II OSK 2181/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak /spr./ sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz sędzia del. WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 7 października 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 17 maja 2012 r. sygn. akt II SA/Ke 54/12 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 17 maja 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę A. Spółki z o.o. w P. (dalej jako "skarżąca spółka" bądź "spółka") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z [...] listopada 2011 r. w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z [...] 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach, po rozpatrzeniu odwołania Mieszkańców Sołectwa [...], uchyliło decyzję Wójta Gminy [...] z [...] 2011 r. w sprawie realizacji przedsięwzięcia i określenia środowiskowych uwarunkowań tej realizacji pn.: "Eksploatacja złoża wapieni i gez jurajskich ze złoża [...] – Wesoła, realizowanego na działkach o nr ewidencyjnych: [...]/1, [...]/2, [...], [...]/1 i [...]/4 w miejscowości [...], Gm. [...]". Następnie Sąd I instancji wyjaśnił, że wyrokiem z 8 września 2011 r. sygn. akt II SA/Ke 424/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę skarżącej spółki na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z [...] 2011 r. uchylającą i przekazującą do ponownego rozpoznania decyzję Wójta Gminy [...] z [...] 2011 r. w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań. Decyzją z [...] 2011 r. organ I instancji ponownie ustalił środowiskowe uwarunkowania dla przedmiotowego przedsięwzięcia. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła grupa osób, których imiona i nazwiska wskazał Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku z 17 maja 2012 r. Rozpatrując odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach uznało, że organ I instancji nie wykonał wszystkich zaleceń zawartych w decyzji organu odwoławczego z [...] 2011 r. Wskazało, że materiał dowodowy jest niekompletny, brakuje wniosku inwestorskiego, raportu o oddziaływaniu na środowisko i innych dowodów na okoliczność prowadzonego postępowania. Ponadto, raport oddziaływania na środowisko został sporządzony w niepełnym zakresie, a organ I instancji nie dokonał jego właściwej oceny. Powołując się na art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 – dalej jako "p.p.s.a."), organ odwoławczy wskazał, że rozpatrując sprawę ponownie organ administracji nie wziął pod uwagę oceny wyrażonej w wyroku Sądu I instancji z 8 września 2011 r. Jak wskazał wówczas Sąd I instancji, Wójt Gminy [...] nie dokonał weryfikacji sporządzonego w sprawie raportu w kontekście art. 3 ust. 1 pkt 8 w związku z art. 80 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm. – dalej jako "ustawa środowiskowa") w związku z § 4 pkt 2 oraz § 4 pkt 3 rozporządzenia nr 75/2005 Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 14 lipca 2005 r. w sprawie Chęcińsko-Kieleckiego Parku Krajobrazowego (Dz.Urz. Województwa Świętokrzyskiego z 2005 r. Nr 156, poz. 1936 ze zm.). W raporcie pominięto opis przewidywanych skutków dla środowiska oraz analizę konfliktów społecznych, co powoduje brak zapewnienia lokalnej społeczności pełnej i rzetelnej wiedzy w zakresie możliwych konfliktów związanych z realizacją planowanego przedsięwzięcia. Ponadto Sąd I instancji zarzucił wówczas, że naruszono wynikający z art. 6 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 ze zm.) wymóg analizy prawnych form ochrony przyrody przez brak wyjaśnienia, czy na terenie objętym wnioskiem nie zostanie naruszony zakaz niszczenia nor, legowisk, innych schronień i miejsc rozrodu zwierząt, likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach stwierdziło, że brak wypisów z rejestru gruntów ze wskazaniem właścicieli i użytkowników wieczystych działek nr [...], których Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uznał za strony postępowania, uniemożliwia