I OSK 339/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska (spr.) Sędzia del. WSA Marian Wolanin Protokolant: starszy inspektor sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza Szczuczyna od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 7 października 2014 r. sygn. akt II SA/Bk 679/14 w sprawie ze skargi Burmistrza Szczuczyna na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podlaskiego z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora Publicznego Gimnazjum im. [...] w Szczuczynie 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 7 października 2014 r., sygn. akt II SA/Bk 679/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę Burmistrza Szczuczyna na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podlaskiego z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora Publicznego Gimnazjum im. [...] w Szczuczynie. Wyrok powyższy zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Zarządzeniem z dnia [...] marca 2014 r. Nr [...] Burmistrz Szczuczyna odwołał E.B. ze stanowiska Dyrektora Publicznego Gimnazjum im. [...] w Szczuczynie. Jako przyczynę odwołania wskazano: 1) naruszenie praw dziecka poprzez użycie siły wobec ucznia niepełnosprawnego (dwukrotnie: w maju i listopadzie 2012 r.). Zdaniem organu, wystąpienie tego faktu zostało jednoznacznie potwierdzone w trakcie postępowania kontrolnego wizytatorów Delegatury Kuratorium Oświaty w Suwałkach, a także w postępowaniu wyjaśniającym prowadzonym przez Rzecznika Dyscyplinarnego przy Podlaskim Kuratorze Oświaty w Białymstoku, w którym orzeczono karę nagany z wpisem do akt. Co prawda orzeczenie to uchylono w instancji odwoławczej i umorzono postępowanie z powodu przedawnienia odpowiedzialności dyscyplinarnej, jednakże nie podważono samego faktu zastosowania przemocy; 2) narażenie uczniów na niebezpieczeństwo poprzez opuszczenie miejsca pracy i pozostawienie ich bez opieki (nauczycielka nie przyszła na lekcję języka polskiego, a między uczniami doszło do bójki); 3) brak realizacji podstawowych funkcji szkoły (dydaktycznej, wychowawczej, opiekuńczej) – prowadzenie zajęć przez nauczycieli nieposiadających odpowiednich kwalifikacji, co uniemożliwiło realizację podstawy programowej; brak realizacji godzin z art. 42 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela, który spowodował ubogość zajęć pozalekcyjnych; wizytatorzy Kuratorium Oświaty stwierdzili posiadanie przez większość uczniów jednej z klas ocen niedostatecznych; pozostawianie bez opieki uczniów zwolnionych od zajęć wychowania fizycznego; stworzenie klasy integracyjnej bez przeszkolenia nauczycieli, co spowodowało niedopuszczalne uchybienia w prowadzeniu klasy; wykorzystanie faktu utworzenia klasy integracyjnej jako sposobu na uzyskanie dodatkowej liczby godzin; brak działań mających na celu zlikwidowanie problemu nagminnego palenia papierosów przez uczniów; 4) niewłaściwie prowadzona współpraca z rodzicami, brak dbałości o wszechstronny rozwój ucznia (zmuszenie rodziców do podpisania oświadczeń wyrażających zgodę na to, by dzieci oczekiwały na odwiezienie poza terenem szkoły); 5) niewłaściwie ukształtowana organizacja pracy szkoły (źle prowadzony zespół nauczycielski, stworzenie niewłaściwej atmosfery wśród współpracowników, sprzecznej z zasadami współżycia społecznego, brak dobrej woli w zakresie poprawy organizacji pracy szkoły – przedstawienie w 2010 r. organowi prowadzącemu szkołę opinii Rady Pedagogicznej i Rady Rodziców, która faktycznie nie pochodziła od tych organów, a miała na celu ominięcie postępowania konkursowego i powierzenie obowiązków dyrektora szkoły na kolejne pięć lat). Nadto, zdaniem organu, Dyrektor dopuściła do