II SA/Kr 998/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędzia WSA Paweł Darmoń Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 października 2014 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia 15 maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego J. K. kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Starosta decyzją z dnia 14 maja 2013 r. nr [...] działając na podstawie art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 104 K.p.a. orzekł o odmowie zwrotu działki nr [...] położonej w obr. [...] jedn. ewid. [...] miasto [...] na rzecz M. P., J. K. oraz T. C.. W uzasadnieniu organ podał, że podstawą do rozpatrzenia wniosku o zwrot nieruchomości są przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z treści umowy sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego z dnia 9 listopada 1965 r. nr Rep [...] wynika, że parcela l. kat. [...] b. gm. kat. [...], stanowiąca własność W. C., nabyta została na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem pod budowę osiedla [...]. Powyższa umowa została zawarta w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, stosownie do zaświadczenia lokalizacji szczegółowej wydanego przez Prezydium Rady Narodowej w Krakowie Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 30 października 1965 r. Na podstawie prawomocnego postanowienie Sądu Rejonowego w B. Wydział I Cywilny z dnia 3 lipca 1991 r. sygn. akt [...] spadek po W. C. nabyli J. K., M. P. i T. C. – każdy po 1/3 części. Zgromadzona dokumentacja geodezyjno – kartograficzna wykazała, że parcela l. kat. [...] o pow. 362m2 zmieniła oznaczenie i powierzchnię na działkę nr [...] o pow. 389 m2 obr. [...] jedn. ewid. [...]. Z odpisu księgi wieczystej nr [...] wynika, że objęta nią jest działa nr [...], a jej właścicielem jest gmina [...]. Przesłankami zwrotu nieruchomości są 1/ wystąpienie przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobierców z wnioskiem o zwrot, 2/ objęcie instytucją zwrotu tylko nieruchomości wywłaszczonej (lub jej części) tj. nieruchomości, w stosunku do których Skarb Państwa lub określona jednostka samorządu terytorialnego nabyła prawo rzeczowe w drodze instytucji wywłaszczenia za odszkodowaniem, jak również nabytej w oparciu o przepisy ustaw enumeratywnie wymienionych w art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami, 3/ zbędność nieruchomości wywłaszczonej na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, w rozumieniu przepisu art. 137 ustawy, który formułuje legalną definicje stanu zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Aby nieruchomość mogła zostać zwrócona, wszystkie wyżej przedstawione przesłanki muszą zaistnieć łącznie. Bez wątpienia w sprawie zostały spełnione dwie pierwsze przesłanki. Dla ustalenia czy i trzecia przesłanka zwrotu została spełniona należało w prowadzonym postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości dokonać oceny zbędności nieruchomości na cle wywłaszczenia określony w umowie sprzedaży. W wyniku podjętych działań mających na celu odszukanie dokumentów dotyczących przedmiotowej inwestycji, z zasobów archiwalnych Urzędu Miasta do akt sprawy pozyskano wniosek Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych [...] Miasto III z dnia 2 listopada 1964 r. o wywłaszczenie nieruchomości. W uzasadnieniu powyższego wniosku wskazano, iż na podstawie decyzji o lokalizacji szczegółowej z dnia 31 października 1960 r. z aneksem z dnia 29 lipca 1964 r., wydanej przez Prezydium Rady Narodowej w Krakowie Wydział Architektury i Nadzoru Budowlanego, wyszczególnione w wykazie nieruchomości przeznaczone są pod budowę osiedla mieszkaniowego [...]