowienie postępowania do organu I instancji zawarty w piśmie z 18 marca 2013 r. wpłynął do organu 21 marca 2013 r., a więc z uchybieniem terminu określone w art. 148 § 1 i 2 k.p.a. Powyższe oznacza, że na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 148 § 1 i 2 k.p.a. Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że wniosek uczestnika postępowania o wznowienie postępowania wpłynął z uchybieniem terminu, co uzasadniało zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i uwzględnienie skargi. Na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut naruszenia art. 133 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a., art. 66 § 2 oraz art. 148 § 1 i 2 k.p.a., przez uznanie, że w omawianej sprawie nie ma znaczenia wniesienie przez uczestnika postępowania do Wojewody Wielkopolskiego pisma z 22 lutego 2013 r. Zgodnie z art. 66 § 1 k.p.a., jeżeli podanie dotyczy kilku spraw podlegających załatwieniu przez różne organy, organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, uczyni przedmiotem rozpoznania sprawy należące do jego właściwości. Ponadto równocześnie zawiadomi wnoszącego podanie, że w sprawach innych powinien wnieść odrębne podanie do właściwego organu, i poinformuje go o treści § 2. Odrębne podanie złożone zgodnie z zawiadomieniem, o którym mowa w § 1, w terminie czternastu dni od daty doręczenia zawiadomienia uważa się za złożone w dniu wniesienia pierwszego podania (art. 66 § 2 k.p.a.). W treści pisma z 22 lutego 2013 r. uczestnik postępowania nie wnosił o wznowienie postępowania, a jedynie o unieważnienie decyzji z 16 listopada 2012 r. W odpowiedzi Wojewoda Wielkopolski poinformował uczestnika postępowania, że nie jest właściwy ani do wznowienia postępowania ani do stwierdzenia nieważności decyzji. Z treści tego pisma uczestnik postępowania dowiedział się zatem o prawnej możliwości złożenia wniosku o wznowienie postępowania i z wnioskiem takim wystąpił dopiero pismem z 18 marca 2013 r. Cytowany przepis art. 66 § 2 k.p.a. mógłby mieć zastosowanie w sprawie jedynie, gdyby wniosek o wznowienie postępowania uczestnik zawarł już w piśmie z 22 lutego 2013 r. skierowanym do Wojewody Wielkopolskiego. Jak wynika z analizy tego pisma z wnioskiem takim uczestnik postępowania nie wystąpił, a zatem brak było podstaw do przyjęcia, że wniosek o wznowienie postępowania z 18 marca 2013 r. został złożony z zachowaniem terminu, na podstawie art. 66 § 2 k.p.a. Na częściowe uwzględnienie zasługują natomiast zarzuty naruszenia art. 133 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., przez uznanie, że Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska nie zbadał, czy termin określony w art. 148 § 1 i 2 k.p.a. został zachowany, przez co w postępowaniu odwoławczym doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego określonej w art. 15 k.p.a. W ocenie organu, naruszenie tych przepisów polegało również na przyjęciu, że organ I instancji nie zbadał, czy termin określony w art. 148 § 1 i 2 k.p.a. został zachowany, a tym samym organ ten dopuścił się naruszenia powyższych przepisów k.p.a. oraz art. 149 § 1 i 3 k.p.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji jest w tym przypadku wewnętrznie sprzeczne. Sąd I instancji dokonał bowiem szczegółowej i prawidłowej analizy akt sprawy dochodząc do wniosku, że wniosek o wznowienie postępowania wpłynął z uchybieniem terminu. Jednocześnie jednak wskazał, że organ nie wyjaśnił w sposób niebudzący wątpliwości (pomimo, że Sąd I instancji tego rodzaju wątpliwości nie miał), czy wniosek uczestnika postępowania o wznowienie postępowania został złożony z zachowaniem terminu. Podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji, a także poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz postanowienia o wznowieniu postępowania powinno być zatem wyłącznie naruszenie przez organ przepisu art. 148 § 1 i 2 k.p.a. i błędne przyjęcie, że wniosek uczestnika postępowania wpłynął w terminie. Wyjaśnienie tej kwestii nie wymaga dodatkowego postępowania dowodowego, ponieważ wynika z analizy akt sprawy. Oznacza to, że powyższe zarzuty, chociaż uzasadnione, nie mogły odnieść zamierzonego skutku, bowiem pomimo częściowo sprzecznego uzasadnienia wyroku Sądu I instancji, w sprawie znajdował zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.