II SAB/Ol 33/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Sędzia WSA Ewa Osipuk Protokolant specjalista Jakub Borowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 czerwca 2014r. sprawy ze skargi A. S. na bezczynność Marszałka Województwa w rozpoznaniu wniosku postanawia 1. odrzucić skargę w zakresie żądania dotyczącego pkt od I do III wniosku skarżącego z dnia "[...]".; 2. przyznać od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na rzecz radcy prawnego P. Z. kwotę 240zł (dwieście czterdzieści złotych) powiększoną o należny podatek VAT tytułem wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną z urzędu. Z przekazanych akt administracyjnych tej sprawy wynika, że w dniu 16 stycznia 2014 r. Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy skierował do A. S. pismo będące odpowiedzią na jego zarzuty odnoszące się do projektu dotyczącego szkolenia pracowników ochrony. Pismem z 21 stycznia 2014 r. skierowanym do Dyrektora Departamentu Zarządzania Europejskimi Funduszami Społecznymi Urzędu Marszałkowskiego Województwa A skarżący wystąpił o udzielenie następujących informacji: I. podanie adresu i nazwy instytucji, do której może złożyć odwołanie od pisma z dnia 16 stycznia 2014 r. Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w kwestii niewyjaśnienia w całości dyskryminacyjnego zachowania i odmowy zakwalifikowania do projektu, II. podania adresu i nazwy Sądu, do którego może złożyć pozew w tej sprawie, III. podanie adresu i pełnej nazwy instytucji, którą może i chce pozwać w tej sprawie w celu zasądzenia od pozwanego należnego mu szkolenia w projekcie w I edycji projektu i zadośćuczynienia na jego rzecz, IV. podanie terminu i miejsca, gdzie pod wyznaczonym adresem może zapoznać się z całością dokumentacji zgromadzonej w jego sprawie. W odpowiedzi na powyższe Marszałek Województwa pismem z dnia poinformował skarżącego odnośnie do pkt I, że zgodnie z treścią art. 231 k.p.a. skarga na działanie Wicedyrektora ds. funduszy europejskich Wojewódzkiego Urzędu Pracy została przekazana do rozpatrzenia dyrektorowi tego urzędu. Odnosząc się do żądanych informacji w pkt II i III wniosku wskazano, że żądane informacje dotyczą zastosowania prawa w konkretnym przypadku. Odpowiedź na zadane pytania wiąże się z dokonaniem oceny stanu faktycznego i prawnego i organy nie udzielają przedmiotowych informacji. Odnośnie do żądania zawartego w pkt IV wniosku poinformowano skarżącego, że dokumentacja realizowanego projektu jest w posiadaniu projektodawcy i urzędu pracy. W skardze z dnia 20 lutego 2014 r. skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie A. S. zażądał zobowiązania Marszałka Województwa A do udzielenia informacji stanowiącej odpowiedź na jego pytania zawarte w piśmie z 21 stycznia 2014 r. W odpowiedzi na skargę Marszałek Województwa A wniósł o jej odrzucenie względnie oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w piśmie z dnia 29 stycznia 2014 r. Wskazał również na to, że w sprawach dotyczących skargi powszechnej nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego, natomiast ustalenie organu czy sądu właściwego go rozpoznania roszczeń skarżącego wymaga czynności interpretacyjnych zarówno w sferze faktów jak i prawa w sprawie indywidualnej. Pismem z dnia 11 kwietnia 2014 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał dotychczasowe stanowisko zawarte w skardze, zarzucając dodatkowo naruszenie art. 8, art. 12 i art. 35 k.p.a. W odpowiedzi na powyższe organ stwierdził w piśmie z 29 kwietnia 2014 r., że przedstawiona argumentacja nie znajduje pokrycia w stanie faktycznym. Na rozprawie w dniu 17 czerwca 2014 r. Sąd postanowił o wyłączeniu do odrębnego rozpoznania i rozstrzygnięcia skargi A. S. w zakresie bezczynności organu dotyczącego udzielenia informacji na pkt IV wniosku z dnia 21 stycznia 2014 r., określając jej przedmiot jako bezczynność w udzieleniu informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skargę należało odrzucić w zakresie bezczynności organu dotyczącej żądania skarżącego dotyczącego pkt od I do III wniosku z dnia 21 stycznia 2014 r. Merytoryczne badanie legalności aktów administracyjnych poddanych kognicji sądownictwa administracyjnego jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy skarga na nie jest dopuszczalna, tzn. gdy przedmiot sprawy należy do właściwości Sądu, bowiem dotyczy działalności organów administracji publicznej, skargę wniesie uprawniony podmiot po wyczerpaniu środków zaskarżenia oraz, gdy spełnia ona wymogi formalne i zostanie złożona w terminie. Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Poddanie wykonywania administracji publicznej kontroli sądu administracyjnego nie oznacza, że cała działalność administracji publicznej została taką kontrolą objęta. Ograniczenie jej zakresu wynika z treści art. 3 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. z 2012 r. Dz. U. poz 270, ze zm) zwanej dalej: ustawą ppsa., który enumeratywnie wylicza formy działania administracji publicznej podlegające kontroli sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne, 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo które kończą postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 ustawy p.p.s.a.). Wskazana regulacja stanowi wyczerpujące określenie właściwości rzeczowej sądów administracyjnych i wynika z przepisów art. 175 ust. 1 i art. 177 Konstytucji RP. Pierwszy z nich stanowi, że wymiar sprawiedliwości w Rzeczypospolitej Polskiej sprawują Sąd Najwyższy, sądy powszechne, sądy administracyjne oraz sądy wojskowe, zaś drugi przepis wskazuje, iż sądy powszechne sprawują wymiar sprawiedliwości we wszystkich sprawach z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych do właściwości innych sądów. Oznacza to, że jako zasadę ustanowiono generalne domniemanie właściwości sądownictwa powszechnego w rozstrzyganiu wszelkich spraw z zakresu wymiaru sprawiedliwości, natomiast wyjątkiem są sprawy, które ustawowo zostały zastrzeżone do właściwości innych sądów, w tym sądownictwa administracyjnego. Ustawą, która na mocy art. 3 § 3 ustawy p.p.s.a. przewiduje sądową kontrolę - sądu administracyjnego - jest ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tj. Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712, ze zm) dalej zwana: ustawą o z.p.p.r., z której przepisów wynika kontrola w sprawach z zakresu dofinansowania projektów. Jednakże stosownie do art. 30c ust. 1 ustawy o z.p.p.r., po wyczerpaniu postępowania odwoławczego przed właściwą instytucją oraz w przypadku, o którym mowa w art. 30i pkt 1, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarga, o której mowa w ust. 1, jest wnoszona przez wnioskodawcę w terminie 14 dni od dnia doręczenia informacji, o której mowa w art. 30b ust.. 9 albo art. 30i pkt 1, bezpośrednio do wojewódzkiego sądu administracyjnego wraz z kompletną dokumentacją w sprawie (art. 30c ust. 2 tej ustawy). Przepis art. 30b ustawy o z.p.p.r. dotyczy postępowania w przypadku negatywnej oceny projektu dokonanej przez instytucje organizujące konkurs, wymienione w art. 29, a więc przez instytucję zarządzającą, instytucję pośredniczącą lub instytucję wdrażającą. W tym miejscu należy również wskazać, że pod pojęciem projektu należy rozumieć stosownie do art. 5 pkt 9 ustawy o z.p.p.r.- przedsięwzięcie realizowane w ramach programu operacyjnego na podstawie decyzji lub umowy o dofinansowanie, zawieranej między beneficjentem a instytucją zarządzającą, instytucją pośredniczącą lub instytucja wdrażającą, natomiast pod pojęciem beneficjenta należy rozumieć osobę fizyczną, osobę prawną lub jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, której ustawa przyznaje zdolność prawną, realizującą projekty finansowane z budżetu państwa lub ze źródeł zagranicznych na podstawie decyzji lub umowy o dofinansowanie projektu - art. 5 pkt 1 tej ustawy. Reasumując, cała wskazana w przepisach art. 30b - art. 30e procedura dotyczy jedynie wyboru do dofinansowania projektów, o których mowa w art. 28 ust. 1 pkt 3 ustawy o z.p.p.r. wyłonionych w trybie konkursu. Nadto po myśli art. 30g tej ustawy informacje otrzymywane przez wnioskodawcę dotyczące oceny jego wniosku, a także w trakcie trwania procedury odwoławczej, nie stanowią decyzji administracyjnej. Jak zatem wynika z przytoczonych wyżej przepisów ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju procedura ta, włącznie z kontrolą sądową, dotyczy jedynie możliwości wnoszenia środków odwoławczych w postaci protestu przez wnioskodawcę, którego zgłoszony projekt bierze udział w procedurze konkursowej. Skarżący natomiast wnosząc skargę na bezczynność Marszałka Województwa, tj. instytucji praktycznie nie uczestniczącej w realizacji projektu pn. "Pracownik Ochrony Fizycznej - szansa na zatrudnienie 50+ w A i powiecie A" realizowanego przez spółkę A, będącego beneficjentem tego projektu, chciał jedynie skorzystać z możliwości uczestniczenia w realizowanym projekcie. Zapisy przywołanej ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju nie przewidują jednak jakichkolwiek środków odwoławczych w celu dochodzenia swoich uprawnień, w sytuacji, gdy określona osoba nie uzyska zakwalifikowania do skorzystania z dobrodziejstwa przeprowadzanego i dofinansowanego ze środków Unii Europejskiej szkoleń czy dofinansowań. Skoro przedmiotem skargi w