dublowania się w szkole kwalifikacji nauczycieli, krytykowała działania organu prowadzącego, wypłacała wynagrodzenie za niewypracowane godziny; 6) brak realizacji zadań wynikających z wewnętrznego nadzoru dyrektora szkoły – w wyniku kontroli wizytatorów z Kuratorium Oświaty stwierdzono: nieprawidłowe prowadzenie dokumentacji nauczania, brak nadzoru nad dokumentacją szkolną, brak dokumentacji obrazującej realizację zajęć z art. 42 Karty Nauczyciela, brak planu nadzoru pedagogicznego, brak inwentaryzacji; 7) całkowita utrata zaufania organu prowadzącego i kwestionowanie jego kompetencji. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] maja 2014 r. Wojewoda Podlaski stwierdził nieważność powyższego zarządzenia. Wojewoda wskazał, że co prawda organ odwołujący Dyrektora uzyskał pozytywną opinię Podlaskiego Kuratora Oświaty, to jednak zarządzenie zostało wydane z istotnym naruszeniem prawa, tj. art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o., bowiem nie wykazano wystąpienia szczególnie uzasadnionego przypadku przemawiającego za natychmiastowym odwołaniem. Tymczasem takie zarządzenie, w świetle orzecznictwa sądowego, nie może mieć charakteru dowolnego i arbitralnego. Zdaniem Wojewody, organ prowadzący niewłaściwie i przedwcześnie wykorzystał fakt zarzucanego Dyrektorowi naruszenia praw dziecka poprzez użycie wobec niego siły, podczas gdy okoliczność ta mogłaby stanowić podstawę odwołania z art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o., ale po jej ostatecznym przesądzeniu. Jak wynika tymczasem z akt, orzeczenie o ukaraniu karą nagany z wpisem do akt za powyższy czyn zostało uchylone przez Odwoławczą Komisję Dyscyplinarną dla Nauczycieli przy Ministrze Edukacji Narodowej orzeczeniem z dnia 19 lutego 2014 r. z uwagi na przedawnienie odpowiedzialności dyscyplinarnej, zaś od tego ostatniego orzeczenia wniesiono środek odwoławczy do Sądu Apelacyjnego w Białymstoku. Nadto dyscyplinarne postępowanie dowodowe nie wykazało dwukrotności wystąpienia zarzucanego naruszenia. Także argument o całkowitej utracie zaufania organu prowadzącego oraz kwestionowanie jego kompetencji przez Dyrektora nie stanowią, zdaniem Wojewody, przesłanek odwołania. Wojewoda podkreślił też, że "negatywna ocena pracy" (w sferze administracyjnej, finansowej i w zakresie pozostałej działalności) nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku w rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o., natomiast może stanowić podstawę odwołania w trybie art. 38 ust. 1 pkt 1b u.s.o. Nadto, jak wskazał organ nadzoru, podnoszone przez organ prowadzący zastrzeżenia co do pracy odwołanego Dyrektora dotyczyły jego zachowania na przestrzeni kilku lat i powinny stanowić podstawę do wcześniej zgłoszonego wniosku o dokonanie oceny pracy Dyrektora, a w przypadku wystawienia oceny negatywnej – zastosowania art. 38 ust. 1 pkt 1b u.s.o. Skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze złożył Burmistrz Szczuczyna, zarzucając naruszenie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, poprzez przyjęcie, że podstawą odwołania Dyrektora nie były szczególnie uzasadnione przypadki, o których mowa we wskazanym przepisie. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, iż w jego ocenie organ nadzoru dokonał trafnego, prawnego rozróżnienia przypadków odwołania uregulowanych w art. 38 ust. 1 pkt 1b u.s.o. i w art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. W szczególności trafnie ocenił, że przypadki wymienione w punktach 2 do 6 na stronie pierwszej uzasadnienia do zarządzenia o odwołaniu z dnia [...] marca 2014 r. (np. pozostawianie uczniów bez opieki, brak realizacji zadań wynikających z podstawowych funkcji szkoły, niewłaściwie prowadzona współpraca z rodzicami, niewłaściwie prowadzony zespół nauczycielski, antagonizowanie nauczycieli, brak realizacji wewnętrznego nadzoru dyrektora szkoły) – wskazują na negatywną ocenę pracy Dyrektora w dziedzinie administracyjno – organizacyjnej, ale nawet rozpatrywane łącznie nie stanowią szczególnie uzasadnionego przypadku w rozumieniu zastosowanej podstawy odwołania. Mogą być natomiast, co również prawidłowo wywiódł Wojewoda, powodem ingerencji o charakterze nadzorczym organu prowadzącego szkołę, którą to możliwość przyznał ustawodawca w art. 38 ust. 1 pkt 1b u.s.o. Zgodnie z tym przepisem organ prowadzący szkołę może odwołać dyrektora bez wypowiedzenia w przypadku negatywnej oceny pracy lub negatywnej oceny wykonywania zadań określonych w art. 34a ust. 2 (prawidłowości dysponowania przyznanymi szkole środkami finansowymi, a także gospodarowania mieniem; przestrzegania przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy pracowników i uczniów oraz przestrzegania przepisów dotyczących organizacji pracy szkoły). Natomiast odnośnie powodów odwołania wyszczególnionych przez organ prowadzący szkołę w punktach 1 (zarzucane zastosowanie siły wobec niepełnosprawnego ucznia) i 7 (utrata zaufania organu prowadzącego i kwestionowanie kompetencji tego organu przez odwołaną Dyrektor) uzasadnienia do zarządzenia z dnia [...] marca 2014 r., to również trafnie wskazał organ nadzoru, iż w sytuacji jaka zaistniała w sprawie ich kwalifikacja jako przypadków szczególnie uzasadnionych była nadużyciem. Fakt zarzucanego użycia przemocy miał mieć miejsce w maju i w listopadzie 2012 r., a więc około dwóch lat wstecz od dnia odwołania. Nie wynika z akt, by organ prowadzący szkołę niezwłocznie po postawieniu Dyrektorowi zarzutu zdecydował się na tryb natychmiastowego odwołania, zaś niewątpliwie do lutego 2014 r. toczyło się postępowanie dyscyplinarne, zakończone na etapie przedsądowym w lutym 2014 r. orzeczeniem umarzającym postępowanie z uwagi na przedawnienie odpowiedzialności dyscyplinarnej. Jak wynika z akt złożono środek zaskarżenia do Sądu Apelacyjnego w Białymstoku. To wszystko oznacza, że brak było niezwłocznej, szybkiej reakcji organu prowadzącego na postępowanie Dyrektora, mimo że o tym fakcie posiadał informacje (prowadzone było w Gminie w 2012 r. postępowanie w trybie przepisów Działu VIII k.p.a., bowiem matka ucznia złożyła skargę na działanie organu – Dyrektora). Jeśli zatem organ prowadzący nie reaguje w sposób niezwłoczny na określone zdarzenia lub negatywne lub wysoce naganne zachowania dyrektora szkoły, a zatem niezwłocznie nie ocenia danego przypadku jako "szczególnie uzasadnionego", to tym bardziej nie może dokonać takiej kwalifikacji po dłuższym czasie. Sąd podkreślił, że szczególnie uzasadnione przypadki odwołania dyrektora w trybie natychmiastowym to bowiem takie sytuacje, które powodują, że nie można czekać nawet do zakończenia roku szkolnego, lecz decyzja o pozbawieniu dyrektora funkcji kierowniczej musi być podjęta natychmiast. W sprawie niniejszej fakt zarzucanego użycia przemocy i wydanie zarządzenia o odwołaniu z tego powodu dzielił znaczny upływ czasu, co osłabiło możliwość kwalifikowania tego zdarzenia jako szczególnie uzasadnionego przypadku. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Burmistrz Szczuczyna, prawidłowo reprezentowany, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Skarga kasacyjna oparta została o podstawę z art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), a wyrokowi zarzucono naruszenie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, poprzez przyjęcie, że w niniejszej sprawie związanej z odwołaniem ze stanowiska nie zaszły szczególnie uzasadnione przypadki, a ponadto, że odwołanie nie nastąpiło niezwłocznie – natychmiastowo po powstaniu okoliczności uzasadniających odwołanie. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż po otrzymaniu informacji o incydencie z listopada 2012 r. podjęte zostały działania zmierzające do zbadania sprawy, zaś w przypadku nauczyciela nie wystarczy samo podejrzenie, aby odwołać ze stanowiska, ale organ prowadzący uznał, że nie stoi w kolizji z art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty odwołanie po wnikliwym zbadaniu sprawy przez Komisję Dyscyplinarną, a w związku z postępowaniem dyscyplinarnym Dyrektor była zawieszona w pełnieniu obowiązków od 26 marca 2013 r. do [...] marca 2014 r., przy czym w tym okresie przebywała na zwolnieniach lekarskich, wykorzystywała zaległe urlopy, zatem już nie zachodziła obligatoryjność odwołania ze stanowiska, a stało się to konieczne po umorzeniu postępowania dyscyplinarnego i akcesu Dyrektora powrotu na to stanowisko, a dopuszczenie było niemożliwe. Wojewoda Podlaski wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, bowiem nie posiada ona usprawiedliwionych podstaw. Zawiera ona jeden tylko zarzut – naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), dalej "ustawa", zatem do niego tylko Naczelny Sąd się ograniczy, jako związany granicami skargi kasacyjnej z mocy art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270), dalej "p.p.s.a." Stwierdzić przy tym należy, że ten właśnie przepis ma istotne znaczenie w sprawie, jako stanowiący podstawę działania skarżącego Burmistrza Szczuczyna, wydającego zarządzenie w sprawie odwołania ze stanowiska Dyrektora Publicznego Gimnazjum im. [...] w Szczuczynie. Artykuł 38 ustawy normuje możliwość odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w szkole przez organ, który stanowisko to powierzył. W ramach regulacji wskazuje rodzaje odwołania ze stanowiska i przypadki, które musza być spełnione, aby organ mógł dokonać odwołania. Odwołanie nauczyciela ze stanowiska kierowniczego może nastąpić zarówno za wypowiedzeniem, jak i bez wypowiedzenia. Ust. 1 tego artykułu w punkcie pierwszym normuje oba przypadki odwołania, tj. za wypowiedzeniem, jak i bez niego, natomiast pkt 2 tylko bez wypowiedzenia. Różnica pomiędzy możliwością odwołania z pkt 1 i 2 jest taka, że odwołanie ze stanowiska w przypadkach wymienionych w pkt 1 jest obligatoryjne, przepis ten stanowi "odwołuje" nauczyciela, zaś w pkt 2 fakultatywne, ten bowiem przepis mówi "może odwołać". Odwołanie to może mieć miejsce w czasie roku szkolnego, co stanowi kolejną różnicę. Artykuł 38 ust. 1 pkt 2 ustawy stanowi, że organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownika w szkole w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty – ministra właściwego ds. kultury i dziedzictwa narodowego w przypadkach szkół artystycznych – może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Przesłanką zatem materialną odwołania jest zaistnienie przypadków szczególnie uzasadnionych, formalną – zasięgniecie opinii zaś wystąpienie obu przesłanek daje dopiero możliwość odwołania bez wypowiedzenia w trakcie roku szkolnego. W ust. 1 pkt 1 art. 38 ustawy przewidziane jest także odwołanie bez wypowiedzenia, jednak pkt 2 dodatkowo wskazuje się, że wypowiedzenie na jego podstawie może nastąpić w czasie roku szkolnego. Pkt 2 ust. 1 art. 38 mówiąc o przypadkach szczególnie uzasadnionych nie podaje ich definicji, ale zestawienie sytuacji wskazanych w pkt 1 lit. b/ i c/ z przesłanką z pkt 2 prowadzi do wniosku, że nie mogą to być sytuacje te same. Szczególnie uzasadniony przypadek to taki, którego zaistnienie powoduje natychmiastową, gdyż nawet w czasie roku szkolnego, konieczność odwołania ze stanowiska bez wypowiedzenia. W pojęciu tym nie mieszczą się kwestie, które, ogólnie rzecz biorąc, wpływają na negatywną ocenę pracy nauczyciela, będącego na stanowisku kierowniczym, ale także jego zachowanie – postępowanie, które wyklucza możliwość zajmowania tego stanowiska. To zachowanie nieetyczne, niemoralne, niegodne nauczyciela-wychowawcy i pedagoga – nie dające się pod takim kątem do zaakceptowania. Może to być nawet tylko zachowanie jednorazowe, ale o takim ciężarze gatunkowym, który dyskwalifikuje nauczyciela, można powiedzieć, że nawet w ogóle jako wykonującego taki zawód, a w szczególności do kierowania szkołą. Zarządzenie Burmistrza Szczuczyna o odwołaniu nauczyciela ze stanowiska dyrektora gimnazjum w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy – bez wypowiedzenia w czasie roku szkolnego – podaje kilka przyczyn, ujmując je w siedem punktów. Ocenie organu nadzoru podlegało czy mieściły się one w pojęciu przypadków szczególnie uzasadnionych, o których mówi ten przepis. Zgodzić należy się tak ze stanowiskiem Wojewody Podlaskiego, zawartym w rozstrzygnięciu nadzorczym z [...] maja 2014 r., jak i z oceną Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku co do tego stanowiska, przedstawioną w zaskarżonym wyroku z 7 października 2014 r., że przyczyny odwołania ze stanowiska, wskazane w punktach 2 do 7 zarządzenia nie mieszczą się w przypadkach szczególnie uzasadnionych. Te zarzuty wobec Dyrektora Gimnazjum, ujęte w tych punktach, należy zakwalifikować jako mogące stanowić podstawę do podjęcia przez Burmistrza działań mających na celu dokonanie oceny pracy w świetle art. 38 ust. 1 pkt 1 ustawy. Skoro jednak takie działania zostały przez Burmistrza zaniechane, nie mógł on potraktować zachowania Dyrektora jako wypełniającego pojęcie przypadków szczególnie uzasadnionych. Inne natomiast znaczenie ma sytuacja opisana w pkt 1 Zarządzenia i tu należy przyjąć, że zachowanie takie, jak w nim wskazano można zakwalifikować jako szczególnie uzasadniony przypadek, upoważniający do odwołania ze stanowiska kierowniczego bez wypowiedzenia w czasie roku szkolnego. Jednak z zastrzeżeniami Wojewody i Sądu, jak i przyczynami stwierdzenia nieważności zarządzenia również i w tym punkcie należy się zgodzić. Przypadki użycia siły wobec ucznia niepełnosprawnego miały miejsce – jak podano w pkt 1 Zarządzenia – w maju i listopadzie 2012 r. Jeżeli już w maju 2012 r. wystąpił taki incydent, to już wówczas Burmistrz powinien był zareagować, nie uczynił jednak tego, tak samo jak jeśli idzie o incydent listopadowy. Postępowanie dyscyplinarne zanegowało dwukrotność wystąpienia nagannego zachowania, nadto zostało umorzone z uwagi na przedawnienie (spóźnione wszczęcie tego postępowania). Nie to jednak, że postępowanie dyscyplinarne umorzono ma znaczenie decydujące, ale to, że Burmistrz nie reagował na postępowanie Dyrektora, a za szczególny przypadek, o którym mowa w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy, uznał je po ponad dwu latach, przy zanegowaniu w postępowaniu dyscyplinarnym wystąpienia jednego z zarzucanych przypadków niestosownego postępowania. Artykuł 38 ust. 1 pkt 2 ustawy mówiąc o możliwości odwołania z powodu zaistnienia szczególnie uzasadnionego przypadku pozwala na reakcję organu natychmiastową – w czasie roku szkolnego. Natomiast odwołanie w tym trybie po znacznym upływie czasu osłabia możliwość kwalifikowania zdarzenia jako szczególnie uzasadnionego przypadku – jak podkreślił Wojewódzki Sąd. Wobec powyższego należało orzec jak w sentencji, na podstawie art. 184 p.p.s.a.