I OSK 3239/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Morys po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. M. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 6 października 2014 r., sygn. akt II SA/Op 438/14 odrzucającego skargę J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...] marca 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego postanawia: odrzucić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 6 października 2014 r., sygn. akt II SA/Op 438/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu odrzucił skargę J. M. na opisaną w sentencji decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu. W jego uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zaskarżona decyzja została doręczona J. M. dnia 28 marca 2014 r., co potwierdziła własnoręcznym podpisem na zwrotnym poświadczeniu odbioru przesyłki pocztowej. J. M. w dniu 2 kwietnia 2014 r. (data wpływu) wniosła o przyznanie jej prawa pomocy w zakresie całkowitym. Wniosek ten został zarejestrowany pod sygn. akt II SO/Op 32/14. Prawomocnym postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 13 czerwca 2014 r. przyznano skarżącej prawo pomocy w zakresie częściowym poprzez ustanowienie adwokata. Pismem z dnia 3 lipca 2014 r. Okręgowa Rada Adwokacka w Opolu poinformowała, że pełnomocnikiem z urzędu dla J. M. została wyznaczona adwokat A. N. W dniu 12 sierpnia 2014 r. pełnomocnik ten wniósł w imieniu J. M. skargę na opisaną w sentencji decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu. W dniu 18 sierpnia 2014 r. skarga została przekazana do organu, który wydał zaskarżoną decyzję. Skarga ta wraz z aktami i odpowiedzią na skargę wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu w dniu 4 września 2014 r. Skarżąca nie złożyła wniosku o przywrócenie terminu do jej wniesienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu podkreślił, że zgodnie z przepisami art. 53 § 1 oraz art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: P.p.s.a., skargę wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie, za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi. Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu została doręczona J. M. w dniu 28 marca 2014 r. Przewidziany w art. 53 § 1 P.p.s.a. trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi upłynął więc w dniu 28 kwietnia 2014 r. (poniedziałek). Skarga została natomiast wniesiona dopiero w dniu 18 sierpnia 2014 r., a zatem z uchybieniem terminu warunkującego skuteczne jej złożenie. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia przytoczył Sąd przepis art. 58 § 1 pkt 2 P.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła J. M. Zaskarżając je w całości, zarzuciła naruszenie prawa procesowego poprzez przyjęcie, iż skarga od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2014 r., nr [...], została wniesiona po upływie przewidzianego ustawą terminu w sytuacji, gdy termin ten biegł na nowo od momentu ustanowienia pełnomocnika z urzędu, a skarga została złożona w ustawowym terminie. W oparciu o powyższy zarzut wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącej, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, nieopłaconych w całości na rzecz pełnomocnika z urzędu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż termin na wniesienie skargi został zachowany, bowiem powinien być liczony od dnia dowiedzenia się pełnomocnika o ustanowieniu go w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna podlega odrzuceniu, gdyż nie spełnia przepisanych wymogów. Zgodnie z brzmieniem przepisu art. 183 § 1 P.p.s.a., poza niewystępującymi w rozpatrywanej sprawie przypadkami nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że jest związany jej podstawami i wnioskami. Granice te wyznaczają zarzuty kasacyjne sformułowane, przedstawione i uzasadnione zgodnie z wymogami prawnymi wynikającymi z unormowań art. 174 i art. 176 P.p.s.a. W szczególności zarzuty te winny wskazywać adekwatne do danej sprawy, konkretne przepisy prawa, znajdujące się w obszarze stosowania sądów administracyjnych, które zdaniem strony skarżącej naruszył Sąd I instancji wydając zaskarżone orzeczenie. Skarga kasacyjna ma charakter wysoce sformalizowany. Wymogi, jakie powinna spełnić określone zostały w art. 176 P.p.s.a. Niektóre z nich mają charakter bezwzględny, co oznacza, że ich pominięcie uniemożliwia rozpoznanie skargi kasacyjnej i w rezultacie ewentualne jej uwzględnienie. Przepis ten zastrzega - obok warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać każde pismo procesowe w postępowaniu sądowym - też wymogi oparte o przesłanki materialne, do których należą: oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Jak wskazano wyżej, do obligatoryjnych elementów konstrukcyjnych skargi kasacyjnej należy m.in. przytoczenie podstaw kasacji (art. 174 P.p.s.a.) i ich uzasadnienie. Autor skargi kasacyjnej obowiązany jest więc do wskazania konkretnych przepisów naruszonych przez Sąd zaskarżonym wyrokiem (postanowieniem), przy czym w przypadku zarzutu naruszenia prawa materialnego należy podać, czy wadliwość jest wynikiem błędnej wykładni, czy też niewłaściwego jego zastosowania, czy ewentualnie skutkiem obydwu tych przyczyn oraz uzasadnić taki zarzut. Natomiast w przypadku naruszenia przepisów postępowania również należy wskazać te przepisy, umotywować zarzut i wykazać, że zarzucane naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny władny