. W wykazie wskazano nieruchomości położone w gm. kat. [...] w tym m. in. parcelę l. kat. [...] p w. 362 m2 stanowiącą własność W. C., przewidziane do wywłaszczenia pod budowę osiedla [...] sektor B. Ponadto pozyskano korespondencję prowadzoną pomiędzy Dyrekcją Budowy Osiedli [...] a W. C. w celu dobrowolnej sprzedaży parceli. W piśmie z dnia 23 lipca 1965 r. wyżej wymieniona wyraziła zgodę na dobrowolną sprzedaż nieruchomości. Z zasobów archiwalnych Urzędu Wojewódzkiego w K. do akt sprawy pozyskano zaświadczenie lokalizacji szczegółowej wydane przez Prezydium Rady Narodowej w Krakowie z dnia 31 października 1960 r., którym ustalona została lokalizacja szczegółowa osiedla "[...]" na terenie położonym w K. w dzielnicy "[...]" oznaczonym na załączonej do niego mapie - w skali 1:2880 linią koloru czerwonego. Z treści mapy wynika, że w obszarze zaznaczonym linią koloru czerwonego znajduje się zawnioskowana do zwrotu parcela katastralna l. kat. [...], b. gm. kat. [...]. Do powyższej decyzji wydany został przez Prezydium Rady Narodowej w K. aneks z dnia 29 lipca 1963 r. opiniujący pozytywnie korektę lokalizacji os. [...] wrysowaną linią koloru zielonego na mapie. Z analizy mapy stanowiącej załącznik do zaświadczenia lokalizacji szczegółowej wynika, iż na mapie tej oprócz granic lokalizacji zaznaczono również usytuowanie budynków przewidywanych do realizacji w ramach projektowanego osiedla mieszkaniowego "[...]". W omawianym rejonie budynki wielorodzinne planowano usytuować m. in. na nieruchomościach sąsiadujących z parcelą l. kat. [...], od strony zachodniej i północno - zachodniej, natomiast teren parceli znalazł się w pasie nieruchomości, na których przewidywano zabudowę jednorodzinną. Z porównania treści mapy z treścią obecnej mapy zasadniczej wynika, że budynki wielorodzinne w tym rejonie wybudowano zgodnie z przewidywanym ich usytuowaniem, podobnie jak i zabudowę jednorodzinną projektowaną w pasie wzdłuż obecnej ul. G.. Jednakże powyższe ustalenie nie dotyczy nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot, która znajdowała się co prawda w obszarze przeznaczonym pod zabudowę jednorodzinną, ale na jej terenie nie planowano budowy żadnego budynku. Powyższe ustalenia potwierdza również treść mapy stanowiącej plan sytuacyjny osiedla [...] II etap w K. potwierdzonej za zgodność ze stanem faktycznym w dniu 23 grudnia 1967 r., pozyskanej z zasobów archiwalnych Zakładu Energetycznego "E" S.A. w K.. Usytuowanie na mapie budynków planowanych i istniejących pokrywa się z treścią aktualnej mapy zasadniczej, natomiast przedmiotowa działka nr [...] wolna jest od zabudowy. Jak wynika z powyższej mapy stanowiącej plan sytuacyjny w części wschodniej działki nr [...] przewidziany był parking istniejący faktycznie na nieruchomości. Do akt sprawy pozyskano również kserokopię księgi wieczystej nr [...], którą objęta była wywłaszczona parcela. W dziale trzecim niniejszej księgi wpisano wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego odnośnie działki l. kat. [...] na rzecz Skarbu Państwa na cele budowy sektora " B" osiedla [...] na wniosek z dnia 21 listopada 1964 r. Pomimo podjętych działań do akt sprawy nie udało się pozyskać szczegółowego planu zagospodarowania przedmiotowego terenu wskazującego planowany sposób zagospodarowania przedmiotowej działki. Organ prowadzący postępowanie w przedmiotowej sprawie uznał, iż dla rozpatrzenia zgłoszonego roszczenia i stwierdzenia, czy w stosunku do wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej poprzednio jako parcela l. kat. [...], rzeczywiście zaistniały przesłanki zbędności, w rozumieniu art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jako dowód należy dopuścić opinię Biura Planowania Przestrzennego Urzędu Miasta z dnia 8 lipca 2009 r., z której wynika, że najstarszym planem, jaki znajduje się w składnicy planów tego biura jest Plan Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Miasta, zatwierdzony Uchwałą Rady Narodowej Miasta Krakowa z dnia 31 marca 1967 r., który obowiązywał od dnia 3 marca 1967 r. Zgodnie z ustaleniami tego planu działka nr [...] znajdowała się w terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem C17 MN – teren zabudowy