dokonanie oceny prawidłowości ustalenia kręgu stron postępowania, przy czym nie budzi wątpliwości, że wymienione działki znajdują się w zasięgu wszystkich trzech stref oddziaływania inwestycji, tj. rozrzutu odłamków skalnych, szkodliwych drgań sejsmicznych oraz w strefie udarowej fali powietrza. Podobnie w zasięgu tych stref znajduje się obszar chroniony Natura 2000. Skargę na powyższą decyzję wniosła skarżąca spółka. Oddalając skargę Sąd I instancji podkreślił, że sprawa dotycząca realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia była przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. W prawomocnym wyroku z 8 września 2011 r. sygn. akt II SA/Ke 424/11 Sąd stwierdził, że obligatoryjny udział społeczeństwa w postępowaniu mającym na celu wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i związana z tym procedura podawania informacji o przebiegu postępowania nakłada na organ I instancji obowiązek ustalenia wszystkich osób mających interes prawny w załatwieniu sprawy w rozumieniu art. 28 k.p.a. Sąd wyraźnie określił, że właściciele działek o nr ewidencyjnych: [...], położonych w zachodniej części wyznaczonego terenu górniczego, wykraczającej poza zasięg własności inwestora są stronami przedmiotowego postępowania, co oznacza obowiązek organu zapewnienia im udziału w tym postępowaniu stosownie do art. 10 k.p.a. Sąd uznał, że wszelkie doręczenia powinny być dokonywane stronom w trybie art. 39 i nast. k.p.a., nie zaś w drodze publicznych obwieszczeń, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Rozpoznając skargę na przedmiotową decyzję organu odwoławczego Sąd I instancji stwierdził, że zarzuty skargi koncentrują się na stwierdzeniu, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach bez zbadania komu przysługuje przymiot strony, nie było uprawnione do merytorycznego rozpoznania odwołania wniesionego przez czterdzieści jeden osób wymienionych z imienia i nazwiska. Sąd I instancji podkreślił, że organy obu instancji administracyjnych były związane wytycznymi zawartymi w wyroku z 8 września 2011 r. Jak wynika z akt sprawy, Wójt Gminy [...] decyzję wydał [...] 2011 r. i z tego powodu decyzja ta nie mogła uwzględniać wytycznych Sądu. Zdaniem Sądu I instancji, trafnie stwierdził organ odwoławczy, że brak w aktach sprawy wypisów z rejestru gruntów ze wskazaniem właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości uniemożliwia ocenę prawidłowości ustalenia kręgu stron tego postępowania. Wbrew wytycznym Sądu, organ I instancji udostępnił swoją decyzję poprzez obwieszczenie, nie zapewniając stronom udziału w sprawie w sposób przewidziany w art. 10 k.p.a. Sąd I instancji podkreślił, że żaden z przepisów obecnie obowiązującej ustawy nie wskazuje stron postępowania. Niewątpliwie stroną jest wnioskodawca, natomiast o udziale pozostałych podmiotów w charakterze stron postępowania decyduje interes prawny (art. 28 k.p.a.). W wyroku z 8 września 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach określił, że w niniejszym postępowaniu legitymację strony posiadają nie tylko wnioskodawca, jak wadliwie przyjął organ I instancji, ale także właściciele działek położonych w zachodniej części wyznaczonego terenu górniczego, wykraczającej poza zasięg własności inwestora (działki oznaczone nr ewidencyjnymi [...]). Sąd I instancji podkreślił, że obowiązkom organu wynikającym z art. 10 k.p.a. odpowiada prawo strony do czynnego uczestnictwa w całym toku postępowania, a zatem od chwili wszczęcia postępowania do jego zakończenia decyzją (łącznie z jej doręczeniem) oraz prawo wypowiedzi co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Obowiązkiem organu jest umożliwienie skorzystania stronie z tego uprawnienia. W ocenie Sądu I instancji, zapewnienie udziału stronom poprzez obwieszczenie wymogu tego nie spełnia, tym bardziej że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w wyroku z 8 września 2011 r. przesądził o wymogu dokonywania stronom doręczeń w trybie art. 39 i nast. k.p.a. Zdaniem Sądu I instancji, organ I instancji w ogóle nie ustalił stron postępowania w niniejszej sprawie, więc brak jest podstaw do uwzględnienia żądania spółki, żeby na etapie postępowania odwoławczego taki obowiązek spoczywał na organie II instancji. W związku z powyższym Sąd I instancji uznał za trafne stanowisko organu, zgodnie z którym organ I instancji nie rozpoznał sprawy zgodnie z oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku z 8 września 2011 r. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca spółka. W pierwszej kolejności zarzuciła naruszenie przepisów postępowania. Po pierwsze, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej jako "p.p.s.a.") w związku z art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z [...] 2011 r. W ocenie spółki, zachodziły przesłanki do uwzględnienia skargi z powodu naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach przepisów art. 7, art. 28, art. 127 § 1 i art. 138 § 2 zdanie pierwsze k.p.a. oraz niezastosowania przepisów art. 136 i art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. i merytorycznego rozpoznania przez ten organ administracji odwołania od decyzji Wójta Gminy [...] wniesionego przez osoby niebędące stronami toczącego się postępowania administracyjnego. Po drugie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. przez przyjęcie, że organ II instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające w zakresie wystarczającym dla wydania decyzji o uchyleniu decyzji Wójta Gminy [...] w przypadku, gdy odwołanie od decyzji Wójta Gminy [...] zostało złożone przez osoby nieposiadające przymiotu strony postępowania administracyjnego, a organ odwoławczy nie zweryfikował interesu prawnego osób, które wniosły odwołanie od decyzji Wójta Gminy [...], co w rezultacie wpłynęło istotnie na wynik sprawy, doprowadzając do oddalenia skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach. Po trzecie, art. 141 § 4 p.p.s.a. przez wadliwe i niepełne sporządzenie uzasadnienia wydanego wyroku bez rzetelnej analizy prawnej w zakresie, w jakim Sąd I instancji uznaje za nieusprawiedliwiony zarzut braku zbadania legitymacji procesowej osób, które wniosły odwołanie od decyzji Wójta Gminy [...], a także zarzut naruszenia obowiązku zweryfikowania przez organ odwoławczy przymiotu stron osób wnoszących odwołanie od decyzji Wójta Gminy [...]. W ocenie spółki, naruszenie tego przepisu polegało na braku przeprowadzenia analizy prawnej zarzutów skarżącej, a także oparcie podjętego rozstrzygnięcia jedynie o stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji bez dokonania oceny poprawności ustaleń poczynionych przez organ odwoławczy w aspekcie przepisów normujących postępowanie przed tym organem, tj. art. 7, art. 28, art. 127 § 1, art. 136, art. 138 § 1 pkt 3 i art. 138 § 2 zdanie pierwsze k.p.a. Po czwarte, art. 141 § 4 w związku z art. 134 p.p.s.a. przez zaniechanie oceny Sądu I instancji w zakresie prawidłowości "procesowania" Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach. Zdaniem spółki, było to przyczyną braku rzetelnego odniesienia się do zarzutów skarżącej dotyczących obowiązku zbadania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach interesu prawnego osób wnoszących odwołanie od decyzji Wójta Gminy [...] w rozumieniu art. 127 § 1 w związku z art. 28 k.p.a. Po piąte, art. 141 § 4 p.p.s.a. w wyniku wadliwego i niepełnego sporządzenia uzasadnienia wydanego wyroku przez brak wyjaśnienia podstawy prawnej podjętego rozstrzygnięcia w zakresie związania organu II instancji wytycznymi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach zawartymi w wyroku z 8 września 2011 r. Po szóste, art. 153 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. przez nieuwzględnienie przez Sąd I instancji wskazań co do dalszego postępowania wyrażonego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 8 września 2011 r. sygn. IISA/Ke 424/11 w zakresie osób posiadających przymiot strony w toczącym się postępowaniu. Zdaniem spółki, spowodowało to brak uchylenia zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach wydanej na skutek odwołania wniesionego przez osoby, którym nie przysługiwało prawo do zaskarżenia decyzji środowiskowej Wójta Gminy [...]