jest badać sprawę jedynie z punktu widzenia prawidłowo sformułowanej podstawy kasacyjnej i nie może domyślać się ani dociekać intencji jej autora, jak również wnioskować kierunku zaskarżenia, czyli ustalać intencji strony skarżącej – a więc tego, czego strona skarżąca oczekuje od sądu. Z tych względów przy sporządzaniu skargi kasacyjnej, ustawodawca wprowadził obowiązek korzystania z profesjonalnych pełnomocników, tj. osób wyliczonych enumeratywnie w przepisie art. 175 P.p.s.a. Zgodnie z jego § 2, przymusu adwokacko-radcowskiego wynikającego z § 1 nie stosuje się, jeżeli skargę kasacyjną sporządza sędzia, prokurator, notariusz, radca Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa albo profesor lub doktor habilitowany nauk prawnych, będący stroną, jej przedstawicielem lub pełnomocnikiem, albo gdy skargę kasacyjną wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Od tych wszystkich osób - z założenia z odpowiednim przygotowaniem prawniczym - oczekuje się bowiem znajomości przepisów procedury obowiązującej w postępowaniu sądowym i przepisów prawa materialnego. Przechodząc na grunt rozpatrywanej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że wbrew obowiązkowi z art. 176 P.p.s.a. w związku z art. 174 pkt 1 P.p.s.a., pełnomocnik z urzędu J. M. sporządzając skargę kasacyjną nie wskazał podstaw kasacyjnych oraz nie sprecyzował, jaki konkretny przepis prawa procesowego został naruszony przez Sąd w zaskarżonym postanowieniu. Zarzut uchybienia przepisowi prawa musi być postawiony wyraźnie i jednoznacznie. Tymczasem – ani w petitum skargi kasacyjnej ani w jej uzasadnieniu nie przytoczono ani jednego takiego przepisu. Oznacza to, że skarga kasacyjna nie spełnia wymogu przytoczenia podstaw kasacyjnych, a tym samym - jako pozbawiona podstawowego elementu konstrukcyjnego - jest niedopuszczalna. Brak wskazania podstaw kasacyjnych, który zresztą jest brakiem nieusuwalnym - mimo tego, że środek zaskarżenia został sporządzony przez osobę wymienioną w art. 175 § 1 P.p.s.a., który w intencji ustawodawcy miał dać gwarancję poprawnego formułowania skarg kasacyjnych – obligował Naczelny Sad Administracyjny do odrzucenia skargi kasacyjnej. Rozważając ten aspekt sprawy miał Sąd na uwadze treść uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, zgodnie z którą przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych. Podkreślić jednak należy, że nawet przy najdalej idącej liberalizacji wymogów formalnych skargi kasacyjnej, uwzględniającej stanowisko wyrażone w powołanej wyżej uchwale oraz stosownej wykładni treści całego tego środka wniesionego w tej sprawie, nie naruszającej wszak reguł procedury, w tym równości stron, merytoryczna ocena tej skargi kasacyjnej nie była możliwa. Tym samym - wobec wadliwej konstrukcji skargi kasacyjnej, która nie podlegała sanacji - wykluczone stało się merytoryczne rozważenie przez Naczelny Sąd Administracyjny zasadności zarzutów podniesionych w tym środku zaskarżenia. W tej sytuacji bez znaczenia jest wadliwość wywodu skargi kasacyjnej oraz błąd popełniony przez Sąd meriti co do daty wniesienia skargi, już pomijając samą nieprawidłowość tej czynności - skierowania skargi bezpośrednio do Sądu, który nie jest uprawniony do jej przesyłania organowi - bo w praktyce w takich okolicznościach jest nią data nadania skargi na adres sądu przez organ. Wprawdzie w piśmie procesowym, które wpłynęło do Naczelnego Sądu Administracyjnego w dniu rozpoznawania niniejszej skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym, podjęto próbę uzupełnienia jej treści przez wskazanie konkretnych przepisów procesowych, to nie mogła ona jednak okazać się skuteczna, gdyż nie jest możliwe uzupełnienie skargi kasacyjnej, co do jej podstaw. Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a uprawnia do przytaczania nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych, lecz nie uprawnia do formułowania nowych podstaw przez wskazywanie przepisów, których w skardze nie powołano. Z treści tego przepisu wynika jednoznacznie, że chodzi w nim o przytoczenie nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze, a nie przytoczenie nowych podstaw kasacyjnych. Wymieniony przepis nie dostarcza więc dostatecznych powodów do uzupełnienia podstaw kasacyjnych, zwłaszcza po upływie terminu przewidzianego do wniesienia skargi kasacyjnej. Nie jest zatem dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie zarzutów skargi kasacyjnej ani ich uściślanie, czy też uzupełnianie. Z tego właśnie względu przy sporządzaniu skargi kasacyjnej wprowadzono tzw. przymus adwokacko-radcowski, aby nadać temu środkowi odwoławczemu charakter pisma o wysokim stopniu sformalizowania, gdy chodzi o wymagania dotyczące podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia, jako istotnych elementów konstrukcji skargi kasacyjnej. Niezależnie od tego takich podstaw nie posiada, a wskazane przepisy art. 88 w zw. z art. 244 P.p.s.a. nie odnoszą się do stanu niniejszej sprawy. Konkludując, błędnie skonstruowaną skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny obowiązany był odrzucić na podstawie art. 180 w związku z art. 178 i art. 176 P.p.s.a. Sąd nie orzekł o kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, jako że w tej materii wyłącznie właściwe są wojewódzkie sądy administracyjne. Orzekając w tej materii Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu winien uwzględnić okoliczności podniesione w tym postanowieniu.