I OZ 764/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Bożena Popowska po rozpoznaniu w dniu 8 października 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia E. S.A. w T. na postanowienie w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania zawarte w pkt 3 i 4 sentencji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 20 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Bd 287/14 w sprawie ze skargi E. S.A. w T. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...] w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności postanawia: oddalić zażalenie Wyrokiem z dnia 20 maja 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 287/14, po rozpoznaniu skargi E. S.A. w T., uchylił zaskarżoną decyzję oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu (pkt 2 sentencji). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w punkcie trzecim sentencji wyroku nakazał zwrócić od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy) na rzecz E. S.A. w T. kwotę 1854 zł tytułem nadpłaconego wpisu sądowego, zaś w pkt 4 zasądził od Wojewody [...] na rzecz E. S.A. w T. kwotę 457 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu Sąd wskazał, iż w przedmiotowej sprawie skarżący winien uiścić wpis stały 200 zł (§ 2 ust. 3 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. Nr 221 poz. 2193 ze zm.), a nie stosunkowy. Mając to na uwadze Sąd stosownie do art. 225 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) zwrócił skarżącej spółce nadpłacony wpis w kwocie 1854 zł. Następnie o zwrocie kosztów postępowania od organu na rzecz skarżącej spółki Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349; z późn. zm.), biorąc pod uwagę wysokość wniesionego wpisu, koszty zastępstwa procesowego i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Zażalenie na postanowienie w zakresie kosztów postępowania zawarte w powyższym wyroku w pkt 3 i 4 jego sentencji wniosła spółka E. S.A. w T. (dalej jako skarżąca), reprezentowana przez pełnomocnika r.pr. M. C. Zaskarżając je w całości domagała się jego uchylenia i zasądzenia od Wojewody [...] na rzecz E. S.A. w T. kwoty 9.271,00 zł, a także zasądzenia kosztów postępowania zażaleniowego według norm przepisanych. Skarżąca wskazała, że Sąd I instancji postanowieniem w zakresie kosztów naruszył przepisy art. 230 i 231 p.p.s.a. oraz § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2003 r., Nr 221, poz. 2193 dalej jako rozporządzenie) poprzez wadliwe przyjęcie, że przedmiotem sprawy nie były należności pieniężne zatem w sprawie ma zastosowanie wpis stały, a nie stosunkowy. Podkreśliła, że takie rozstrzygnięcie o kosztach postępowania świadczy o niewłaściwym zastosowaniu § 2 ust. 3 pkt 5 rozporządzenia, art. 225 p.p.s.a. oraz § 14 ust 2 pk1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013, poz 490, dalej jako rozporządzenie ws. opłat za czynności r.pr.). W uzasadnieniu zażalenia skarżąca wskazała na pogląd doktryny, że przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego nie mogą być należności pieniężne jako takie ale akty i czynności wymienione w art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a., kreujące określoną należność pieniężną. Według niej taką interpretację uzasadnia także treść § 1 rozporządzenia, który stanowi, że wpis stosunkowy zależy od wysokości należności pieniężnej objętej zaskarżonym aktem. Zdaniem skarżącej, o rodzaju wpisu sądowego decyduje to, czy rozstrzygnięcie organu wiąże się z konkretnymi świadczeniami pieniężnymi. Pozytywne stwierdzenie w tym zakresie powoduje określenie wpisu stosunkowo, negatywne zaś powoduje, że należy uiścić wpis stały. Skarżąca wskazuje na orzecznictwo prezentujące pogląd, że wpis stosunkowy powinien zostać pobrany od skargi na akt, który w sposób bezpośredni łączy się z należnością pieniężną. Co oznacza, że w danym akcie organ konkretyzuje tę należność pieniężną w określonej wysokości. Innymi słowy, z danego aktu ma wynikać obowiązek zapłaty określonej kwoty pieniężnej. Zdaniem skarżącej, w niniejszej sprawie powinien być pobrany wpis stosunkowy, albowiem z decyzji będącej