I OSK 376/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Marek Wroczyński Protokolant: starszy asystent sędziego Anna Siwonia-Rybak po rozpoznaniu w dniu 22 września 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 października 2014 r. sygn. akt IV SAB/Gl 64/14 w sprawie ze skargi G. L. na bezczynność Prezesa Sądu Rejonowego w G. w przedmiocie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 7 października 2014 r., sygn. akt IV SAB/Gl 64/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę G. L. na bezczynność Prezesa Sądu Rejonowego w G. w przedmiocie informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. W dniu 3 marca 2014 roku spółka cywilna "V.", wskazując jako podstawę żądania – art. 94 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 23 lutego 2007 roku Regulamin urzędowania sądów powszechnych (Dz. U. Nr 38, poz. 249 ze zm.), skierowała do Przewodniczącego [...] Wydziału Karnego Sądu Rejonowego w G. wniosek o wyrażenie zgody na przeglądanie przez wspólnika – G. L. akt sprawy w nim wymienionych, w tym o sygn. akt [...], z uwagi na posiadany interes prawny, ściśle związany z prowadzonymi postępowaniami gospodarczymi oraz karnymi. Następnie, G. L. – pismem z dnia 16 marca 2014 r., adresowanym do Prezesa Sądu Rejonowego w G. – zwrócił się o udostępnienie informacji publicznej z akt sprawy [...] (poprzednio zarejestrowanej za sygn. akt [...]), tj.: aktu oskarżenia, protokołów z rozpraw mających miejsce przed sądami I i II instancji, wyroków w niej zapadłych wraz z uzasadnieniem a także zarządzeń, postanowień i notatek urzędowych w nich zawartych. Wnioskodawca określił, że wnosi o udostępnienie informacji przez wykonanie skanów wymienionych we wniosku dokumentów do postaci plików graficznych lub PDF i zgranie na płytę CD/DVD, ewentualnie wykonanie ich kserokopii urzędowych i umożliwienie ich osobistego odbioru przez wnioskodawcę w siedzibie sądu. W dniu 24 marca 2014 roku Prezes Sądu Rejonowego w G. został poinformowany, że sprawa objęta wnioskiem, zarejestrowana za sygn. akt [...], nie została prawomocnie zakończona. Pismem z dnia 26 marca 2014 roku zatytułowanym "zawiadomienie wnioskodawcy, że jego żądanie dotyczy udostępnienia informacji innej niż publiczna" Prezes Sądu Rejonowego w G. poinformował wnioskodawcę, że żądana informacja nie podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie unormowanym w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm., dalej jako u.d.i.p.). Stanowisko uargumentował, tym że informacja, której żąda wnioskodawca udostępniana jest na zasadach i w trybie określonym w Kodeksie postępowania karnego oraz w § 90 ust. 1 regulaminu urzędowania sądów powszechnych, albowiem postępowanie, z którego ma być ona udzielona nie zostało zakończone. Pismem z dnia 3 kwietnia 2014 r. G. L. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność Prezesa Sądu Rejonowego w G. w zakresie udostępnienia informacji publicznej, zarzucając w niej nieudzielanie informacji publicznej zgodnie z żądanym zakresem. Skarżący wniósł o nakazanie stronie przeciwnej udostępnienia informacji publicznej w formie żądanej we wniosku z dnia 16 marca 2014 r., w terminie czternastu dni. Zakwestionował "rozstrzygnięcie strony przeciwnej z dnia 26 marca 2014 r. odmawiające udostępnienia informacji publicznej". W motywach skargi strona skarżąca wywodziła, że treść orzeczeń zapadłych w toku wszystkich procedur sądowych jest informacją publiczną i "powinna być udostępniona w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, a nie tylko w trybie i na warunkach określonych w Kodeksach lub Regulaminie urzędowania sądów powszechnych". W odpowiedzi na skargę Prezes Sądu Rejonowego w G. wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że odpowiadając na pismo strony skarżącej w przedmiocie udzielenia informacji w nim określonej, poinformował adresata, że objęty odpowiedzią wniosek nie może być uznany za wniosek w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej bowiem sprawa [...] nadal pozostaje w toku procedowania i nie została zakończona prawomocnym orzeczeniem. Ponadto wyjaśnił, że zasady dostępu do akt i żądania z nich kserokopii określają przepisy K.p.k. oraz regulaminu urzędowania sądów powszechnych i w tych sprawach ustawa o dostępie do informacji publicznej nie ma zastosowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd uznał, że spór koncentruje się wokół ustalenia prawa dostępu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, do informacji z toczącego się postępowania karnego, m.in. do danych dotyczących aktu oskarżenia inicjującego fazę jurysdykcyjną, wydanych w jego toku orzeczeń oraz protokołów z jego przebiegu – jakie wywodzi strona skarżąca, czy też jego braku – jak twierdzi organ. Oceny wymaga więc czy informacje z toczącego się postępowania karnego, o jakie zwrócił się do organu skarżący stanowią informację publiczną a ich udostępnianie poddane zastało reżimowi ustawy do dostępie do informacji publicznej, czy też podstawą działania organu są przepisy innych ustaw, wyłączających z mocy art. 1 ust. 2 u.d.i.p. tryb nią regulowany. Odwołując się do regulacji prawnych przedmiotu rozpoznania Sąd podkreślił, że pojęcie informacji publicznej zostało zdefiniowane w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. Zgodnie z powołanymi przepisami informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących zadania publiczne oczywiście w zakresie tych zadań. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Stanowi ją treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej oraz podmioty niebędące organami administracji, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane. Z kolei art. 1 ust. 2 u.d.i.p. publicznej stanowi, że przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, pod warunkiem, że nie ograniczają obowiązków przekazywania informacji publicznej do centralnego repozytorium informacji publicznej. Zgodnie natomiast z 156 K.p.k., stronom, podmiotowi określonemu w art. 416 K.p.k., obrońcom, pełnomocnikom i przedstawicielom ustawowym udostępnia się akta sprawy sądowej i daje możność sporządzenia z nich odpisów. Za zgodą prezesa sądu akta te mogą być udostępnione również innym osobom. Analiza przytoczonych powyżej regulacji prawnych doprowadziła Sąd I instancji do wniosku, że odmienny tryb dostępu do informacji regulowany jest ustawą o dostępie do informacji publicznej i ustawą kodeks postępowania karnego. Ustawy te nie pozostają ze sobą w kolizji a wręcz przeciwnie, regulują właściwy dla swojego przedmiotu tryb. Wynika z nich, że wgląd – w jakiejkolwiek postaci – do akt sprawy w toku prowadzonego postępowania karnego podlega rygorom art. 156 K.p.k. Sąd I instancji odwołał się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego, w którym zwraca się uwagę, że w toku postępowania karnego wszelkie informacje publiczne z nim związane mogą być udzielane w trybie określonym w art. 156 k.p.k., a nie na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dodatkowo zauważył, że przy dostępie do akt w sprawach karnych inna jest sytuacja strony postępowania, inna też podmiotu niebędącego stroną. Ta druga kwestia nie jest przedmiotem szerszych rozważań, niemniej na gruncie spraw dotyczących udostępniania akt postępowania karnego dominuje aktualnie pogląd, że akta te nie są informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. WSA w Gliwicach w pełni podzielił stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w uchwale z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 7/13, że dokumenty z akt sprawy są udostępniane w drodze uregulowań szczególnych, o których mowa w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., którymi są przepisy procedury karnej, cywilnej lub administracyjnej. W uchwale tej wskazano, że przepisami takimi są np. art. 73 - 74 K.p.a., art. 156 i 321 K.p.k., czy rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 23 lutego 2007 r., Regulamin urzędowania sądów powszechnych, a także art. 525 K.p.c., czy też art. 12a § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. WSA w Gliwicach podzielił stanowisko Prezesa Sądu Rejonowego w G., że dostęp do treści wskazywanych przez wnioskodawcę dokumentów – na tym etapie – może zostać umożliwiony przez odwołanie się do przepisów odpowiednich procedur regulujących tryb prowadzenie postępowania zarejestrowanego za sygn. akt [...] a wcześniej za sygn. akt [...], w danym wypadku procedury karnej, lub do przepisów ustrojowych sądownictwa. Sąd uznał, że skoro dostęp do informacji (w tym publicznej) z akt postępowania karnego zapewniony jest w innym trybie aniżeli regulowany ustawą o dostępie do