II SAB/Rz 73/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Ewa Partyka Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk /spr./ SO del. Elżbieta Mazur-Selwa Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 października 2014 r. sprawy ze skargi P. K. na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie udzielenia informacji publicznej -skargę oddala- II SAB/Rz 73/14 UZASADNIENIE Przedmiotem skargi P.K. jest bezczynność Wójta Gminy [...] w sprawie udzielenia informacji publicznej. Z akt sprawy wynika, że w dniu [...] sierpnia 2014 r. za pośrednictwem poczty elektronicznej wpłynął do Wójta Gminy [...] wniosek P.K. o udostępnienie informacji publicznej poprzez udostępnienie informacji na temat zawierania przez Gminę [...] w okresie od 2012r. do chwili obecnej umów dotyczących obsługi prawnej, zastępstwa procesowego z kancelariami, radcami prawnymi, adwokatami. Wnioskodawca zwrócił się o udostępnienie tych dokumentów na podany we wniosku adres mailowy. Pismem z dnia [...] sierpnia 2014r. organ udzielił częściowej odpowiedzi na przedmiotowy wniosek informując wnioskodawcę, że od 2012r. Gmina [...] zawierała umowy na obsługę prawną z kancelarią zewnętrzną : "A" Sp. P. Postanowieniem z dnia 21 sierpnia, wydanym na podstawie art. 61 a w zw. z art. 5 § 2 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 267) zwanej dalej "k.p.a." oraz art. 1 ust. 1 , art. 6 ust. 1, ust. 2 i art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001r., Nr 112, poz. 1198 ze zmianami), zwanej dalej "ustawą" odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wniosku P. K. o udostępnienie następujących informacji: doręczenia kopii umów dotyczących obsługi prawnej, zastępstwa prawnego, z kancelariami radcami prawnymi, adwokatami. W uzasadnieniu postanowienia organ wyjaśnił, że częściowo żądane dane należą do kategorii danych publicznych w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy. Natomiast wskazał, że umowy cywilnoprawne nie należą do kategorii informacji publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy, co wyłącza możliwość udostępnienie ich treści. Motywując swoje stanowisko organ wyjaśnił, że umowa cywilnoprawna zawarta z jednostką samorządu terytorialnego nie zawiera wyłącznie oświadczeń woli lub wiedzy funkcjonariusza publicznego, ale także oświadczenie woli drugiej strony, nie będącej żadnym z podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 1 lub ust. 2 ustawy. Tym samym umowa ta nie nosi cech dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy. Na zasadzie art. 16 ust. 2 ustawy zastosowanie w niniejszej sprawie miał art. 61 "a" k.p.a. W skardze, która wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie w dniu 15 września 2014r. P.K. reprezentowany przez radcę prawnego T.K. zarzucił Wójtowi Gminy [...] bezczynność polegającą na nieudostępnieniu informacji publicznej, jakiej domagał się we wniosku z dnia [...] sierpnia 2014r. przy jednoczesnym niewydaniu rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej lub umorzenia postępowania. Wniósł o stwierdzenie bezczynności Wójta Gminy [...] w zakresie rozpatrzenia wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej, zobowiązanie Wójta Gminy [...] do udzielenie żądanej informacji w terminie 14 dni licząc daty doręczenia akt organowi, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W przypadku, gdyby organ po złożeniu skargi doręczył żądaną informację, skarżący wniósł o uznanie, że na dzień wniesienia skargi do Sądu organ pozostawał w bezczynności w przedmiocie informacji publicznej, zasądzenie od strony przeciwnej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, umorzenie postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a W uzasadnieniu skarżący przedstawił stan faktyczny niniejszej sprawy. Podał, że skarga na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej nie wymaga uprzedniego złożenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, a strona nie jest związana jakimkolwiek terminem przewidzianym do jej wniesienia. Podał, że ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Definicja legalna pojęcia informacji publicznej zawarta w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy obejmuje każdą informację o sprawach publicznych, w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Ponieważ definicja ta nie jest jasna należy przy wykładni tego pojęcia odwołać się do art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Wobec treści art. 4 ust. 1 ustawy bezsporne jest ze Wójt Gminy jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Informacją publiczną jest treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami władzy publicznej, które na gruncie ustawy zostały zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej. Z przepisu art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy wynika, że udostępnianiu podlega informacja publiczna w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ustawy, w tym informacja o przedmiocie działalności i kompetencjach (lit. c) oraz o majątku, którym dysponują (lit. f). Natomiast art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c) ustawy stanowi o udostępnianiu informacji publicznej w szczególności o majątku publicznym, w tym majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz samorządów zawodowych i gospodarczych oraz majątku osób prawnych samorządu terytorialnego, a także kas chorych. Zakresem ustawy objęte są również umowy cywilnoprawne, zawierane przez organy władzy publicznej oraz osoby pełniące funkcje publiczne. gdy dotyczą spraw publicznych i spraw i stanowią informacje wytworzone przez organ władzy publicznej. Umowy o świadczenia usług prawnych dotyczą spraw publicznych, co oznacza, że Wójt miał obowiązek udostępnić te informacje, tj. całe umowy z załącznikami. Skarżący powołał się na wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 17 stycznia 2012r., sygn. akt: II SAB/Wr 1113/11, LEX nr 1114290, w którym sformułowano tezę, że biorąc pod uwagę fakt, że gospodarka środkami publicznymi jest jawna (art. 33 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych), a także informacja o mająku, którym dysponują władze publiczne jest jawna (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c ustawy) oraz trybie działania w zakresie wykonywania zadań publicznych i ich działalności w ramach gospodarki budżetowej i pozabudżetowej (art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy) podlega udostępnieniu podmiotowo zainteresowanemu . Skarżący wyjaśnił, że organ udziela informacji publicznej w formie czynności materialno technicznej, może także poinformować wnioskodawcę, że jego wniosek nie dotyczy informacji mających charakter informacji publicznej albo że nie jest dysponentem tych informacji albo poinformować wnioskodawcę, że w sprawie obowiązuje inny tryb udzielania informacji niż ten, w którym strona się zwróciła, odmówić udostępnienia informacji lub umorzyć postępowanie stosownie do treści art. 16 ustawy w formie decyzji administracyjnej, odmówić udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę warunku z art. 3 ustawy. Brak podjęcia któregoś z tych działań przesądza o bezczynności organu. W niniejszej sprawie organ pozostawał w bezczynności bowiem nie odpowiedział w prawnej przewidzianej formie na wniosek skarżącego . W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy [...] wniósł o umorzenie przedmiotowego postępowania na podstawie art. 161 § 1 ust 3 P.p.s.a. z uwagi na fakt, iż organ wykonał czynność przed wpływem skargi do organu oraz orzeczenie, iż każda ze stron ponosi koszty związane ze swoim uczestnictwem w sprawie. Organ wyjaśnił, że w odpowiedzi na wniosek skarżącego udzielił odpowiedzi pismem dnia [...] sierpnia 2014r., jednoczenie w pozostałym zakresie postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2014 r. odmówił udzielenia informacji publicznej. Wyjaśnił, że na etapie złożenia wniosku za pośrednictwem poczty elektronicznej, przy braku wskazania we wniosku jakichkolwiek danych identyfikacyjnych, czy to numeru PESEL, NIP, adresu zamieszkania, czy też innych danych pozwalających zidentyfikować osobę wnioskodawcy, organ nie mógł stwierdzić czy wnioskodawca należy do kręgu osób który został określony w art. 2 ustawy. Istotną kwestią jest możliwość zweryfikowania czy osobą wnioskującą o udostępnienie informacji publicznej nie jest osoba nieposiadająca zdolności do czynności prawnych, tj. np. osoba niepełnoletnia lub też ubezwłasnowolniona, w ocenie bowiem organu osoby takie nie są podmiotami, o których mowa w art. 2 ustawy. Adres poczty elektronicznej na portalu "interia.pl", na którym został założony adres "[...]@interia.pl jest powszechnie dostępny. Do założenia poczty elektronicznej nie jest konieczne ukończenie 13-go roku życia. Nie można zatem stwierdzić, że osoba, która dysponuje adresem elektronicznym posiada choćby ograniczoną zdolność do czynności prawnych. W tym zakresie organ podjął czynności mające na celu weryfikację czy osoba wnioskująca posiada zdolność do czynności prawnych. W wyniku tych czynności osoba wnioskodawcy została zidentyfikowana jako osoba pełnoletnia posiadająca zdolność do czynności prawnych, co jednak nastąpiło dopiero po upływie terminu do udzielenia informacji publicznej. Termin udostępnienia informacji publicznej upływał dnia 18 sierpnia 2014r. Czynności związane z udostępnieniem informacji publicznej zostały podjęte niezwłocznie po tym jak organ zweryfikował iż wnioskodawca należy do kręgu osób o których mowa w art. 2 ustawy. Odpowiedź na wniosek wraz z postanowieniem w przedmiotowej sprawie zostało wysłane pocztą elektroniczną na adres e-mail wnioskodawcy dnia 22 sierpnia 2014r. Mając na względzie powyższe, organ stwierdził, że zrealizował obowiązek udostępnienia informacji publicznej który na nim ciążył z nieznacznym uchybieniem terminu nie ze swojej winy. Wobec powyższego, postępowanie przed Sądem administracyjnym stało się bezprzedmiotowe, toteż zgodnie z art. 161 § 1 ust 3 ppsa, należy je umorzyć. Ponadto obciążanie organu kosztami postępowania w przedmiotowej sprawie nie jest zasadne. Skargę na bezczynność otrzymano dopiero 25 sierpnia 2014r., a organ dołożył wszelkich starań aby udzielić informacji publicznej w terminie, co uczynił z niewielkim opóźnieniem. Wobec powyższego organ wniósł o nieobciążanie organu administracji publicznej kosztami niniejszego postępowania oraz orzeczenie, że każda ze stron ponosi koszty związane ze swoim udziałem w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 270), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ustawa z dnia 6 września 2001 r., o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112 poz. 1198) służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy, procedurę i tryb, w tym również sytuacje, gdy dysponent żądanej informacji publicznej odmawia jej udostępnienia zgodnie z ustawą. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz do decyzji o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 ustawy. Prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje prawo żądania udzielenia informacji publicznej o określonych faktach i stanach istniejących w chwili udostępnienia informacji. Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej będąca rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, reguluje zasady i tryb dostępu do informacji mających walor informacji publicznych i wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Ustawa definiuje informację publiczną jako każdą informację o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1 ustawy) wymieniając w art. 6 ich przykładowy i niezamknięty katalog. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11.IX.2012 r., sygn.. akt I OSK 1135/12 postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej nie jest typowym postępowaniem jurysdykcyjnym. Na gruncie ujęcia normatywnego tego zagadnienia z bezczynnością w zakresie dostępu do informacji publicznej będziemy mieli do czynienia wówczas, gdy we wskazanym terminie zobowiązany podmiot nie udzieli żądanej informacji publicznej lub nie podejmie nakazanych prawem czynności zmierzających do powiadomienia o przyczynach zwłoki i o dodatkowym terminie. Analiza przepisów art. 13 ust. 1 i 2 cyt. Ustawy wskazuje, że stanowią one lex specjalis w stosunku do przepisów k.p.a. kształtujących terminy załatwienia spraw. Przepis art. 13 ustawy ustanowią zasadę udostępniania informacji publicznej na wniosek bez zbędnej zwłoki, jednak nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Upływ przewidzianego tym przepisem terminu nie rodzi materialnoprawnych konsekwencji, a jedynie umożliwia wniesienie środków mających na celu zdyscyplinowanie podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznych, które pozostają w bezczynności. Podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, wydłużając 14- dniowy termin do udostępnienia informacji, może to uczynić tylko w przypadku braku możliwości jej udzielenia. Ustawa nie wskazuje, jakie powody opóźnienia są dopuszczalne. Bezczynność organu na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialnotechnicznej w przedmiocie informacji publicznej takiej czynności nie podejmuje. Innymi słowy z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ "milczy" wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji, skierowanego od organu. Do udostępnienia informacji zobowiązany jest organ administracji, będący w posiadaniu takiej informacji, przez kompetentny do posiadania żądanej informacji z tego tytułu, że bądź ją wytworzył, bądź obowiązany jest ją posiadać lub przechowywać. W przedmiotowej sprawie skarżący złożył wniosek o udostępnienie informacji publicznej "czy gmina w okresie od 2012 r. do teraz zawierała umowy dotyczące obsługi prawnej z zewnętrznymi kancelariami, jeżeli tak to wnosił o udostępnienie treści umów". Zdaniem Sądu orzekającego w sprawie żądana przez skarżącego informacja ma charakter informacji publicznej, wobec tego wniosek P.K. należało rozpoznać w oparciu o przepisy ustawy z dnia 6.IX.2001 r., o udostępnieniu informacji publicznej. Wójt Gminy [...] w dniu [...] sierpnia 2014 r. udzielił skarżącemu pisemnej informacji wskazując, że Gminę obsługiwała zewnętrzna kancelaria "[...]". Udzielona wobec tego informacja była informacją częściową. W aktach widnieje również z tej samej daty postanowienie, wydane na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a. oraz art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W uzasadnieniu organ podkreślił, że żądana w pozostałym zakresie informacja nie jest informacją publiczną, a ustawa nie przewiduje formy rozstrzygnięcia w takiej sytuacji zasadnym było rozstrzygnięcie w oparciu o art. 61a k.p.a. w zw. z art. 16 ustawy. Ustawa z dnia 6.IX.2001 r. przewiduje rozstrzygnięcie w formie decyzji na podstawie art. 16 ust. 1 o odmowie udzielenia informacji publicznej. Wydane przez Wójta Gminy [...] postanowienie zawiera pouczenie o zażaleniu. Zażalenie nie zostało wniesione i postanowienie ma walor ostateczności. W sprawie o bezczynność, a taka jest przedmiotem postępowania, sąd bada jedynie to czy organ do którego skierowano wniosek "milczy" czy podejmuje czynności. Sąd nie bada czy wydane rozstrzygnięcia są poprawne merytorycznie. Sam fakt nazwania rozstrzygnięcia "postanowieniem" nie pozbawia go możliwości uznania, iż jest to rozstrzygnięcie o którym mowa w art. 16 ust. 1 cyt. Ustawy. Postanowienie wydaje się tylko wówczas gdy ustawa tak stanowi. Ustawa z dnia 6.IX.2001 r. o odstępie do informacji publicznej przewiduje katalog rozstrzygnięć. Wobec tego zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie nie ma bezczynności Wójta Gminy [...] Z tych względów Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 P.p.s.a.