I OSK 192/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) sędzia NSA Wojciech Jakimowicz sędzia del. WSA Iwona Kosińska Protokolant starszy asystent sędziego Wojciech Latocha po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 7 października 2014 r. sygn. akt II SA/Op 436/14 w sprawie ze skargi Gminy O. na decyzję Wojewody O. z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania z tytułu nabycia z mocy prawa przez gminę własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od Gminy O. na rzecz Wojewody O. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZSADNIENIE Wyrokiem z dnia 7 października 2014 r. (sygn. akt II SA/Op 436/14), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, po rozpoznaniu skargi Gminy O., uchylił decyzję Wojewody O. z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] oraz decyzję Starosty B. z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Działając na wniosek A. G. D. S.A., Prezydent Miasta O., decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...], która stała się ostateczna w dniu 3 lutego 2011 r., zatwierdził podział nieruchomości położonej w O., w obrębie K. G., stanowiącej własność Skarbu Państwa, w ten sposób, że: działka nr [...] została podzielona na działki nr [...] i [...]; działka nr [...] została podzielona na działki nr [...] i [...]; działka nr [...] została podzielona na działki nr [...] i [...]; a działka nr [...] została podzielona na działki nr [...] i [...]. W treści decyzji Prezydent Miasta O. wskazał także, iż działki o numerach: [...],[...],[...] i [...]zostały wydzielone jako przeznaczone w planie zagospodarowania przestrzennego pod drogi publiczne. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zostały one bowiem oznaczone symbolami: [...],[...],[...] - ulica lokalna. Organ wyjaśnił przy tym, że działki gruntu, wydzielone na wniosek właściciela pod drogi publiczne, przechodzą - z mocy prawa - na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. Powołując się zaś na regulację zawartą w art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, Prezydent Miasta O. nadmienił, że przepis ten ma zastosowanie również do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, a którym w tym przypadku była A. G. D. S.A. W związku z faktem, iż rokowania w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania za odjęte Skarbowi Państwa prawo własności do w/w działek zakończyły się negatywnie, Wojewoda O., działając na wniosek Prezydenta Miasta O., postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...], wyznaczył jako organ właściwy do prowadzenia niniejszego postępowania odszkodowawczego Starostę B. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., Starosta B. – orzekając na podstawie art. 98 ust. 1 i 3, art. 128, art. 129 ust. 1, ust. 5 pkt 1, art. 130, art. 132 ust. 1a i 2 i art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami – ustalił na rzecz dla Skarbu Państwa (reprezentowanego przez Prezydenta Miasta O.) odszkodowanie w łącznej kwocie 104.200 zł z tytułu przejęcia nieruchomości położonych w O., które poprzednio były własnością Skarbu Państwa a - z mocy prawa - stały się własnością Gminy O. Rozpatrując sprawę w trybie instancji odwoławczej, na skutek odwołania wniesionego przez Gminę O., Wojewoda O., decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 9a i art. 98 ust. 1 i 3, art. 128, art. 129 ust. 1 i ust. 5 pkt 1, art. 130, art. 132 ust. 1a i 2 i art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami – uchylił zaś w całości decyzję organu pierwszej instancji i ustalił odszkodowanie należne od Gminy O. na rzecz Skarbu Państwa za nieruchomości wydzielone pod drogi publiczne, w kwocie 103.700 zł. W uzasadnieniu stanowiska Wojewoda podzielił stanowisko, że opisane na wstępie nieruchomości przeszły na własność Gminy O. z mocy prawa, przy czym dokonując szczegółowej analizy operatu szacunkowego - w kontekście zasad określania przez rzeczoznawcę majątkowego wartości nieruchomości, wynikających z art. 175 ust. 1 w zw. z art. 174 ust. 3 oraz art. 134 i art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami a także z § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) - stwierdził, że operaty szacunkowe, stanowiące podstawę ustalenia wysokości odszkodowania, zawierały wycenę prawa własności oraz prawa użytkowania wieczystego (§ 36 ust. 4 rozporządzenia). Z uwagi jednak na stwierdzenie istnienia w decyzji Starosty B. omyłki rachunkowej, organ odwoławczy dokonał jej korekty. Wyjaśnił zatem, że skoro wartość rynkową prawa własności w stosunku do działki nr [...] rzeczoznawca majątkowy wycenił na 21.000 zł, a wartość prawa użytkowania wieczystego - na kwotę 13.000 zł., to różnica obu tych wartości wynosiła 8.000 zł a nie zaś, jak przyjął to Starosta B. - 8.500 zł. Odnosząc się natomiast do zarzutów zawartych w odwołaniu, Wojewoda stwierdził, iż - w świetle treści art. 98 ust. 3 i art. 128 ust. 1 omawianej ustawy - nie sposób było zgodzić się ze stanowiskiem odwołującej się, że w tym przypadku odszkodowanie należało się tylko użytkownikowi wieczystemu nieruchomości. Zdaniem organu wojewódzkiego, odszkodowanie wypłaca się bowiem osobie wywłaszczonej, a zatem należy się ono każdemu z podmiotów wywłaszczanych praw rzeczowych, które istniały w dniu orzekania o zatwierdzeniu podziału nieruchomości. W kwestii ustalenia znaczenia, użytego przez ustawodawcę w art. 98 ust. 3 ustawy gruntowej spójnika "lub", organ wskazał na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 29 września 2006 r. (sygn. akt II UZP 10/06) oraz wyrok Sądu Najwyższego z dnia 24 stycznia 2006 r. (sygn. akt I UK 116/05), podnosząc, że rozstrzygając w tych orzeczeniach problem interpretacji spójników "lub" oraz "albo", Sąd Najwyższy stwierdził, iż użycie spójnika "lub" wyraża alternatywę łączną, czyli dopuszcza możliwość współwystępowania sytuacji komunikowanych przez zdanie łączone tym spójnikiem, podczas gdy spójnik "albo" oznacza alternatywę rozłączną, czyli odnoszącą się do możliwości wykluczających się. Wojewoda nadmienił także, że taka interpretacja znalazła potwierdzenie również w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2013 r. ( sygn. akt I OSK 2528/12). Na wyżej przedstawioną decyzję Wojewody O. z dnia [...] lipca 2014 r. Gmina O. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, w której w szczególności twierdziła, że żądanie wypłaty odszkodowania przez Skarb Państwa nie znajdowało w tym przypadku uzasadnienia, gdyż - zgodnie z art. 113 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami - nieruchomość stanowiąca własność Skarbu Państwa nie może być wywłaszczona a przedmiotem wywłaszczenia może być jedynie prawo użytkowania wieczystego. W konsekwencji w omawianej sytuacji odszkodowanie winno być wypłacone użytkownikowi wieczystemu a nie Skarbowi Państwa. Odpowiadając na skargę, Wojewoda O. wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Uchylając – na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a." – zaskarżoną decyzję a także decyzję Starosty B. z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie. W ocenie Sądu, decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd przytoczył w tym miejscu treść art. 98 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2014 r. poz. 518 ze zm.) dalej: "u.g.n" i stwierdził, że skoro - na podstawie art. 98 ust. 1 u.g.n. - w wyniku podziału nieruchomości dochodzi - z mocy prawa - do przejścia prawa własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego, to nie mamy tu do czynienia z wywłaszczeniem, o którym mowa w art. 112 ust. 2 u.g.n. Zgodnie bowiem z tym przepisem wywłaszczenie polega na pozbawieniu prawa własności, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego, w drodze decyzji. Nie można natomiast nie dostrzegać, że na podstawie art. 98 ust. 1 u.g.n. dochodzi do odjęcia prawa własności lub użytkowania wieczystego z mocy prawa. Niemniej jednak do odebrania prawa własności, czy też użytkowania wieczystego, na podstawie art. 98 u.g.n., zastosowanie znajduje konstytucyjna zasada ochrony własności, określona w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Przepis ten zaś, który stanowi, że wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem, nie wyklucza i nie zakazuje dokonywania wywłaszczenia mienia. Jest ono dopuszczalne, o ile zostaną spełnione dwa podstawowe warunki, z których pierwszy to - wywłaszczenie na cele publiczne, czyli podyktowane interesem publicznym, natomiast drugi - wypłacenie słusznego odszkodowania. Na gruncie powyższego Sąd przyjął też, że pojęcie wywłaszczenia, o jakim mowa w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, posiada szerszy zakres niż pojęcie "wywłaszczenie" zdefiniowane w art. 112 ust. 2 u.g.n. Mieści się w nim