. Po siódme, art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 28 k.p.a. polegające na dokonaniu wadliwej kontroli działalności administracji publicznej przez oddalenie skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach wydaną z rażącym naruszeniem przepisów art. 7, art. 28, art. 127 § 1, art. 136, art. 138 § 1 pkt 3 i art. 138 § 2 k.p.a. W ocenie spółki, Sąd I instancji, nie dokonał kontroli działalności organu odwoławczego w zakresie zarzuconych przez skarżącego uchybień, co uniemożliwiło wydanie prawidłowego orzeczenia w sprawie, ponieważ orzekając Sąd oparł się na kontroli decyzji innej niż zaskarżona. Po ósme, art. 135 p.p.s.a. przez niedopuszczalne wyjście Sądu I instancji poza granice skargi polegające na objęciu kontrolą decyzji organu I instancji w wypadku, gdy odwołanie zostało wniesione przez podmiot nieposiadający przymiotu strony. W ocenie spółki, doprowadziło to do badania przede wszystkim decyzji organu I instancji, zamiast decyzji organu odwoławczego. Po dziewiąte, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ w związku z art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z [...] 2011 r., w sytuacji, gdy zachodziły przesłanki do jej uwzględnienia z powodu naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach art. 7, art. 28, art. 127 § 1 i art. 138 § 2 zdanie pierwsze k.p.a. oraz niezastosowania przepisów art. 136 i art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. i merytorycznego rozpoznania przez ten organ administracji odwołania od decyzji Wójta Gminy [...] wniesionego przez osoby niebędące stronami toczącego się postępowania administracyjnego. Po dziesiąte, art. 153 p.p.s.a. przez jego nieprawidłowe zastosowanie polegające na przyjęciu, że organ I instancji był związany oceną prawną i wytycznymi wyrażonymi w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 8 września 2011 r. Zdaniem spółki, błędne zastosowanie art. 153 p.p.s.a. doprowadziło do rozstrzygania w oparciu o niezgodne z prawdą założenie, że organ I instancji naruszył art. 153 p.p.s.a. wyrażający związanie organów administracji prawomocnym orzeczeniem sądu administracyjnego. Spółka podkreśliła, że decyzja organu I instancji wydana została [...] 2011 r., a wyrok, który miał wiązać organ wydany został 8 września 2011 r. Ponadto spółka zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 28 k.p.a., w zakresie w jakim wyznacza materialnoprawne pojęcie interesu prawnego jako koniecznego substratu pojęcia strony, poprzez bezzasadne tolerowanie błędu subsumcji popełnionego przez organ, polegającego na przyjęciu, że podmioty składający odwołanie były do tego uprawnione. Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Po pierwsze, należy podkreślić, że nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. W pierwszej kolejności należy także zaznaczyć, że przedmiotem skargi kasacyjnej może być tylko naruszenie określonych przepisów prawa procesowego przez Sąd I instancji w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a nie przez SKO w Kielcach. Dlatego też w tym zakresie pierwszy zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez SKO przepisów art. 7, art. 28, art. 127 § 1 i art. 138 § 2 zdanie pierwsze k.p.a. jak i niezastosowanie przepisów art. 136 i art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. jest wadliwie sformułowany. Ponadto Sąd I instancji nie stosuje przepisów k.p.a. tylko kontroluje ich stosowanie przez właściwe organy w danej sprawie. Jednocześnie należy jednak podkreślić, że wbrew zarzutom kasacyjnym kontrola przez Sąd I instancji zastosowanych w tej sprawie przez organ odwoławczy przepisów prawa procesowego była prawidłowa. W szczególności należy podzielić pogląd Sądu I instancji, że w świetle dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a. to organ I instancji powinien w pierwszej kolejności ustalić strony toczącego się postępowania, a nie dopiero organ odwoławczy. Jest to konieczne także wówczas kiedy organ I instancji musi ustalić czy w danej sprawie ma zastosowanie art. 28 k.p.a. w związku z art. 49 k.p.a. czyli konieczne jest zawiadomienie stron o decyzjach właściwego organu przez obwieszczenie jeżeli przepis szczególny tak stanowi w tej sprawie, tj. art. 74 ust. 3 ustawy środowiskowej, a więc kiedy liczba stron przekracza 20. Jest więc oczywiste, że nie może ustalać stron postępowania dopiero organ odwoławczy, dokonując tego za organ I instancji. Po drugie, także wbrew stwierdzeniom skargi kasacyjnej w tej sprawie wiąże Sąd I instancji jak i Naczelny Sąd Administracyjny ocena prawna i wskazania dotyczące dalszego postępowania zawarte w prawomocnym wyroku WSA w Kielcach z 8 września 2011 r. (sygn. akt II SA/Ke 424/11). Sąd I instancji sformułował bowiem tezę, że w takim postępowaniu legitymację strony ma nie tylko wnioskodawca jak pierwotnie wadliwie przyjął organ I instancji lecz także właściciele działek położonych w zachodniej części wyznaczonego terenu górniczego, wykraczającej poza zasięg własności inwestora (działki oznaczone nr ewidencyjnymi: [...]). Ponadto obowiązkom organu w świetle art. 10 k.p.a. odpowiada prawo strony do czynnego uczestnictwa w całym toku postępowania, czyli od dnia wszczęcia postępowania do jego zakończenia wydaną decyzją (a więc łącznie z jej doręczeniem) oraz prawo wypowiedzi co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Uprawnienie to dotyczy oczywiście także stron postępowania, wobec których doręczenie dokonywane jest w trybie art. 49 k.p.a. Z kolei ustalenie stron postępowania przez właściwy organ I instancji ma również na celu zbadanie czy w takim postępowaniu z udziałem społeczeństwa, które kończy się wydaniem decyzji środowiskowej, będzie miał zastosowanie przepis art. 74 ust. 3 ustawy środowiskowej w związku z art. 49 k.p.a. dla pozostałych stron postępowania, które mają interes prawny, ponieważ są w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia. Po trzecie, biorąc pod uwagę prawidłową kontrolę przez Sąd I instancji ustalonego w sprawie stanu faktycznego chybiony jest również zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – "Prawo o ustroju sądów powszechnych" gdyż nie obowiązuje taki akt normatywny. Uznając natomiast, że jest to oczywista omyłka pisarska gdyż chodzi tu o art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. jest on także bezzasadny. Brak jest bowiem jakichkolwiek przesłanek do stwierdzenia błędnej kontroli przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji SKO w Kielcach z powodu rzekomo rażącego naruszenia przepisów art. 7, art. 28, art. 127 § 1, art. 136, art. 138 § 1 pkt 3 i art. 138 § 2 k.p.a. Z tych przyczyn chybione są również zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 1 pkt 4 w związku z art. 134 p.p.s.a. jak i art. 135 p.p.s.a., ponieważ słusznie Sąd I instancji orzekł, co podnoszono wyżej, że to obowiązkiem organu I instancji jest prawidłowe ustalenie wszystkich stron postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., a dopiero następnie zastosowanie art. 49 k.p.a. oraz przy uwzględnieniu wytycznych wynikających z prawomocnego wyroku WSA w Kielcach z 8 września 2011 r. Po czwarte, chybiony jest zarzut naruszenia tylko art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z uchwałą składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09 (ONSAiWSA z 2010 r. nr 3, poz. 39), przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Nie ulega wątpliwości, że takie stanowisko rozstrzygnięcie Sądu I instancji w niniejszej sprawie zawiera. Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.