jednorodzinnej przeznaczony do adaptacji. Przed objęciem terenu szczegółowym planem zagospodarowania zabudowa możliwa jedynie w sytuacjach plombowych. Wielkość działek powinna być zgodna z normatywem dla terenów o pełnym uzbrojeniu. Realizacja do 1970 r. Dla ustalenia, czy w terminie 7 lat od daty wywłaszczenia rozpoczęto realizację inwestycji stanowiącej cel wywłaszczenia oraz, czy w terminie 10 lat od tej daty, zakończono przedmiotową inwestycję przeprowadzono dowód ze zdjęć lotniczych przedmiotowego terenu, pozyskanych z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Warszawie. Zdjęcia przedstawiają przedmiotowy teren w roku 1970 oraz w roku 1975. W roku 1970 na nieruchomości w części południowo - wschodniej znajdował się parking, a w części środkowej chodnik z dojściem do bloków nr [...] i nr [...] przy ul. P. W pozostałym zakresie teren porośnięty był trawą oraz dwoma drzewami przy granicy północnej. Zdjęcie z roku 1975 potwierdza zagospodarowanie widoczne już w roku 1970. Ponadto w przedmiotowej sprawie jako dowód wykorzystano również zeznania świadków. W dniach 20 września 2011 r. oraz 20 grudnia 2011 r. w Wydziale Gospodarki Nieruchomościami Starostwa Powiatowego w K. przesłuchano w charakterze świadka B. K. oraz M. T. w celu pozyskania dowodów wskazujących na sposób zagospodarowania nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot w dacie jej przejęcia na rzecz Skarbu Państwa tj. 9 listopada 1965 r. oraz w okresie 10 lat począwszy od tej daty. B. K. zeznał, że zna położenie działki nr [...], gdyż zamieszkuje w bloku nr [...] przy ul. J. od 1967 roku znajdującym się przy przedmiotowej działce i chodzi wyrzucać śmieci do śmietników znajdujących się na tej działce. Na pytanie prowadzącego przesłuchanie czy posiada wiedzę na temat zagospodarowania przedmiotowej działki w latach 1965-1975 udzielił odpowiedzi, iż nie pamięta zagospodarowania działki w tym okresie. M. T. zeznała, iż z tego terenu kojarzy chaszcze. Na rogu przy ul. G. stał dom, który został później wyburzony, natomiast dalej w głąb ul. G. do budynku nr [...] teren był pusty. Na przedmiotowej działce była studnia z której ludzie brali wodę, a dalej był ogród. Cała okolica w tym czasie była w rozbudowie. Studnia znajdowała się przy północnej granicy działki nr [...]. Następnie przesłuchani zostali wnioskodawcy. J. K. zeznał, że na działce znajdowało się 20 ton wapna, studnia oraz drzewa owocowe. Wapno składowane było od 1937 roku. Ojciec składował na działce wapno oraz materiały budowlane na budowę domu. Przez Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej wydane zostało zezwolenie na budowę domu jednorodzinnego. Teren działki był w całości ogrodzony z furtką wejściową od strony ul. G.. Po cofnięciu decyzji o pozwoleniu na budowę materiały budowlane zostały zabrane na ul. K. do krewnych. Ogrodzenie natomiast zostało. Było to około roku 1964. Na pytanie prowadzącego przesłuchanie czy posiada wiedzę na temat zagospodarowania przedmiotowej działki w latach 1965-1975 udzielił odpowiedzi, iż nie interesował się działką po jej przejęciu na rzecz Skarbu Państwa. T. C. zeznała, że mniej więcej zna położenie działki nr [...], gdyż rodzice jej ją pokazywali, gdy miała 12 lat. Była to działka jej mamy. Na pytanie prowadzącego przesłuchanie czy posiada wiedzę na temat zagospodarowania przedmiotowej działki przed wywłaszczeniem tj. przed rokiem 1965 udzieliła odpowiedzi, iż nie pamięta. Wie tylko z rozmów rodziców, że na działce brat miał budować dom. Na pytanie prowadzącego przesłuchanie czy posiada wiedzę na temat zagospodarowania przedmiotowej działki w latach 1965-1975 udzieliła odpowiedzi, iż wie tylko że działka została przejęta na rzecz Skarbu Państwa, ale zagospodarowania nie zna. Z analizy zgromadzonych dowodów dotyczących zagospodarowania przedmiotowego terenu w okresie wywłaszczenia wynika, iż przed wywłaszczeniem na działce znajdowały się drzewa owocowe, studnia, materiały budowlane oraz wapno przygotowane pod budowę domu, natomiast cały teren działki był ogrodzony. W roku 1970 (tj. pięć lat po przejęciu nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa) na działce znajdował się parking, chodnik z dojściem do bloków, natomiast w pozostałym zakresie teren porośnięty był trawą oraz dwoma drzewami. Do roku 1975 zagospodarowanie działki nie zmieniło się. Powyższe uzasadnia wniosek, że po wywłaszczeniu przedmiotowa działka zagospodarowana została pod ogólnodostępną infrastrukturę osiedla. Rozprawa administracyjna połączona z oględzinami nieruchomości przeprowadzona w dniu 15 lipca 2009 r. wykazała, że zawnioskowana do zwrotu działka nr [...], zagospodarowana jest w następujący sposób: w części południowej teren porośnięty jest trawą i chwastami, na tej części stoi metalowy trzepak, przy granicy południowej rośnie jedno drzewo, wzdłuż granicy wschodniej zlokalizowany jest parking z płytek betonowych (7 miejsc parkingowych), przy granicy tej znajduje się również właz do kanału wodnego, dalej w kierunku północnym znajduje się chodnik z płyt betonowych, przebiegający w środku nieruchomości (kier. wsch. - zach.), przy chodniku, od strony północnej usytuowany jest podwójny śmietnik, przy którym rosną 3 wysokie drzewa liściaste oraz żywopłot. Dalej za śmietnikiem teren porośnięty jest trawą, dwoma drzewami liściastymi (1 duża akacja) przecięty chodnikiem z kostki betonowej, ograniczonym krawężnikiem, przy którym, od strony ulicy G. znajduje się fragment żywopłotu. Podmioty zarządzające sieciami infrastruktury poinformowały, że na spornej działce znajduje się m.in. infrastruktura techniczna TP w postaci słupa teletechnicznego obiektowego z przyłączami do budynków, gazociągu niskiego ciśnienia. Organ wskazał, że przez cel wywłaszczenia określony jako budowa osiedla mieszkaniowego należy rozumieć również zieleń osiedlową, parking oraz chodnik znajdujące się na wnioskowanym do zwrotu terenie. Zgromadzone w postępowaniu materiały i dowody, przedstawione wyżej, wskazują, iż na przedmiotowym terenie w terminach wskazanych w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zrealizowano cel wywłaszczenia określony jako budowa osiedla [...]. Wobec powyższego wnioskowanej do zwrotu nieruchomości nie można uznać za zbędną zbędnej na cel określony w umowie sprzedaży z dnia 9 listopada 1965 r. Od tej decyzji odwołanie złożył J. K., podnosząc, że mimo upływu 10 lat od dnia w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Wojewoda decyzją z dnia 15 maja 2014 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty z dnia 14 maja 2013 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy zwrócił uwagę na wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r. w którym orzeczono, że art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zakresie w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczona przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r. zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Jednak orzeczenie to nie będzie miało zastosowania w przedmiotowej sprawie dotyczącej zwrotu działki nr [...] poł. w obr. [...] jedn. ewid. [...] m. K., bowiem w ocenie Wojewody urządzenie zieleni osiedlowej, parkingu i chodnika stanowiących cel wywłaszczenia rozpoczęto w ciągu 7 lat od dnia, w którym orzeczenie o wywłaszczeniu stało się ostateczne a realizacja tej inwestycji nastąpiła przed upływem 10 lat od daty wywłaszczenia, tj. w latach 1965-1975 został osiągnięty cel wywłaszczenia. Pomimo nieodnalezieni w niniejszym postępowaniu przez Starostę dokumentów o charakterze pierwotnym tzn. takich, które mogłyby stanowić najbardziej wiarygodne i precyzyjne źródło informacji na temat celu wywłaszczenia, to postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ I instancji dało jednoznaczne rezultaty. Przypomnieć w tym miejscu należy, iż budowa osiedla mieszkaniowego obejmuje nie tylko domy