nie tylko wywłaszczenie - w rozumieniu art. 112 ust. 2 tej ustawy - ale także każde inne odjęcie prawa własności lub użytkowania wieczystego, skutkujące pozbawieniem danego podmiotu tego prawa. Skoro zatem – jak wywodził Sąd - tryb, określony w art. 98 ust. 1 u.g.n., jest formą wywłaszczenia, to do tego trybu znajduje zastosowanie zasada, wynikająca z art. 113 ust. 2 u.g.n., zgodnie z którą, wykluczona jest możliwość wywłaszczenia nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa. W związku z tym – w ocenie Sądu – z przepisu art. 113 ust. 2 u.g.n. wynikało jednoznacznie, że w odniesieniu do nieruchomości Skarbu Państwa przedmiotem wywłaszczenia może być prawo użytkowania wieczystego, a to uzasadniało stwierdzenie, że w przypadku nieruchomości Skarbu Państwa nie może dojść do wywłaszczenia prawa własności - w trybie art. 98 ust. 1 u.g.n. Jeśli w odniesieniu do takiej nieruchomości było zaś ustanowione prawo użytkowania wieczystego, to dochodziło do wywłaszczenia tego właśnie prawa, a nie prawa własności. Tym samym, odszkodowanie za wywłaszczenie, o którym mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n., zdaniem Sądu, przysługiwalo tylko użytkownikowi wieczystemu, a więc temu podmiotowi, którego prawo mogło być i zostało odjęte. Jednocześnie Sąd zauważył, że wprawdzie przepisy o wywłaszczeniu nie mają zastosowania do pozbawienia prawa własności z mocy prawa, gdyż do tego trybu stosuje się tylko przepisy dotyczące ustalania odszkodowania przy wywłaszczeniu i brak jest innego odesłania do stosowania przepisów o wywłaszczeniu, to jednak - zgodnie z art. 21 u.g.n. - do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa należą nieruchomości, które stanowią przedmiot własności Skarbu Państwa i nie zostały oddane w użytkowanie wieczyste oraz nieruchomości będące przedmiotem użytkowania wieczystego Skarbu Państwa. Przepis ten zatem, zdaniem Sądu, przesadzał, że Skarb Państwa nie włada nieruchomościami, na których ustanowiono użytkowanie wieczyste a starosta może podejmować działania tylko w stosunku do nieruchomości, które znajdują się, bądź - w przypadku pozbawienia prawa własności - które znajdowały się w zasobie nieruchomości Skarbu Państwa. Powyższe – w ocenie Sądu - prowadziło do wniosku, że w przypadku przejścia takich nieruchomości z mocy prawa na rzecz gminy, dochodzi do odjęcia tylko prawa (wywłaszczenia w szerokim rozumieniu art. 21 ust. 2 Konstytucji) użytkowania wieczystego, za co przysługuje odszkodowanie. Skoro natomiast Skarb Państwa nie władał taką nieruchomością, to podmiotowi temu nie przysługiwało odszkodowanie za utratę prawa własności. Poza tym, odwołując się do literatury przedmiotu oraz orzecznictwa Sądu Najwyższego, Sąd przyjął, że dokonując analizy treści przepisu art. 98 ust. 3 u.g.n., spójnik "lub" może być w akcie prawnym używany zarówno w znaczeniu alternatywy łącznej, jak i alternatywy rozłącznej. W rezultacie, zdaniem Sądu, zasadne było stanowisko skarżącej Gminy, że dokonując wykładni art. 98 ust. 3 u.g.n., spójnikowi "lub", który został użyty w tym przepisie, należy przypisać znaczenie alternatywy rozłącznej. Istotnym było bowiem, że wykładni tego przepisu nie można było dokonywać w oderwaniu od treści zawartej w jego ust. 1, gdyż przepisy te pozostawały ze sobą w ścisłym związku funkcjonalnym, na co jednoznacznie wskazywało odesłanie zawarte w art. 98 ust. 3 u.g.n. W konkluzji Sąd wyraził więc pogląd, że ustalając prawo Skarbu Państwa do odszkodowania za określone w decyzji działki, organy obu instancji dokonały wadliwej wykładni przepisu art. 98 ust. 3 u.g.n., a w konsekwencji - błędnej subsumpcji ustalonego w sprawie niespornego stanu faktycznego w aspekcie normy prawnej zawartej w tym przepisie. Sąd polecił zatem by przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uwzględnił przedstawioną w uzasadnieniu wyroku ocenę prawną i usunął dostrzeżone naruszenia prawa. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Wojewoda O. zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu naruszenie prawa materialnego: 1) przez błędną wykładnię art. 98 ust. 3 w zw. z art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518 z późn. zm.) oraz art. 21 ust 2 Konstytucji RP, 2) przez niewłaściwe zastosowanie art. 113 ust. 2, ale też art. 21 u.g.n. - przez przyjęcie, że Skarb Państwa nie jest uprawniony do odszkodowania z mocy art. 98 ust. 3 u.g.n., do którego prawo ma, zdaniem Sądu, albo właściciel albo użytkownik wieczysty, co wynikać miałoby ze sformułowania, iż odszkodowanie ustala się i wypłaca na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, a co uzasadniać ma treść art. 113 ust 2 i art. 21 powołanej wyżej ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący organ wnosił o zmianę zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu do ponownego rozpoznania, w obu przypadkach wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania. W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono szczegółową argumentację dotyczącą w/w zarzutów kasacyjnych. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, która to przesłanka w tym przypadku nie zachodziła. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej. Skarga ta została oparta na zarzutach obrazy przepisów prawa materialnego, w postaci: błędnej wykładni art. 98 ust. 3 w zw. z art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518 z późn. zm.) i art. 21 ust 2 Konstytucji RP oraz niewłaściwym zastosowaniu art. 113 ust. 2 i art. 21 u.g.n. Zdaniem bowiem skarżącego kasacyjnie Wojewody O., Sąd Wojewódzki wadliwie przyjął, że Skarb Państwa nie jest uprawniony do otrzymania odszkodowania, o którym mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n., bo ma do niego prawo albo właściciel albo użytkownik wieczysty. W sytuacji więc, gdy, decyzją Prezydenta Miasta O. z dnia [...] stycznia 2011 r., został zatwierdzony podział nieruchomości położonej w O. w obrębie K. G., stanowiącej dotąd działkę nr [...], w wyniku którego wydzielono z niej m. in. działki o numerach: [...],[...],[...] i [...]- jako przeznaczone w planie zagospodarowania przestrzennego pod drogi publiczne, a które poprzednio pozostawały w użytkowaniu wieczystym A. G. D. S.A., to odszkodowanie za przejęcie przez Gminę O. – z mocy prawa – nieruchomości stanowiących w/w działki, winno być ustalone wyłącznie na rzecz użytkownika wieczystego z pominięciem Skarbu Państwa jako dotychczasowego właściciela gruntu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna w pełni zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 98 ust. 1 u.g.n., działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. W myśl natomiast art. 98 ust. 3 u.g.n., za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia jednak nie dojdzie, to na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. W związku z powyższym zauważyć należy, że w analizowanej sprawie niesporny był fakt, iż na skutek podziału nieruchomości, stanowiącej własność Skarbu Państwa a która była obciążona prawem użytkowania wieczystego, doszło do przejęcia – z mocy prawa (art. 98 ust. 1 u.g.n.) - własności części tej nieruchomości przez Gminę O. Powyższe wywołało zatem uszczerbek zarówno w majątku użytkownika wieczystego (gdyż prawo dotąd mu przysługujące wygasło z dniem, w którym decyzja o zatwierdzeniu podziału stała się ostateczna), jak i w majątku właściciela, (gdyż prawo własności nieruchomości, z mocy prawa, przeszło na rzecz innego podmiotu). Okoliczność, że w dacie zatwierdzenia podziału właściciel nie dysponował sporną nieruchomością, nie ma w tym przypadku żadnego znaczenia. Nadal przysługiwało mu bowiem zwierzchnie do niej prawo i z tego tytułu otrzymywał on od użytkownika wieczystego stosowne opłaty. Odszkodowanie zaś ma służyć zrekompensowaniu utraty praw przysługujących do nieruchomości, w tym przede wszystkim praw rzeczowych a do tego rodzaju praw należy oczywiście przede wszystkim prawo własności. Podkreślić także wypada, że ustalenie odszkodowania z tytułu wywłaszczenia oraz z tytułu przejęcie z mocy prawa nieruchomości, pomimo tego, że – z mocy przepisów szczególnych - są prowadzone w postępowaniu administracyjnym, są jednak nadal sprawami o charakterze cywilnym i chociaż zasady przyznawania odszkodowania w tego rodzaju postępowaniach poddane są nie tylko przepisom prawa cywilnego, ale także rygorom prawa administracyjnego, to nie zmienia to jednak generalnej zasady, że podmiot, który - z mocy prawa - utracił prawo własności do nieruchomości ma prawo do otrzymania rekompensaty, odpowiadającej wartości utraconego prawa. Jest nią w tym przypadku rynkowa wartość nieruchomości, pomniejszona o wysokość odszkodowania należnego użytkownikowi wieczystemu. Należy bowiem w tym miejscu przypomnieć, że - zgodnie z art. 21 ust. 