I SA/Wa 286/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anita Wielopolska-Fonfara Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Skiba (spr.) Sędzia WSA Anna Wesołowska Protokolant referent stażysta Małgorzata Sieczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 października 2014 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę. Decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] Wojewoda [...], po rozpoznaniu odwołania M. S., utrzymał w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 2013 r. Nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, w podstawie prawnej powołując art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267), określanej dalej jako "K.p.a." oraz art. 9a w zw. art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm. dalej powoływana jako u.g.n.). Wskazaną decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. Prezydenta W. ograniczył sposób korzystania z nieruchomości stanowiącej część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], położonej w W. w Dzielnicy B. przy ul. [...], stanowiącej własność M. S. przez udzielenie X w W. S.A. z siedzibą w W. zezwolenia na realizację inwestycji liniowej, polegającej na budowie kanału [...] oraz trzech odcinków sieci kanalizacyjnej [...] zgodnie z załącznikiem graficznym stanowiącym integralną część decyzji. Wskazano, że przedmiotowa inwestycja realizowana będzie w oparciu o ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu [...], zatwierdzonego uchwałą nr Rady Gminy W. nr [...] z dnia [...] grudnia 1999 r., potwierdzonego wypisem z tego planu z dnia [...] października 2010 r. Zgodnie z ww. wymienionym planem miejscowy przedmiotowa działka leży na terenie, który został przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i usług nieuciążliwych (MW/MN/U), a częściowo pod komunikacje (K) i usytuowany w liniach rozgraniczających ulicy o przebiegu orientacyjnym, oznaczonej jako [...]. Analiza mapy dostarczonej przez wnioskodawcę wskazała, że planowana inwestycja zlokalizowana jest na terenie przeznaczonym pod komunikację. Zgodnie z § 11 ust. 4 na terenach tras komunikacyjnych, w granicach wyznaczonych liniami rozgraniczającymi, dopuszcza się realizację sieci i urządzeń infrastruktury technicznej w zakresie uzgodnionym z zarządcą. M. S. odwołała od powyższego rozstrzygnięcia wskazując, że decyzja nie wskazuje, czy ograniczenie praw do nieruchomości ma charakter stały czy też czasowy, ponadto w decyzji brak jest jednoznacznego wskazania przebiegu inwestycji oraz brak jest wskazania zakresu uszczuplenia władztwa właściciela nieruchomości. Nie uwzględniając odwołania Wojewoda [...], wymienioną na wstępie decyzją, utrzymał w mocy kwestionowane rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Organ powołał brzmienie art. 124 ust. 1 u.g.n., wedle którego starosta, wykonując zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Organ odwoławczy odniósł się również do art. 124 ust. 3 u.g.n., zgodnie z którym udzielenie przedmiotowego zezwolenia powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie stosownych prac. Rokowania te przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o wydanie zezwolenia, do którego należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań. Przechodząc do okoliczności faktycznych niniejszej sprawy Wojewoda zwrócił uwagę, że przedmiotowa inwestycja jest inwestycją mieszczącą się w definicji inwestycji celu publicznego, określonej w art. 6 ust. 2 u.g.n. Ponadto ze znajdującego się w aktach sprawy planu zagospodarowania przestrzennego terenu [...] (cz. II), zatwierdzonego uchwałą nr Rady Gminy W. nr [...] z dnia [...] grudnia 1999 r., potwierdzonego wypisem z tego planu z dnia 27 października 2010 r. wynika, że powyższy plan przewidywał budowę kanału ogólnospławnego oraz trzech odcinków sieci kanalizacyjnej na przedmiotowej nieruchomości. Nadto, spełniony został także warunek w postaci obowiązku przeprowadzenia