mieszkalne, lecz również jego infrastrukturę i urządzenia służące mieszkańcom. Osiedle mieszkaniowe jest bowiem pojęciem ogólnym i obejmuje zarówno budynki mieszkalne, usługowe jak i drogi, ciągi piesze, a także i inne formy np. boiska, parkingi i tereny zielone. Oczywistym bowiem jest, iż realizacja celu wywłaszczenia w postaci budowy osiedla mieszkaniowego, nie powinna być utożsamiana jedynie z budową budynków mieszkalnych bez dodatkowej infrastruktury obejmującej przykładowo pawilony usługowe, szkoły, zieleń osiedlową, ciągi piesze czy parkingi. Na terenie przyległym do wywłaszczonej nieruchomości w roku 1970 istniały już budynki mieszkalne, zaś przedmiotowa nieruchomość, co wynika ze zdjęć lotniczych, znalazła się w obszarze, na którym planowano i na którym istniały już w 1970 r. zieleń osiedlowa, chodnik i miejsca parkingowe, służące mieszkańcom znajdujących się w pobliżu budynków. Zgromadzone zatem w postępowaniu materiały i dowody wskazują, że na przedmiotowym terenie zrealizowano cel wywłaszczenia określony jako budowa osiedla [...]. Inwestycja została zrealizowana w terminach ustawowych określonych w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, co potwierdzają zdjęcia lotnicze przedmiotowego terenu z lat 1970 i 1975 oraz treść mapy stanowiącej plan sytuacyjny osiedla [...] II etap w K. potwierdzonej za zgodność ze stanem faktycznym w dniu 23 grudnia 1967 r., pozyskanej z zasobów archiwalnych Zakładu Energetycznego "E" S.A. w K.. Na uwagę zasługuje również fakt, iż przez teren zawnioskowanej do zwrotu nieruchomości przebiegają liczne sieci infrastruktury miejskiej, w tym wybudowane w 1967 r. przyłącze wodociągowe, linia napowietrzna niskiego napięcia (rok budowy 1969) zasilająca m. in. budynki przy ul. G., linia kablowa średniego napięcia oraz gazociąg niskiego ciśnienia, wybudowany w 1967 r., w ramach gazyfikacji osiedla blok nr [...] (strefa ochronna dla tego gazociągu wynosi 1 ,5 m od osi rury gazowej po obu jej stronach) co również potwierdza realizację celu wywłaszczenia, gdyż tego typu infrastruktura osiedlowa niezbędna jest dla prawidłowego funkcjonowania osiedla mieszkaniowego. Mając na uwadze powyższe, w ocenie organu odwoławczego zgodzić należy się z organem I instancji, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy dowodzi że nieruchomość, której dotyczy wniosek o zwrot, została objęta realizacją celu wywłaszczenia, określonego w umowie sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego 9 listopada 1965 r., w terminach wynikających z art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a tym samym nie można orzec o jej zwrocie. Na tą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł J. K., domagając się jej uchylenia oraz uchylenia poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1/ art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami polegające na błędnej interpretacji poprzez przyjęcie, że przepis nie ma zastosowania w niniejszej sprawie i zwrot działki nie może nastąpić na rzecz skarżącego; 2/ art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędne przyjęcie, że przepis nie ma zastosowania pomimo niewyjaśnienia przez organy administracji publicznej, że działka nr [...] jest zbędna na cel wywłaszczenia; 3/ art. 80 K.p.a. polegające na nieprzeprowadzeniu postępowania dowodowego w zakresie objęcia działki nr [...] zadaniem inwestycyjnym – budowa Osiedla [...] w K.. W uzasadnieniu autor skargi podał, że skoro brak jest szczegółowego zaświadczenia, to należy przyjąć, że działka [...] od samego początku była zbędna do realizacji inwestycji. Dlatego też za zasadne należy uznać stanowisko wyrażone w piśmie Urzędu Miasta z dnia 28 września 2007 r., określające działkę nr [...] jako zbędną na cel wywłaszczenia. Ponadto na wskazanej działce nie znajduje się żaden budynek, ani jakikolwiek obiekt budowlany. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. dalej powoływana jako P.p.s.a.), z którego wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach. Mając na względzie wyżej przedstawione warunki oceny legalności zaskarżonej decyzji, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż organy naruszyły przepisy prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji w pierwszej kolejności należy wskazać, że sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Sąd orzeka na podstawie akt sprawy art. 133 § 1 P.p.s.a., nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Wydanie prawidłowej decyzji powinno być zatem poprzedzone dokładnym ustaleniem stanu faktycznego i prawnego istotnego w sprawie, stosownie do treści art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. W myśl art. 7 K.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organy administracji publicznej obowiązane są w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 K.p.a.), a ponadto oceniają na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 K.p.a.). Realizacja tych zasad wymaga, by organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Tylko prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy może być podstawą prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego i rozstrzygnięcia zgodnego z prawem. Mając na względzie powyższe należy stwierdzić, że organy orzekające w rozpoznawanej sprawie nie dopełniły ciążącego na nich obowiązku wynikającego z przytoczonych przepisów. W przedmiotowej sprawie należy również wziąć pod uwagę specyfikę postępowania o zwrot nieruchomości, które toczy się na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. W art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ustawodawca zdefiniował pojęcie zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia. Przepis ten stanowi, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1/ pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2/ pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. W uzasadnieniu wyroku z dnia 13 grudnia 2012 r. (P 12/11, Dz. U. 2012/1472) Trybunał Konstytucyjny wskazał, że obecna treść art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy "sankcjonuje" trzy rodzaje wadliwości w postępowaniu z nieruchomością nabytą przymusowo w drodze wywłaszczenia, a mianowicie wadliwość polegającą na niezwłocznym zrealizowaniu na wywłaszczonej nieruchomości innego celu niż cel publiczny określony w decyzji o wywłaszczeniu, wadliwość polegającą na zaniechaniu w ogóle realizacji przez wywłaszczyciela wykonania celu publicznego określonego w decyzji o wywłaszczeniu oraz wadliwość przejawiającą się w zrealizowaniu na wywłaszczonej nieruchomości celu wskazanego w decyzji o wywłaszczeniu, ale z przekroczeniem terminów wskazanych w art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy. Zasada zwrotu nieruchomości, która nie została użyta na ten cel publiczny, który był przesłanką jej wywłaszczenia, ma rangę konstytucyjną i jest oczywistą konsekwencją art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, który dopuszczając wywłaszczenie jedynie na cele publiczne tworzy nierozerwalny związek pomiędzy określeniem tych celów w decyzji o wywłaszczeniu i faktycznym sposobem użycia wywłaszczonej nieruchomości. Nakłada to obowiązek dopuszczenia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w tych wszystkich przypadkach, gdy nie zostanie ona wykorzystana na ten cel publiczny, który był przesłanką jej wywłaszczenia. Zasada ta jest z kolei konsekwencją wyjątkowego i szczególnego charakteru instytucji wywłaszczenia, które powinno być stosowane tylko w sytuacjach koniecznych, uzasadnionych celami publicznymi, a celów tych nie można realizować za pomocą innych środków prawnych. Zasadniczym elementem przy rozstrzyganiu sprawy o zwrot jest ustalenie celu wywłaszczenia, który nie może być interpretowany zbyt szeroko. O tym bowiem, czy nieruchomość stała się zbędna, decyduje cel, na który została wywłaszczona i to cel rozumiany bardzo