1. Konstytucji RP - Rzeczypospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia. Ochrona ta nie pomija zaś własności i praw dziedzicznych ani Skarbu Państwa ani jednostek samorządu terytorialnego, a które to podmioty mogą być właścicielami nieruchomości obciążonej prawem użytkowania wieczystego. Z tych powodów, ustawodawca zarówno w art. 98 ust. 3, jak i w art. 131 u.g.n. dopuścił, aby niezależnie od tego kto był wnioskodawcą w sprawie o podział nieruchomości, z wnioskiem o ustalenie odszkodowania mógł wystąpić zarówno użytkownik wieczysty nieruchomości, jak i jej właściciel. Wbrew stanowisku Sądu Wojewódzkiego, dowodzi tego użycie przez ustawodawcę w art. 98 ust. 3 u.g.n. spójnika "lub" oznaczającego – zgodnie z zasadami logiki, mającymi zastosowanie w technice prawodawczej - alternatywę łączną, zamiast użycia spójnika "albo" bądź zawarcia w tym przepisie stwierdzenia bardziej jeszcze kategorycznego np: "wyłącznie". Ponadto zgodzić się także trzeba z autorem skargi kasacyjnej, że Sąd Wojewódzki nie wskazał w ogóle podstawy prawnej, dla której uznał, że w przypadku przejęcia z mocy prawa nieruchomości, stanowiącej dotąd własność Skarbu Państwa ma zastosowanie art. 113 ust. 2 u.g.n. Przepis ten stanowi zaś, iż nieruchomość stanowiąca własność Skarbu Państwa nie może być wywłaszczona (nie dotyczy to wywłaszczenia prawa użytkowania wieczystego oraz ograniczonych praw rzeczowych obciążających nieruchomość). Należy podkreślić zatem w tym miejscu, że ustawodawca nie przewidział w ustawie gruntowej stosowania w omawianym przypadku art. 113 ust. 2 u.g.n., gdyż nie zawarł w niej odpowiedniego do niego odesłania. Nie było też możliwe zastosowanie w analizowanej sprawie w/w przepisu per analogiam. Przypomnieć bowiem należy, że stosowanie w prawie administracyjnym analogii jest rzeczą mocno kontrowersyjną. Wprawdzie część doktryny dopuszcza jej stosowanie w prawie administracyjnym, ale wyłącznie w stosunku do przepisów obojętnych z punktu widzenia praw i obowiązków danego podmiotu. Taka zaś sytuacja nie zachodziła w rozpoznawanej sparwie. Słusznie też zauważa autor skargi kasacyjnej, iż Sąd Wojewódzki pominął wyjaśnienie podstaw zastosowania art. 113 ust. 2 u.g.n. w kontekście okoliczności, iż wywłaszczenie następuje w drodze decyzji o wywłaszczeniu i Skarb Państwa nie może być tu podmiotem wywłaszczenia, co w sprawie zaistniałej na tle regulacji zawartej w art. 98 ust. 1 u.g.n. nie ma miejsca, bowiem odjęcie prawa własności stanowi tu skutek zaistniały z mocy prawa. Zatem różnice pomiędzy obiema w/w sytuacjami są istotne i zasadnicze, a wykorzystanie - bez podstawy prawnej - regulacji zawartej w art. 113 ust. 2 u.g.n., dla uzasadnienia negatywnej w skutkach dla Skarbu Państwa i niewłaściwej wykładni art. 98 ust. 3 u.g.n., stanowiło naruszenie przepisów prawa materialnego. Niezasadnie także Sąd Wojewódzki odwołał się w rozpatrywanym przypadku do art. 21 u.g.n., gdyż przepis ten nie miał w omawianej sytuacji żadnego znaczenia. Zgodnie z w/w regulacją prawną, do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa należą nieruchomości które stanowią przedmiot własności Skarbu Państwa i nie zostały oddane użytkowanie wieczyste, oraz nieruchomości będące przedmiotem użytkowania wieczystego. Zasób więc nieruchomości Skarbu Państwa tworzą te nieruchomości państwowe, którymi Skarb Państwa może aktualnie dysponować. W przypadku zaś ustanowienia na nieruchomości państwowej prawa użytkowania wieczystego lub użytkowania, czy też oddania takiej nieruchomości w trwały zarząd, Skarb Państwa – na czas istnienia tych obciążeń – nie ma jedynie uprawnień do dysponowania swoją nieruchomością bo uprawnienia te mają podmioty trzecie, ale uzyskuje je z powrotem po wygaszeniu trwałego zarządu lub ustaniu użytkowania wieczystego czy użytkowania. W takiej zaś sytuacji dana nieruchomość wraca do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa. Brak więc przynależności nieruchomości, obciążonej prawem użytkowania wieczystego do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa nie niweczy prawa własności przysługującego temu podmiotowi. Uznając zatem skargę kasacyjną za usprawiedliwioną, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 188 w zw. z art. 151 i art. 193 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania oparto na przepisie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.