rokowań pomiędzy inwestorem a właścicielami nieruchomości, której inwestycja ma dotyczyć. Znajduje to potwierdzenie w dołączonych do wniosku o wydanie zezwolenia dokumentach w postaci pism z dnia 6 czerwca 2012 r. i 24 kwietnia 2013 r. X w W. oraz z pisma pełnomocnika M. S. z dnia [...] kwietnia 2013 r. Ponadto Wojewoda [...] zauważył, że z wnioskiem o wydanie w trybie art. 124 u.g.n. zgody na dysponowanie terenem pod inwestycję liniową tj. budowę [...] oraz 3 odcinków sieci [...] na działce ewidencyjnej [...] z obrębu [...] położonej w W. przy ulicy [...], zgodnie z aktami przekazanymi przez organ pierwszej instancji, wystąpiła M. C., reprezentująca spółkę akcyjną X w W. zwróciła się o wydanie w trybie art. 124 u.g.n. zgody na dysponowanie terenem W związku z powyższym uznał, że wnioskodawca reprezentował X w W., a więc podmiot uprawniony do uzyskania zezwolenia w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 124 ust. 1 u.g.n. poprzez brak określenia na jaki czas zostanie ograniczona przedmiotowa nieruchomość organ drugiej instancji zwrócił uwagę, że ww. decyzja z art. 124 u.g.n., opatrzona klauzulą ostateczności stanowi podstawę wpisu w dziale III księgi wieczystej, a także stanowi trwały tytuł prawny do nieruchomości, dzięki czemu ograniczenie własności nieruchomości będzie trwało tak długo, jak długo dane urządzenie przesyłowe będzie potrzebne do celów, które spowodowały jego zainstalowanie i utrzymywanie. Tym samym wskazanie określonego terminu na ograniczenie prawa własności nieruchomości jest niemożliwe. Wojewoda [...] wyjaśnił ponadto, że zgodnie z art. 124 ust. 1a u.g.n. w przypadkach określonych w art. 108 Kodeksu postępowania administracyjnego lub uzasadnionych ważnym interesem gospodarczym starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, na wniosek podmiotu, który będzie realizował cel publiczny, udziela w drodze decyzji, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości po wydaniu decyzji, o której mowa w ust. 1. Z brzmienia ww. przepisu prawa wynika, że omawiana decyzja prócz wskazania podmiotu któremu udziela się zezwolenia, rodzaju zamierzonej do zrealizowania inwestycji oraz przedmiotu czasowego zajęcia, powinna określać ponadto terytorialny zakres zajęcia, na który zezwolono oraz termin, na który udziela się zezwolenia. Tym samym jedynie w trybie art. 124 ust. 1 a u.g.n. jest możliwe wskazanie określonego terminu. Termin jest bowiem zasadniczym elementem przedmiotowej decyzji, wyznaczającym horyzont czasowy pozbawienia właściciela i użytkownika wieczystego uprawnień rzeczowych do skutecznego sprzeciwu wobec udzielonego zezwolenia, jeżeli decyzja zawierająca to zezwolenie stanie się ostateczna. Organ II instancji zauważył również, że w świetle zgromadzonych dokumentów dokonano analizy jak najmniejszej uciążliwości inwestycji dla właściciela nieruchomości, tak, by zakres ingerencji w prawa właścicielskie sprowadzony został do niezbędnego minimum oraz precyzyjnie określono obszar ograniczenia. Zgodnie z ustawą z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r., Nr 193, poz. 1287 ze zm.) zasadnicza mapa miasta, która stanowiła podstawę sporządzonego załącznika do kwestionowanej decyzji, jest standardowym wielkoskalowym opracowaniem kartograficznym zawierającym aktualne informację o przestrzennym rozmieszczeniu obiektów ogólnogeograficznych oraz elementach ewidencji gruntów i budynków, a także sieci uzbrojenia terenu. Załącznik do przedmiotowej decyzji Prezydenta W. Nr [...] stanowiący jej integralną część przedstawia w sposób szczegółowy przebieg trasy inwestycji liniowej, polegającej na budowie [...] oraz 3 odcinków sieci kanalizacyjnej [...]. Tym samym stawiane przez odwołującą się zarzuty są nieuzasadnione. Powyższą decyzję M. S. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając zaskrzonej decyzji: naruszenie art. 124 ust. 1 i ust 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez jego błędne zastosowanie oraz art. 107 § 3 kpa poprzez brak pełnego wyjaśnienie kwestii dotyczących przedmiotowej sprawy. W konkluzji wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm. dalej), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny bada zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Dokonując kontroli skarżonego rozstrzygnięcia w wyżej określonych granicach Sąd uznał, że jest ono zgodne z prawem, dlatego też skarga podlegała oddaleniu. Stanowiący podstawę merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy art. 124 ust. 1 i ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.) określanej dalej jako u.g.n. umożliwia staroście, wykonującemu zadanie z zakresu administracji publicznej, ograniczenie w drodze decyzji, sposobu korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Udzielenie zezwolenia, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa wyżej. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań. Powołany przepis ma charakter wyjątkowy co oznacza, że tylko w sytuacji braku zgody właściciela gruntu na przeprowadzenie na jego nieruchomości niezbędnych prac związanych z wykonaniem określonej inwestycji, gdy prowadzone negocjacje pomiędzy właścicielem a inwestorem nie doprowadziły do uzgodnienia warunków wejścia inwestora na daną nieruchomość - organ administracji jest uprawniony do działania w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. Organ administracji jest zobligowany do zbadania czynności poprzedzających złożenie wniosku, w tym wymaga sprawdzenie legalności przeprowadzonych między stronami rokowań. W rozpoznawanej sprawie wskazane wyżej wymogi zostały spełnione. Wniosek X w. W. S.A. z siedzibą w W. dotyczył ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] z obrębu [...] położoną w W. przy ul. [...], będącą własnością M. S. celem budowy kanału ogólnospławnego [...] oraz 3 odcinków sieci kanalizacyjnej [...]. Wniosek jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu [...], zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy W. nr [...] z dnia [...] grudnia 1999 r., potwierdzonego wypisem z tego planu z dnia [...] października 2010 r. Zgodnie z ww. planem działka ew. nr [...] z obrębu [...] znajduje się na terenie, który został częściowo przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinna ora usługi nieuciążliwe (MW /MN/U), a częściowo pod komunikację (K). Planowa inwestycja zlokalizowana jest na terenie przeznaczonym pod komunikację, zaś zgodnie z § 11 ust. 4 części opisowej planu na terenach komunikacyjnych, w granicach wyznaczonych liniami rozgraniczającymi dopuszcza się realizacje sieci i urządzeń infrastruktury technicznej w zakresie uzgodnionym z zarządcą drogi. W § 28 planu zapisano zaś następujące ustalenia dotyczące odprowadzania ścieków i wód deszczowych: objęcie systemem kanalizacji ogólnospławnej istniejącej i projektowanej zabudowy w okresie perspektywy i odprowadzenia ścieków i wód opadowych do istniejących kanałów ogólnospławnych w ul. [...] i w ul. [...] po rozbudowie drugorzędnych kanałów ogólnospławnych na terenie osiedla. Przed złożeniem wniosku o ograniczenie w drodze decyzji sposobu korzystania z nieruchomości poprzez budowę kanalizacji ogólnospławnej były prowadzone rokowania pomiędzy M.. S. a osobami reprezentującymi X w W. S.A. z siedzibą w W. . Wynika to z zapisu protokołu rozprawy administracyjnej z dnia [...] sierpnia 2012 r. Podczas tej rozprawy zarówno pełnomocnik skarżącej jak i wnioskodawca przestawili propozycję podjęcia dalszych rokowań, na co organ udzielił im terminu dwumiesięcznego na kontynuacje rokowań. Strony nie doszły jednak do porozumienia w sprawie warunków udostępnienia przedmiotowej nieruchomości na realizację inwestycji, bowiem według właściciela wysokość odszkodowania i wynagrodzenia były zbyt niskie (vide: pismo pełnomocnika skarżącej z dnia 25 kwietnia 2013 r., znajdujące się w aktach administracyjnych). Przepis art. 124 ust. 3 u.g.n. nie wprowadza