ściśle. W niniejszej sprawie wywłaszczenia, dokonano aktem notarialnym z dnia 9 listopada 19065 r. Cel wywłaszczenia został określony jako budowa Osiedla [...], stosownie do zaświadczenia o lokalizacji szczegółowej wydanego przez Prezydium Rady Narodowej w Krakowie z 30 października 1965 r. Jak wynika z uzasadnienia decyzji, organom nie udało się ustalić w sposób jednoznaczny w jaki sposób miała być zagospodarowana przedmiotowa nieruchomość, z wyjątkiem tego że znajdowała się ona w obszarze na którym nie była planowana zabudowa wielorodzinna ale zabudowa jednorodzinna. Organy ustaliły także, iż objęta żądaniem zwrotu nieruchomość nie była nigdy zabudowana. Sposób zagospodarowania tej działki w okresach 5 i 10 lat od daty wywłaszczenia został ustalony na podstawie zdjęć lotniczych wykonanych w 1970 r. i 1975 r. Według organów w obu tych okresach na nieruchomości znajdował się parking, chodnik z dojściem do bloków, natomiast w pozostałej części teren porośnięty był trawą oraz dwoma drzewami. W ocenie organów przez cel wywłaszczenia określony jako budowa osiedla mieszkaniowego należy rozumieć również zieleń osiedlową, parking oraz chodnik znajdujące się na wnioskowanym do zwrotu terenie a zatem zrealizowano cel wywłaszczenia określony jako budowa osiedla [...]. Ze stanowiskiem tym nie sposób się zgodzić. Wskazać w pierwszej kolejności należy, iż ustalenia organów w zasadzie w całości opierają się o zdjęcia lotnicze jakie pozyskano z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geologicznej i Kartograficznej w W. W istocie w aktach administracyjnych sprawy znajdują się zdjęcie lotnicze z 1970 i 1975 r. r. natomiast na podstawie ich analizy nie można w żaden sposób stwierdzić, że cel wywłaszczenia jakim była budowa osiedla, został zrealizowany. Zdaniem sądu materiał ten nie jest wystarczający do ustaleń jakich dokonały organy obu instancji a zatem ustalenia te należy uznać za dowolne. Zdjęcia lotnicze o ile są dobrze opisane (obrazują nie tylko szerszą perspektywę krajobrazową ale także wyraźnie opisują umiejscowienie nieruchomości będącej przedmiotem postępowania) mogą stanowić pomocniczy materiał dowodowy w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Nie może być to jednak materiał jedyny. Zdjęcia lotnicze ze swej istoty w ogólnym tylko planie obrazują zagospodarowanie terenu, ale na ich podstawie nie sposób ustalić np. rodzaju lub przeznaczenia budynków czy sposobu wykonania dróg lub innych urządzeń budowlanych widocznych w ujęciu od góry. Na podstawie samych tylko zdjęć nie można ustalić także kto i kiedy dane obiekty wykonał. Nie wynika z nich także czy np. widoczna na zdjęciu droga powstała jako realizacja celu wywłaszczenia czy też w inny, niezamierzony przez organy administracji sposób tj. czy powstała na skutek celowych działań stosownych służb czy też stanowi drogę gruntową powstałą na skutek "wydeptania" przez okolicznych mieszkańców. Ze zdjęć lotniczych nie wynika też, czy tereny zielone to nasadzenia jakie dokonano w celu zapewnienia mieszkańcom terenów zielonych, czy też zieleń ta powstała samoistnie na skutek zaniedbań w zagospodarowaniu niezabudowanych terenów mieszkaniowych. Sytuację taką mamy w niniejszej sprawi. Zdjęcia lotnicze w zasadzie wykazują jedynie to, że przedmiotowa działka jest niezabudowana. Sąd zwraca też uwagę na fakt, że zdjęcia te nie są opisane. Brak bowiem na nich oznaczenia nieruchomości będącej przedmiotem postępowania. Umiejscowienie tej działki przez sąd było możliwe jedynie na podstawie jej opisu w uzasadnieniu decyzji oraz wskazania jakie przed sądem dokonał pełnomocnik skarżącego. Niezależnie od tej wadliwości, zdaniem sądu ze zdjęć tych nie wynika, że sposób zagospodarowania działki był taki jak chcą widzieć to organy administracji. Trudno dopatrzeć się na tych zdjęciach parkingu a tym bardziej parkingu wykonanego przez stosowne służby jako realizacja celu wywłaszczenia tj. budowy osiedla