rozpoznawanej sprawie jest bezczynność organu w odpowiedzi na żądane informacje, które w pkt I wniosku skarżącego z dnia 21 stycznia 2014 r. dotyczyły kwestionowania rozstrzygnięcia w trybie skargowym na urzędnika administracji publicznej, który nie podlega bezpośrednio Marszałkowi województwa oraz pkt II i III wskazania instytucji oraz sądu, do których skarżący mógłby się odwołać oraz wnieść pozew w związku ze sposobem rozpoznania jego skargi oraz brakiem zakwalifikowania do realizowanego przez Beneficjenta projektu w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki, to wskazać należy, że dopuszczalność skargi w tym zakresie jest uzależniona od faktu, czy podejmowane czynności lub akty w tym zakresie dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Skoro brak jest w przywołanej wyżej ustawie regulacji przyznającej określone uprawnienia lub obowiązki wynikające wprost z przepisów prawa, to również brak jest możliwości uznania, że w takim zakresie doszło do bezczynności organu. Wyjaśnić pozostaje bowiem, że pod pojęciem aktów lub czynności organu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 tej ustawy, należy rozumieć działania materialno-techniczne podjęte przez szeroko rozumiane organy administracji publicznej w sprawach o charakterze publicznoprawnym, w stosunku do indywidualnie oznaczonych podmiotów, dotyczące stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, dla załatwienia których nie jest przewidziana forma decyzji lub postanowienia administracyjnego. Jeżeli zatem akt lub czynność musi dotyczyć uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, to konieczne jest odniesienie takiego aktu lub czynności do przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który określa uprawnienie lub obowiązek (zob. A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2006, str. 24-27 i powołane tam orzecznictwo). Musi więc istnieć ścisły związek między przepisem prawa, który określa uprawnienie lub obowiązek, a aktem lub czynnością, która dotyczy takiego uprawnienia lub obowiązku. Jak wskazano wyżej w rzeczonej sprawie zarówno skarżący, jak i pełnomocnik ustanowiony w sprawie nie wskazali takiego przepisu prawa, z którego wynikałby obowiązek podjęcia przez organ administracji publicznej określonej czynności lub aktu. Podkreślić należy również to, że tym przypadku Marszałek Województwa nie nadzorował żadnych czynności w sprawie związanej z projektem realizowanym przez prywatny podmiot, który uzyskał dofinansowanie ze środków europejskich rozdysponowanych przez Województwo A, które w tym zakresie reprezentowane było przez Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w A na mocy porozumienia zawartego na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (k – 79 akt sądowych). Tak więc słusznie postąpił Marszałek przekazując Dyrektorowi Wojewódzkiego Urzędu Pracy skargę na działania jego podwładnego oraz informując skarżącego, że nie może udzielić odpowiedzi na dwa kolejne pytania, bo nie jest to możliwe bez dokonania czynności w zakresie ustaleń faktycznych i prawnych w sprawie, którą organ ten w ogóle się nie zajmował. Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 8, art. 12 i art. 35 Kodeksu postępowania administracyjnego, należy wyjaśnić, że w niniejszej sprawie reguły powyższe nie znajdują zastosowania z uwagi na fakt, że żądanie skarżącego nie dotyczy sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 i 2 Kodeku postępowania administracyjnego. W teorii prawa administracyjnego przyjęło się, że istotę sprawy administracyjnej określa art. 1 pkt 1 i 2 kpa., warunkując jej byt od działania właściwego organu uprawnionego do wydania decyzji, której adresatem jest konkretna strona, w oparciu o przepisy materialne, w spawie indywidualnej. Brak któregokolwiek z wymienionych konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej skutkuje tym, że sprawa będąca przedmiotem postępowania traci charakter sprawy administracyjnej. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, skoro brak jest przepisu prawa materialnego, który nakładałby na organ administracji obowiązek jakiegokolwiek władczego rozstrzygnięcia w stosunku do skarżącego. Wobec powyższego stosownie do art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 ustawy p.p.s.a. skargę należało odrzucić, gdyż sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. W przedmiocie wynagrodzenia radcy prawnego za nieopłaconą pomoc prawną udzieloną skarżącemu z urzędu orzeczono w oparciu o art. 250 ustawy p.p.s.a. oraz § 2 ust. 3 i § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnym oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. z 2013 r. poz. 490 ).