żadnych szczegółowych wymogów co do formy i treści rokowań. Zatem strony zmierzające do załatwienia sprawy w sposób określony w art. 124 ust. 3 nie są związane jakimikolwiek regułami w zakresie przeprowadzenia rokowań oprócz obowiązku zainicjowania ich poprzez przedstawienie przez jedną z nich swojemu adwersarzowi propozycji jej rozstrzygnięcia. Rokowania mogą zostać zatem zakończone w dowolnym czasie. Nie przewidziano przy tym jakiejś szczególnej formy ich zakończenia. Oznacza to, że strony samodzielnie i dowolnie decydują nie tylko o tym, czy na ich skutek dojdą do porozumienia skutkującego dokonaniem czynności prawnej, lecz również o tym, kiedy je zakończyć (por. w/w wyrok NSA z 22.02.2012r. sygn. I OSK 357/11). Zatem zarzuty podniesione w skardze nie mogą zostać uwzględnione, a stanowisko organu zawarte w załączonych do decyzji mapach (stanowiących integralną część decyzji), zobrazowano przebieg i długość planowanej inwestycji. Przebieg tej inwestycji znajduje się na terenie, na którym plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje komunikacje z dopuszczalną realizacją sieci i urządzeń infrastruktury technicznej. Podkreślić należy, że na etapie wydawania decyzji w trybie art. 124 u.g.n. Prezydent ani Wojewoda nie mogli rozważać innego przebiegu projektowanej inwestycji liniowej, niż ustalony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Plan ten, stanowiąc akt prawa miejscowego, wywołując skutki erga omnes, uwzględnił optymalną trasę tej inwestycji. To na etapie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lokalny prawodawca ważył, aby przebieg przedmiotowej inwestycji był jak najmniej uciążliwy dla właścicieli nieruchomości i optymalny dla inwestora. Wówczas możliwy był wybór jednej z opracowanych alternatyw. W tym celu właściciele nieruchomości, przez które przewidziano przebieg terenów komunikacyjnych z infrastrukturą techniczną mogli składać wnioski i uwagi co do projektowanych w planie zapisów, a także ewentualnie zaskarżyć przyjęte w tym zakresie ustalenia. Skoro zaś skarżąca nie kwestionowała ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i akt ten obowiązuje w konkretnym kształcie, to nie może skutecznie podważyć przyjętego w decyzji zakresu ograniczenia korzystania z nieruchomości, który odpowiada ustaleniom przyjętym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Jak już wskazano wyżej organ I instancji w wydanej decyzji dokładnie określił na załączonych mapach przebieg planowanej inwestycji liniowej polegającej na budowie [...] oraz 3 odcinków [...]. Poza tym zlokalizował ją na działce nr [...] w, w taki sposób, żeby było to jak najmniej uciążliwe dla właściciela. Informacje te łącznie wyczerpują podnoszoną przez skarżących kwestię terytorialnego zakresu zajęcia, na który zezwolono, w powiązaniu z warunkami wynikającymi z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (czyli wskazują jakiego obszaru nieruchomości ograniczenie dotyczy). Ponadto wskazać należy, że charakter zezwolenia wydanego w trybie art. 124 u.g.n. bywa w literaturze różnie oceniany - jako rodzaj ograniczonego prawa rzeczowego jako rodzaj administracyjnego ograniczenia prawa własności znajdującego podstawę w art. 140 k.c. bądź jako ograniczenia, które "odpowiadają w istocie służebności gruntowej" lub ograniczenie, które "zbliża się treściowo do służebności przesyłu". Trzeba jednak zaznaczyć, że jest to trwały administracyjny tytuł prawny do nieruchomości, jaki powstaje na podstawie decyzji wydanej zgodnie z art. 124 ust. 1 u.g.n. i nie ma podstaw do określanie w decyzji terminu na jaki zezwolenie zostaje wydane. Nie mają również znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy zarzuty dotyczące przyszłych zamierzeń inwestycyjnych skarżącej na przedmiotowej działce. Mając na uwadze powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja prawa nie narusza, dlatego działając na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił.