II SA/Bd 1063/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Leszek Tyliński po rozpoznaniu w dniu 6 października 2014 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi [...] Sieć Obywatelska – [...] [...] na pismo [...] Nieruchomości [...] Oddział Terenowy w [...] z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za dostęp do informacji publicznej postanawia odrzucić skargę. W dniu [...] lutego 2014 r. [...] Sieć Obywatelska – [...] [...] zwróciło się do [...] Nieruchomości [...] Oddział Terenowy w [...] z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w postaci wszystkich umów sprzedaży, dzierżawy nieruchomości rolnych niezabudowanych i zabudowanych oraz nieruchomości niewolnych – inwestycyjnych zawartych w okresie grudzień [...] – luty [...]. Pismem z dnia [...] marca 2014 r. [...][...] Oddziału Agencji Nieruchomości [...] poinformował Stowarzyszenie, że informacja objęta przedmiotowym wnioskiem dotyczy bardzo dużej ilości dokumentów, zaś Oddział Terenowy w [...] z uwagi na bieżące zadania nie jest w stanie samodzielnie dokonać anonimizacji i archiwizacji elektronicznej tych dokumentów w celu ich przesłania drogą elektroniczną. Wskazano również, że Oddział Terenowy zleci wykonanie tych prac podmiotowi zewnętrznemu, zaś po zakończeniu prac związanych z realizacją wniosku obciąży Stowarzyszenie równowartością wynagrodzenia, którym Oddział zostanie obciążony przez wykonawcę wyłonionego w postępowaniu. Pismem z dnia [...] lipca 2014 r. [...] Oddziału Terenowego Agencji Nieruchomości [...] poinformował Stowarzyszenie, że zakończono proces skanowania wszystkich umów przy jednoczesnym zabezpieczeniu danych osobowych. Wskazano, że Oddział został obciążony kwotą [...] zł za wykonanie tych prac, którą Oddział następnie obciąży Stowarzyszenie. Pismem z dnia [...] lipca 2014 r. Sieć Obywatelska – [...] [...] wezwała [...] Oddziału Terenowego Agencji Nieruchomości [...] do usunięcia naruszenia prawa podnosząc, że wysokość wyliczonych kosztów udostępnienia informacji publicznej nie znajduje podstaw prawnych ani faktycznych. W odpowiedzi na to wezwanie pismem z dnia [...] lipca 2014 r. odmówiono uchylenia opłaty. Stowarzyszenie Sieć Obywatelska [...] [...] złożyło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na wezwanie [...] Oddziału Terenowego Agencji Nieruchomości [...] z dnia [...] lipca 2014 r. w przedmiocie opłaty za dostęp do informacji publicznej i wniosło o uchylenie opłaty z uwagi na naruszenie art. 7 ust. 2 w zw. z art. 15 ust. 1 i art. 12 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Strona skarżąca podała, że powiadomienie o wysokości opłaty nie jest decyzją ani postanowieniem. Jest natomiast aktem o charakterze publicznoprawnym, gdyż wpływa na sytuację określonego podmiotu prawa. Co prawda organ nie może uzależnić udzielenia informacji publicznej od uprzedniego zapłacenia kwoty wynikającej z powiadomienia, jednak powiadomienie może być przedmiotem roszczenia wobec wnioskodawcy ze strony organu. Nie ulega też wątpliwości, że przedmiotowy akt dotyczy uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa. W odpowiedzi na skargę [...] Oddziału Terenowego Agencji Nieruchomości [...] przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności badaniu winna podlegać dopuszczalność samej skargi. Jej przedmiotem Stowarzyszenie uczyniło pismo [...] Oddziału Terenowego Agencji Nieruchomości [...] z dnia [...] lipca 2014 r., w którym zawarto informację o ustaleniu opłaty za udostępnienie informacji. Informacja ta z całą pewnością nie jest ani decyzją administracyjną, ani postanowieniem, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 1, 2 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /w skrócie - ppsa/. Tylko, zatem zakwalifikowanie owego powiadomienia do kategorii czynności wymienionych w art. 3 § 1 pkt 4 ppsa czyniłoby skargę dopuszczalną. Akty i czynności, o których mowa w przywołanym przepisie art. 3 § 1 pkt 4 ppsa nie są wynikiem postępowania jurysdykcyjnego, ale – tak jak decyzje czy postanowienia – dotyczą spraw indywidualnych. Ich istota polega na skonkretyzowaniu w określonym przypadku normy prawa regulującej generalnie, ale i bezpośrednio obowiązek lub uprawnienie. Dzieje się tak w wypadkach, kiedy , z uwagi na bezpośrednią właśnie regulację postępowanie jurysdykcyjne staje się zbędne. W takich przypadkach do konkretyzacji stosunku administracyjnego nie jest wymagane rozstrzygnięcie w formie decyzji administracyjnej, natomiast mogą pojawić się akty lub czynności podejmowane przez organy administracji publicznej, których przedmiotem jest ustalanie /odmowa ustalenia/, stwierdzanie /odmowa stwierdzenia/ albo potwierdzanie /odmowa potwierdzenia/ określonego uprawnienia lub obowiązku wynikającego z mocy powszechnie obowiązującego przepisu prawa /por. uzasadnienie uchwały składu pięciu sędziów NSA z dnia 23 czerwca 1997 roku, sygn. akt OPK 1/97, ONSA 1997, z. 4, poz. 149//. Akt lub czynność, o jakich mowa w art. 3 § 1 pkt 4 ppsa podejmowane są w sprawach indywidualnych, są kierowane do oznaczonych podmiotów, dotyczą ich uprawnienia lub obowiązku określonych w przepisie prawa powszechnie obowiązującego. Akt lub czynność stanowią formę działania administracji publicznej w ramach określonego i zindywidualizowanego stosunku administracyjnoprawnego. Zgodnie z art. 15 ustawy o dostępie do informacji publicznej "jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek, o którym mowa w art. 10 ust. 1, podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom. Podmiot, o którym mowa w ust. 1, w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, powiadomi wnioskodawcę o wysokości opłaty. Udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek". Redakcja tego przepisu wyraźnie wskazuje, że jego istotą jest nadanie podmiotom zobowiązanym uprawnienia do "pobrania" opłaty, a nie określenie obowiązku podmiotu ubiegającego się o informację. Takiego zaś, wynikającego wprost z przepisu prawa i prawem tym określonego obowiązku, dotyczyć może "akt", o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa. Stosownie do art. 15 ust. 2 ustawy podmiot udostępniający informację ma obowiązek powiadomić wnioskującego o wysokości opłaty, jaką zamierza pobrać. Nieuiszczenie zaś tej opłaty wstrzymuje obowiązek udostępnienia informacji tylko na 14 dni. Ustawa nie przewiduje żadnej procesowej formy powiadomienia, nie określa jego wymogów, ani trybu zaskarżenia. Użyte zaś sformułowanie "powiadomienie" jednoznacznie wskazuje na informacyjny charakter tej czynności. Stwierdzić należy więc, że powiadomienie jest swoistą czynnością podmiotu zobowiązanego, podejmowaną w toku załatwiania sprawy o udostępnienie informacji publicznej, niestanowiącą jednak samoistnego źródła obowiązku czy uprawnienia strony. Czynność ta, w swym charakterze zbliżona jest do zwykłych czynności informacyjnych organu administracji publicznej prowadzącego określone postępowanie i realizującego w jego ramach zasady wyrażone w art. art. 8, 9 i 11 kpa. Powiadomienie nie zmienia wynikającego z ustawy prawa do uzyskania informacji, a co więcej nie stanowi podstawy do wszczęcia postępowania egzekucyjnego i przymusowego ściągnięcia opłaty. Nie ma przepisu, który na to by dozwalał, a obowiązek uiszczenia opłaty nie wynika bezpośrednio z przepisu prawa. Zauważyć przy tym należy, że ustawodawca użył co prawda sformułowania "opłata", w rzeczywistości jednak regulowana ustawą o dostępie do informacji publicznej instytucja temu hasłu odpowiadająca nie jest zbliżona do opłat lecz raczej do wydatków stanowiących element kosztów postępowania. Sama ustawa nie ustala bowiem żadnych stawek, czy ryczałtów, ani nie daje podstawy do ich ustalenia, a wręcz przeciwnie - określa "opłatę" jako odpowiadającą rzeczywiście poniesionym w indywidualnej sprawie /i to "dodatkowym"/ kosztom. Jest oczywiste, że ostateczne ustalenie i urzędowe potwierdzenie wysokości rzeczywiście poniesionych kosztów możliwe jest dopiero po wykonaniu czynności, wtedy też dopiero powstać może obciążający stronę obowiązek uiszczenia tych kosztów i uprawnienie organu do ich "pobrania". Realizacja tegoż uprawnienia organu z całą pewnością nie może nastąpić w oparciu o "powiadomienie", ale w oparciu o akt mogący stanowić podstawę do wszczęcia egzekucji (sporządzenia ewentualnego tytułu wykonawczego) i podlegający kontroli strony. Samo powiadomienie nie wywołuje żadnego prawnie wiążącego skutku, a uiszczenie wskazanej w powiadomieniu opłaty nie warunkuje uzyskania informacji publicznej (tak w postanowieniu WSA w Krakowie z dnia 25 kwietnia 2006 r. II SA/Kr 1346/05 i glosie – OSP 2011/1/9). Na jego podstawie nie jest możliwe wszczęcie postępowania egzekucyjnego i faktu tego nie zmienia podany w wezwaniu do uiszczenia opłaty rygor. W orzecznictwie i piśmiennictwie prezentowany jest także inny pogląd co do charakteru aktu ustalającego koszt, o jakim mowa w art. 15 ustawy. Twierdzi się mianowicie, że jest to akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa. ( por. J. Drachal – Zagadnienia sądowej ochrony prawa do informacji - Zeszyty Naukowe NSA 2010 nr 5-6, postanowienie NSA z dnia 1 października 2013 r. I OSK 2139/13). Sąd rozpoznający sprawę niniejszą poglądu tego nie podziela, a to z uwagi przedstawione powyżej argumenty. W nawiązaniu do tych poglądów podkreślić warto, że w rozpoznawanej sprawie zaskarżony akt to "powiadomienie" o wysokości opłaty, o której mowa w art. 15 ustawy. Zupełnie innej prawnej ocenie może podlegać wezwanie do uiszczenia opłaty kancelaryjnej za udzielenie informacji publicznej w postaci odpisów czy kserokopii z akt sprawy sądowej. Taka opłata, niebędąca kosztem, o którym mowa w art. 15 ustawy, może być pobierana, w związku z art. 1 ust. 2 ustawy, na podstawie przepisów odrębnych ( np. ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), jej wysokość jest określona z góry przepisem prawa, a od jej uiszczenia może zależeć udzielenie żądanej informacji. Ocena prawnego charakteru takiego wezwania pozostaje jednak poza granicami rozpoznawanej sprawy. Takie zaś wezwanie było przedmiotem badania w sprawie I OSK 581/07 (wyrok NSA z dnia 5 lutego 2008 r.), do której odwołuje się autor artykułu "Zagadnienia sądowej ochrony prawa do informacji". Po wtóre, zdaniem Sądu, nie znajduje uzasadnienia utożsamianie "powiadomienia" o przewidywanych, a jeszcze nieponiesionych kosztach, z ostatecznym "ustaleniem" tych kosztów i zarazem równowartej im opłaty. Takie ustalenie bowiem z natury rzeczy może nastąpić dopiero po wykonaniu czynności koszty te generujących. Powyżej przedstawione rozważania Sądu i wyrażony pogląd prawny odnoszą się do czynności "powiadomienia" o przewidywanych kosztach, a nie do aktu, który miałby koszty te ostatecznie ustalić. W przywołanym postanowieniu NSA z dnia 1 października 2013 r. I OSK 2139/13 obie w/w czynności potraktowano jako jeden akt stwierdzając, że "ma on charakter prawnie wiążący", bo choć organ nie może uzależnić udzielenia informacji publicznej od uprzedniego zapłacenia kwoty wynikającej z powiadomienia, to "powiadomienie to może być przedmiotem roszczenia wobec wnioskodawcy ze strony organu administracji publicznej". Zgodzić należy się tylko z tym, że uprzednie powiadomienie strony o przewidywanych kosztach stanowi bezwzględny warunek żądania uiszczenia tych kosztów. To jednak, że w związku z dopełnieniem tej czynności powstanie dopiero roszczenie o zapłatę kosztów wcale nie nadaje powiadomieniu charakteru aktu, o jakim mowa w art. 3 ust. 2 pkt 4 ppsa. Dla przymusowej, bowiem realizacji owego roszczenia samo powiadomienie nie jest wystarczające, na jego podstawie tytuł wykonawczy – zdaniem Sądu – nie może zostać wystawiony. Przedstawione powyżej rozumienie instytucji "powiadomienia" pozostaje w zgodzie z ogólną zasadą bezpłatności dostępu do informacji publicznej. Skoro przewidziana przepisem art. 15 ustawy "opłata" ma stanowić wyjątek od tej zasady, to jej ustalenie i pobranie nie może odbywać się w "domyślnym", uproszczonym trybie, w ramach którego strona pozbawiona jest pełnych, gwarantowanych przepisami prawa, uprawnień do weryfikowania żądania podmiotu zobowiązanego. Wbrew odmiennym stanowiskom gwarancji takich nie daje nadanie "powiadomieniu" charakteru aktu o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa. Przepis art. 15 ustawy nie przewiduje dla "powiadomienia" żadnych wymagań, w tym wykazania zasadności kosztów i poprawności wyliczeń, ani nawet udokumentowania kosztów już poniesionych. Ewentualna kontrola legalności takiego "aktu" przez sąd o bardzo ograniczonych możliwościach dowodowych może okazać się iluzoryczna. Kwestią otwartą pozostaje to, na jakiej podstawie i w jakim trybie podmiot zobowiązany może dokonać "pobrania" poniesionych już kosztów. Rozstrzygnięcie tej kwestii nie mieści się w granicach rozpoznawanej sprawy, wskazać jedynie można, że w tej mierze opowiadano się za różnymi rozwiązaniami: postanowieniem wydawanym na podstawie art. 261 i nast. kpa, decyzją administracyjną, innym "aktem" administracyjnym, oraz wyrokiem sądu powszechnego. Skoro ostatecznie zaskarżone pismo nie jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę uznać należało za niedopuszczalną i jako taką, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w/w ustawy, odrzucić.