przedmiotem zaskarżenia wynika bezpośredni związek z należnością pieniężną. Decyzja ta w swojej treści określa obowiązek uiszczenia takowej należności przez skarżącego. W dalszej części uzasadnienia skarżąca przedstawiła podstawy prawne dla prawidłowych wyliczeń kosztów postępowania w niniejszej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Z treści art. 230 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) wynika, że od skargi, skargi kasacyjnej, zażalenia oraz skargi o wznowienie postępowania pobiera się wpis stosunkowy lub stały. Zgodnie z art. 231 § 1 p.p.s.a., wpis stosunkowy pobiera się w sprawach, w których przedmiotem zaskarżenia są należności pieniężne. W innych sprawach pobiera się wpis stały. W myśl art. 216 p.p.s.a., jeżeli przedmiotem zaskarżenia jest należność pieniężna, stanowi ona wartość przedmiotu zaskarżenia. W orzecznictwie uznaje się, że wartością przedmiotu zaskarżenia jest wartość uprawnienia lub obowiązku, w tym w szczególności należności pieniężnej, którą ustala, określa lub której w inny sposób dotyczy zaskarżony akt lub czynność (por. postanowienie NSA z 8 lipca 2009 r, sygn. akt I OZ 706/09 Legalis, postanowienie NSA z 9 marca 2010 r. I GSK 89/10 niepubl.). W doktrynie prawa spotyka się dwa sposoby interpretowania art. 216 p.p.s.a. Wąska wykładnia zakłada, że należność pieniężna stanowi przedmiot zaskarżenia wyłącznie wtedy, kiedy strona kwestionuje wysokość ustalonej lub określonej należności pieniężnej w sytuacji, gdy przedmiotem zaskarżonego aktu lub czynności było ustalenie bądź określenie wysokości tej należności. Natomiast szeroka interpretacja wskazuje na to, iż o należności pieniężnej jako wartości przedmiotu zaskarżenia możemy mówić wówczas, gdy kwestionowana przez stronę jest zarówno sama zasada, jak i wysokość należności pieniężnej objętej zaskarżonym aktem (czynnością). Za taką szeroką wykładnią przemawia brzmienie art. 216 p.p.s.a. oraz § 1 rozporządzenia, bowiem przepisy te odnoszą się ogólnie do kategorii należności pieniężnych bez wskazywania, iż chodzi wyłącznie o wysokość tych należności. (Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz pod red. R. Hausera, M.Wierzbowskiego Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2011 s. 697). Powszechnie akceptowany jest pogląd, że jeżeli zaskarżony akt (czynność) przyznaje lub odbiera (ogranicza) uprawnienie bądź też nakłada lub zdejmuje (ogranicza) obowiązek, których przedmiotem jest skonkretyzowana w tym akcie (czynności) kwota pieniężna, to przedmiotem zaskarżenia jest należność pieniężna w rozumieniu ww. przepisu. Zatem strona powinna uiścić od pisma wszczynającego postępowanie w danej instancji wpis stosunkowy i oznaczyć w tym piśmie wartość przedmiotu zaskarżenia. Warto podkreślić, że pojęcie należności pieniężnej – występujące w art. 215 – 217 oraz 231 p.p.s.a., a także w rozporządzeniu, ze względu na zakres kognicji sądów administracyjnych, trzeba ograniczyć wyłącznie do należności o charakterze publicznoprawnym pobieranych na rzecz państwa lub jednostek samorządu terytorialnego od obywateli, w przedmiocie których organy administracyjne orzekają w formach poddanych kontroli sądów administracyjnych ( op. cit. s. 697). W tym miejscu należy sięgnąć do wykładni prokonstytucyjnej i zgodnej z prawami człowieka § 2 ust. 3 pkt 5 rozporządzenia dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów z dnia 20 maja 2010 r., sygn. akt I OPS 14/09. W uchwale tej postawiono tezę, iż w sprawie ze skargi na decyzję administracyjną o wywłaszczaniu nieruchomości i ustaleniu wysokości odszkodowania pobiera się wpis stały określony w § 2 ust. 3 pkt. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 221, poz.2193 ze zm. ), także wówczas, gdy skarżący kwestionuje tylko wysokość ustalonego odszkodowania. Wskazano tam, że zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlegają akty lub czynności organu mające określoną treść merytoryczną, a w odniesieniu do decyzji, zawierające określone rozstrzygnięcia w indywidualnej sprawie. Sama decyzja jako akt administracyjny nie ma wartości materialnej (pieniężnej). Wartość taką może mieć tylko określony w niej przedmiot. W przepisach art. 215 - 216 i art. 231 p.p.s.a. chodzi zatem o zaskarżenie decyzji w przedmiocie należności pieniężnej, o kontrolę legalności decyzji, która określa (ustala, dotyczy, orzeka, rozstrzyga), należność pieniężną (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 stycznia 2008 r., sygn. akt I GSK 2039/06 – ONSAiWSA 2008/5/80). Zauważono, że oceniając, czy wniesiona skarga podlega wpisowi stałemu, czy stosunkowemu należy zbadać przedmiot i zakres zaskarżenia. Charakter sprawy, w której wniesiono skargę, a ściślej to, czy przedmiot skargi wiąże się z określonymi świadczeniami pieniężnymi, przesądza o tym, jaki rodzaj wpisu strona będzie zobowiązana uiścić. Podkreślono, że zasadą jest, że jeżeli sprawa dotyczy należności pieniężnych określonych w zaskarżonym rozstrzygnięciu organu administracji, to strona zobowiązana jest do uiszczenia wpisu stosunkowego, a wysokość tego wpisu zależy w pierwszym rzędzie od zakresu zaskarżenia. Analizując charakter sprawy dotyczącej skargi na decyzję o wywłaszczeniu nieruchomości i ustaleniu wysokości odszkodowania stwierdzono, że obligatoryjny element decyzji o wywłaszczeniu jakim jest ustalenie odszkodowania (art. 119 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm. – zwanej dalej "u.g.n."), które może być odrębnym przedmiotem zaskarżenia, nie zmienia faktu, że sprawą sądowoadministracyjną jest wywłaszczenie nieruchomości, a odszkodowanie jest tylko jednym z elementów tej decyzji, nie mającym w takiej sytuacji odrębnego bytu. Kwestia odszkodowania stanowi wówczas element wtórny do samego wywłaszczenia – bez wywłaszczenia nie ma odszkodowania. Zniweczenie rozstrzygnięcia o wywłaszczeniu powoduje tym samym zniweczenie rozstrzygnięcia co do odszkodowania zawartego w takiej decyzji – uchyleniu albo stwierdzeniu nieważności podlegają obydwa elementy decyzji. NSA podsumowując swe rozważania zawarte w przywołanej uchwale stwierdził, że zasadniczym przedmiotem zaskarżonej decyzji w takiej sprawie jest zatem pozbawienie prawa własności nieruchomości, a nie należność pieniężna w rozumieniu przepisów art. 216 i 231 p.p.s.a., chociażby skarżący kwestionował tylko ustalenie co do wysokości odszkodowania zawarte w tej decyzji. W takiej sytuacji sprawą główną jest wywłaszczenie nieruchomości, a zatem wpisem należnym w tej sprawie jest wpis stały określony w § 2 ust. 3 pkt 5 rozporządzenia w sprawie wysokości wpisu. W dalszej części NSA uznał, że przyjęta wykładnia przepisów o należnym wpisie sądowym od skargi na decyzję o wywłaszczeniu nieruchomości i ustaleniu wysokości odszkodowania pozostaje w zgodzie Konstytucją RP i standardami międzynarodowymi – art. 6 § 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, z których wynika, że zbyt wysoki wpis sądowy w sprawach sądowoadministracyjnych może uniemożliwić realizację prawa do sądu, określonego w art. 77 ust. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji. Zatem, należy tak kształtować procedurę sądową i stosować prawo, aby umożliwić każdemu obywatelowi rzeczywiste dochodzenie swych spraw przed sądem, w szczególności tak kształtować kwestię kosztów sądowych, by nie uniemożliwiały obywatelowi rozpatrzenia jego sprawy przez niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela poglądy zaprezentowane w tej uchwale. Zdaniem NSA, w niniejszej sprawie stosownie do art. 231 p.p.s.a., wpis od skargi na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. znak [...] powinien zostać określony jako wpis stały, bowiem nie ulega wątpliwości, że zaskarżona decyzja dotyczyła decyzji Prezydenta G. z dnia [...] listopada 2013 r. Nr [...], w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości zabudowanej budynkami użytkowymi, położonej w G. przy ul. Z., oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, w obrębie [...], zapisanej w księdze wieczystej nr [...] jako własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym "E. Spółka Akcyjna" z siedzibą w T., która w pkt 2 sentencji ustalała opłatę za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w wysokości [...] zł. Zgodnie z art. 4 ust 1 i 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2012 r. poz. 83 t.j.), przekształcenie użytkowania wieczystego we własność wiąże się z koniecznością wniesienia przez dotychczasowego użytkownika na rzecz dotychczasowego właściciela nieruchomości opłaty za przekształcenie. Wyjątki od tej zasady przewiduje art. 5 tej ustawy. Opłatę trzeba ustalić w decyzji o przekształceniu. Orzeczenie o przekształceniu prawa wieczystego użytkowania w prawo własności następuje z jednoczesnym ustaleniem odpłatności. Biorąc pod uwagę wnioski wynikające ze wskazanej wyżej uchwały oraz zbliżony charakter decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości i ustaleniu odszkodowania do decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, zdaniem NSA orzekającego w niniejszej sprawie, Sąd I instancji postąpił prawidłowo zwracając nadpłacony wpis sądowy (różnica pomiędzy wpisem stosunkowym i stałym) i w konsekwencji naliczając koszty postępowania podlegające zwrotowi według § 14 ust. 2 pkt 1 lit c. Z uchwały NSA wynika, że stały i konieczny element decyzji (odszkodowanie lub - jak w niniejszym przypadku - opłata za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego we własność), ustalający konkretną należność pieniężną nie wpływa na określenie sprawy sądowoadministracyjnej, będącej przedmiotem rozpoznania przez sąd administracyjny, nawet gdy zakres zaskarżenia tej decyzji dotyczy wyłącznie tego elementu wyrażonego należnością pieniężną. Odnosząc do niniejszej sprawy zaprezentowany w Uchwale NSA z 20 maja 2010 r., sygn. akt I OPS 14/09 tok rozumowania i przyjęte stanowisko stwierdzić należy, że opłata za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego jest tylko jednym z elementów decyzji orzekającej przekształcenie, nie mającym - w sytuacji złożenia skargi na taką decyzję - odrębnego bytu. Kwestia opłaty za przekształcenie stanowi element wtórny do samego przekształcenia – bez przekształcenia nie ma opłaty za przekształcenie. Zatem, Sąd I instancji postąpił prawidłowo, określając należny wpis jako wpis stały. Za błędne wobec tego należy uznać twierdzenie skarżącego, że Sąd I instancji stosownie do § 1 pkt 4 rozporządzenia, powinien ustalić wpis stosunkowy w wysokości 1% wartości przedmiotu zaskarżenia, czyli [...] zł. Jak wynika z akt sprawy (k. 2) wpis w tej wysokości został uiszczony przez skarżącą. W tych okolicznościach, Sąd I instancji kwalifikując odmiennie od skarżącej należny w sprawie wpis jako wpis stały, słusznie zastosował art. 225 p.p.s.a. mówiący o zwrocie z urzędu na koszt strony różnicy kosztów pomiędzy kosztami pobranymi a należnymi i orzekł o zwrocie 1854 zł w pkt 3 sentencji wyroku. Konsekwencją tego był pkt 4 wyroku określający wysokość zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zasadnie Sąd I instancji stosownie do art. 205 § 2 p.p.s.a. określił kwotę wynagrodzenia radcy prawnego, będącego pełnomocnikiem spółki w oparciu o § 14 ust. 2 pkt 1 lit c w kwocie 240 zł. Wbrew temu co uważa skarżąca, nie znajdzie tu zastosowania § 14 ust 2 pkt 1 lit a rozporządzenia ws. opłat za czynności r.pr. bowiem przedmiotem zaskarżenia nie była należność pieniężna, a tylko w takiej sytuacji przepis ten miałby zastosowanie. Następnie, do kosztów postępowania należało doliczyć koszty wpisu sądowego określonego według zasad dla wpisu stałego, zgodnie z § 2 ust. 3 pkt 5 rozporządzenia, tj. – 200 zł oraz koszt opłaty skarbowej od pełnomocnictwa – 17 zł. Z wyliczenia w pkt 4 wyroku wynika, że Sąd I instancji prawidłowo orzekł w tym zakresie. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. Odnosząc się do zawartego w zażaleniu wniosku o zasądzenie kosztów postępowania, należy wskazać, iż stosownie do art. 209 P.p.s.a. wniosek o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201 P.p.s.a., art. 203 i art. 204 P.p.s.a. Nie ma podstaw do orzekania o zwrocie kosztów w innych orzeczeniach. Przepis art. 197 § 2 P.p.s.a. nie zawiera odesłania do odpowiedniego stosowania przepisów o zwrocie kosztów postępowania między stronami w postępowaniu zażaleniowym.