mieszkaniowego. Ze zdjęć tych nie wynika także by ciąg komunikacyjny jaki jest na nich widoczny powstał na skutek zamierzonych działań stosownych służb a nie "na dziko" poprzez zwykłe wydeptanie. Przede wszystkim jednak nie wynika ze zdjęć, kiedy ciąg ten powstał. Organy administracji zaniechały pozyskania zdjęć lotniczych z okresu przed wywłaszczeniem, aby porównać zagospodarowanie tego terenu z przed i po wywłaszczeniu. Nie sposób zatem uznać, że organy wykazały, iż ciąg ten powstał jako realizacja celu wywłaszczenia a nie istniał jeszcze przed wywłaszczeniem. Gdyby nawet organy sposób prawidłowy ustaliły, że faktycznie ten ciąg komunikacyjny wykonano jako realizacja celu wywłaszczenia – zapewnienie komunikacji dla powstającego osiedla, to widoczny na tych zdjęciach brak zagospodarowania pozostałej części nieruchomości nie wykluczał możliwości częściowego jej zwrotu tj. w tej przeważającej części w której realizacja celu wywłaszczenia nie nastąpiła z uwagi na niezagospodarowanie terenu. Sąd podkreśla, iż zapewnienie terenów zielonych dla powstającego osiedla byłoby realizacją celu wywłaszczenia, jedynie w sytuacji, gdyby tereny te zagospodarowane zostały wskutek celowych działań stosownych służb i na podstawie planów realizacji takich przestrzeni. Dziko rosnąca roślinność świadczy o braku realizacji jakichkolwiek celów na tym obszarze a nie o urządzeniu zieleni osiedlowej jak chcą tego organy administracji. Wskazać tu należy, iż na przedstawionych zdjęciach nie są widoczne żadne urządzenia jak ławki czy chodniki, którymi charakteryzują się tereny urządzonej (celowo) zieleni osiedlowej. Brak zatem jakichkolwiek podstaw by uznać, że na terenie co do którego organy nie ustaliły w sposób niewątpliwy, że urządzono zieleń osiedlową przyjąć, iż cel wywłaszczenia został osiągnięty. Także realizacja znajdującej się pod powierzchnią przedmiotowej nieruchomości infrastruktury technicznej tj. instalacji gazociągowej, instalacji średniego napięcia i przyłącza wodociągowego nie przesądza o realizacji celu wywłaszczenia. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 września 2013 r. I OSK 643/12, że budowa infrastruktury technicznej z natury rzeczy nie koliduje ze zwrotem nieruchomości, jednakże jedynie w sytuacji, gdy ta infrastruktura techniczna nie stanowi celu wywłaszczenia, a związana jest jedynie z realizacją innej inwestycji będącej celem wywłaszczenia (LEX nr 1375587). W niniejszym postępowaniu organy nie ustaliły aby istniejąca infrastruktura techniczna była realizowana w celu na jaki nieruchomość była wywłaszczona. Sąd zwraca przy tym uwagę, iż rozmiar tej infrastruktury jest na tyle znikomy, iż nie można by uznać, że jej przebieg czy umiejscowienie na przedmiotowej nieruchomości uzasadniał by przyjęcie, że cel wywłaszczenia został zrealizowany. Organy administracji w niniejszym postępowaniu winny były zmierzać do wykazania wszelkimi dostępnymi środkami dowodowymi, w tym zeznaniami świadków, istnienia bądź nie okoliczności świadczących o zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia w rozumieniu art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przychylając się do zarzutów skargi w tym zakresie sąd uznał, że postępowanie zakończone kwestionowanymi decyzjami przeprowadzone zostało z uchybieniem przepisów regulujących postępowanie dowodowe, w tym w szczególności art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Organy nie zebrały materiału dowodowego umożliwiającego stwierdzenie, co działo się na nieruchomości w okresach wskazanych w przepisie art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił decyzje organów administracji obu instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organy winny orzekać mając na względzie związanie oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w niniejszym uzasadnieniu. O zwrocie kosztów postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 200 cytowanej ustawy.