informacji publicznej i na innych zasadach, to wyłączone jest stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, na podstawie art. 1 ust. 2 tej ustawy, o czym powiadomiono wnioskodawcę na piśmie. W konsekwencji, w przedstawionych okolicznościach wyłączających stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej Prezes Sądu Rejonowego w G. nie pozostaje w stanie bezczynności. Skarga na bezczynność bowiem ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu. Udzielenie pisemnej odpowiedzi, nie przybierającej formy sformalizowanej decyzji, w okolicznościach tej sprawy, Sąd uznał za dopuszczalną i wyłącznie możliwą formę załatwienia sprawy. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., dalej: P.p.s.a.). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł G. L. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania oraz przyznanie pełnomocnikowi skarżącego kosztów nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono: I. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 16 ust. 1 i 2 i art. 17 ust. 1 u.d.i.p. poprzez jego zastosowanie i oddalenie skargi wskutek przyjęcia, że w sprawie w sposób prawidłowy odniesiono się do wniosku skarżącego i zgodnie z przepisami i w prawidłowej formie odmówiono mu udostępnienia informacji publicznej w sytuacji, gdy w sprawie nie została wydana decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej, 2. art. 149 P.p.s.a. przez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy w sprawie organ pozostawał w bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego; II. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 4a w zw. z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że informacje z toczącego się postępowania karnego, dotyczące aktu oskarżenia, wydanych w jego toku orzeczeń oraz protokołów z jego przebiegu, nie powinny zostać udostępnione w trybie przepisów u.i.d.p. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że pismo organu z dnia 26 marca 2014 r. nie jest dopuszczalną formą rozstrzygnięcia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, bowiem odmowa udostępnienia informacji publicznej winna przybrać formę decyzji administracyjnej. Wskazano, że akta sprawy sądowej zawierają informację o działalności organów publicznych. W świetle art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Prezes Sądu Rejonowego jest organem władzy publicznej i zgodnie z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. jest obowiązany do udostępnienia informacji publicznej. Skarżący kasacyjnie wskazał, że stan faktyczny niniejszej sprawy jest odmienny od stanu faktycznego leżącego u podstaw uchwały NSA z 9 grudnia 2013 r. Skarżący nie domagał się udostępnienia całych akt sprawy sądowej, do których dostęp pozostaje poza obszarem u.d.i.p., a jedynie informacji o wskazanych we wniosku dokumentach zawartych w aktach sprawy sądowej, które jako dokumenty urzędowe stanowią informację publiczną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Odnosząc się do podniesionych w niej kwestii, w pierwszej kolejności podkreślić trzeba, że rozpatrywana sprawa dotyczy bezczynności Prezesa Sądu Rejonowego w G. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Należy zatem uwzględnić, że stan bezczynności oznacza sytuację, w której mimo upływu ustawowych terminów organ nie udostępnia żądanej informacji, nie wydaje decyzji, gdy zachodzą podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej z przyczyn wskazanych w art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej albo umorzenia postępowania w przypadku przewidzianym w art. 14 ust. 2 tej ustawy, bądź nie informuje wnioskodawcy o tym, że objęta wnioskiem informacja nie stanowi informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu w trybie przepisów powołanej ustawy. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie Sądowi I instancji nie można zarzucić naruszenia art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 4a w zw. z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że żądane informacje z toczącego się postępowania karnego nie powinny zostać udostępnione w trybie przepisów o dostępie do informacji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie w pełni podziela pogląd wyrażony m.in. w wyroku NSA z dnia 21 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 1510/14, iż przy rozpatrywaniu wniosku o udostępnienie dokumentów z akt sprawy sądowej należy uwzględnić intencję wnioskodawcy. O ile bowiem żądanie udostępnienia konkretnej informacji z akt podlega rozpatrzeniu na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, to jednak we wskazanym trybie nie można udostępnić osobie trzeciej do wglądu akt sprawy z pominięciem obowiązujących w tym zakresie regulacji szczególnych. W przedmiotowej sprawie skarżący domagał się udostępnienia dokumentów z akt sprawy karnej w postaci: aktu oskarżenia, protokołów z rozpraw mających miejsce przed sądami I i II instancji, wyroków w niej zapadłych wraz z uzasadnieniem a także zarządzeń, postanowień i notatek urzędowych w nich zawartych. Tak sformułowane żądanie stanowiło w istocie wniosek o udostępnienie akt sądowych, gdyż wprawdzie skarżący kasacyjnie wskazał we wniosku rodzaje interesujących go dokumentów, jednakże ich zakres określony został tak szeroko, że w zasadzie obejmował całość tych akt. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przy takim zakresie wniosku, udostępnienie żądanych informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej prowadziłoby do obejścia regulacji Kodeksu postępowania karnego (w tym przede wszystkim art. 156 K.p.k.), poprzez umożliwienie dostępu do akt podmiotowi innemu niż strona postępowania. Zagadnienie to było przedmiotem rozważań w powołanej przez Sąd I instancji uchwale NSA z dnia 9 grudnia 2013 r. o sygn. akt I OPS 7/13, w której podkreślono, że akta spraw jako całość są zbiorem różnorodnych materiałów, usystematyzowanych przez organ, który się nimi posługuje i podlegają przepisom szczególnym, dotyczącym ich tworzenia, rejestrowania, przechowywania, jak i udostępniania. Zatem żądanie udostępnienia akt sprawy jako całości nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, ale żądaniem udostępnienia określonego zbioru materiałów. Tymczasem prawo do informacji dotyczy informacji o sprawie publicznej, nie wglądu do zbioru materiałów jako takich. Ponadto, w uzasadnieniu powołanej uchwały podkreślono, że w każdym przypadku, gdy ustawodawca przyznaje określonemu podmiotowi prawo dostępu do akt jakiegokolwiek postępowania, wyraźnie reguluje to uprawnienie w przepisach ustawy. Tymczasem ustawa o dostępie do informacji publicznej, określając przedmiotowy zakres dostępu do informacji publicznej, wymienia jedynie prawo wglądu do dokumentów urzędowych (por. art. 3 ust. 1 pkt 2 tej ustawy), nie zaś do akt sprawy jako zbioru. Gdyby natomiast wolą ustawodawcy było przyznanie takiego uprawnienia na gruncie omawianej ustawy, zostałoby ono wprost sformułowane w jej treści, podobnie jak np. w ustawach regulujących postępowanie cywilne i karne przed sądami powszechnymi, które zawierają przepisy szczególne w tym zakresie w stosunku do ustawy o dostępie do informacji publicznej. Uwzględniając powyższe rozważania, jak również fakt, iż złożony w niniejszej sprawie wniosek G. L., oceniany przez pryzmat zakresu żądanych informacji, dotyczył w istocie udostępnienia akt sądowych, należało podzielić stanowisko Sądu I instancji, iż nie podlegał on załatwieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skoro przedmiotowego wniosku nie można uznać za wniosek o udostępnienie informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, to brak było w niniejszej sprawie podstaw do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. W konsekwencji, jako nieuzasadniony należało uznać również zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 16 ust. 1 i 2 oraz art. 17 ust. 1 u.d.i.p. W analizowanym przypadku Sąd I instancji zasadnie przyjął, że udzielenie pisemnej odpowiedzi, iż żądana informacja nie podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowiło prawidłową formę załatwienia wniosku skarżącego. W rezultacie brak było podstaw do uznania bezczynności organu w rozpatrzeniu wniosku z dnia 16 marca 2014 r., co czyni nieuzasadnionym także zarzut naruszenia art. 149 P.p.s.a. Wobec braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Wniosek o przyznanie wynagrodzenia pełnomocnikowi z tytułu pomocy prawnej udzielonej z urzędu zostanie rozpoznany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w postępowaniu uregulowanym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a. ----------------------- 8