I SA/Wa 1389/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński Sędziowie: WSA Dorota Apostolidis (spr.) WSA Joanna Gierak-Podsiadły Protokolant specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2014 r. sprawy ze skargi O. T.- Ś. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ukarania biegłego grzywną 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Minister Infrastruktury i Rozwoju, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej jako "k.p.a."), utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uznania odpowiedzi rzeczoznawcy za niedopełnienie obowiązku i ukarania biegłego grzywną. Powyższe postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda [...] powołał biegłego rzeczoznawcę majątkowego O. T.-Ś. do sporządzenia, w formie operatu szacunkowego, opinii o wartości części nieruchomości położonej w obrębie [...] m. [...], powiecie sieradzkim, województwie łódzkim, oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha oraz położonej w obrębie [...], gminie [...], powiecie [...], województwie [...] oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha. Pismem z dnia [...] r. biegła rzeczoznawca O. T.-Ś. poinformowała Wojewodę [...], że pomiędzy wydanym zaświadczeniem dot. działek nr [...] i nr [...] w obrębie [...] miasta Z. oraz nr [...] w obrębie [...], gminie [...], o przeznaczeniu nieruchomości a rysunkiem studium zagospodarowania przestrzennego istnieje niezgodność, która wpływa na wysokość odszkodowania. Jednocześnie wskazała, że brak stanowiska urzędu, który wydał przedmiotowe zaświadczenie uniemożliwia sporządzenie operatów szacunkowych. W związku z powyższym w ocenie Wojewody [...] nie było jednak podstaw do podważenia zaświadczenia wydanego przez Burmistrza Miasta Z. W dniu [...] r. dla przedmiotowej nieruchomości został sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego O. T.-Ś. operat szacunkowy w oparciu o wydane zaświadczenie Burmistrza Miasta Z. Pismem z dnia [...] r. Burmistrz Miasta Z. zweryfikował swoje stanowisko w przedmiocie działek nr [...] i [...] wskazując, że działki te na planszy rozwoju leżą w kierunkach rozwoju. Pismem z dnia [...] r. Wojewoda [...] przekazał biegłej operat rep. [...] z dnia [...] r. celem wykonania opracowania zamiennego w terminie 5 dni od otrzymania pisma powołując się na treść pisma Burmistrza Miasta Z. z dnia [...] r. Pismem z dnia [...] r. biegła rzeczoznawca O. T.-Ś. poinformowała Wojewodę [...], że brak jest podstaw do wykonania bezpłatnego opracowania zamiennego, albowiem wielokrotnie informowała organ o niezgodności wydanego zaświadczenia i rysunku studium. Pismem z dnia [...] r. Wojewoda [...] wezwał biegłą do poprawienia operatów szacunkowych dla przedmiotowych działek. Pismem z dnia [...] r. Wojewoda [...] wezwał biegłą rzeczoznawcę O. T.-Ś. do wykonania opracowania zamiennego w terminie 5 dni od dnia otrzymania pisma, tj. do poprawienia operatów szacunkowych dla przedmiotowych działek zgodnie z pismem Burmistrza Miasta Z. z dnia [...] r. pouczając jednocześnie o treści art. 88 § 1 k.p.a. Pismem z dnia [...] r. biegła poinformowała organ, że wezwanie do poprawienia operatów jest bezpodstawne, albowiem informowała o wątpliwościach co do prawidłowości wydanego zaświadczenia, a pomimo to pismem z dnia [...] r. nakazano sporządzenie operatu w oparciu o błędne pouczenie. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda [...] uznał odpowiedź biegłej rzeczoznawcy majątkowego za niedopełnienie obowiązku wynikającego z wezwania z dnia [...] r. i ukarał biegłego karą grzywny w wysokości [...] zł. Po rozpoznaniu zażalenia O. T.-Ś. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] r. Minister Infrastruktury i Rozwoju postanowieniem z dnia [...] r. utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] r. W uzasadnieniu wskazał, że w myśl art. 88 § 1 zdanie pierwsze k.p.a. kto, będąc obowiązany do osobistego stawienia się, mimo prawidłowego wezwania nie stawił się bez uzasadnionej przyczyny jako świadek lub biegły albo bezzasadnie odmówił złożenia zeznania, wydania opinii, okazania przedmiotu oględzin albo udziału w innej czynności urzędowej, może być ukarany przez organ przeprowadzający dowód grzywną do 50 zł, a w razie ponownego niezastosowania się do wezwania - grzywną do 200 zł. Jednocześnie w myśl art. 84 § 1 k.p.a. organ może się zwrócić do biegłego lub biegłych jeżeli w sprawie wymagane są wiadomości specjalne. Z uwagi na treść art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) w dniu [...] r. Wojewoda [...] zawarł z biegłą O. T.-Ś. umowę o wykonanie operatów, a następnie postanowieniem z dnia [...] r. powołał ją do sporządzenia operatu szacunkowego przedmiotowych nieruchomości. Postanowienie to stanowi podstawę do dopuszczenia dowodu z opinii biegłego w sprawie i wyznacza także zakres przedmiotowy tego dowodu. Wobec faktu, że organ ocenia złożoną opinię, to rola biegłego nie kończy się z chwilą jej złożenia, ale trwa do czasu jej zweryfikowania. Minister wskazał, że organ wojewódzki zwracał się wielokrotnie do biegłej O. T.-Ś. o poprawienie operatu, wskazując na skutki niezastosowania się do wezwań, jednakże biegła nie zastosowała się do wezwań wskazując na ich bezzasadność. W ocenie Ministra prawidłowo Wojewoda [...] ukarał biegłą grzywną, albowiem ewentualne roszczenia wynikające z umowy w postaci dodatkowego wynagrodzenia mogą być dochodzone na drodze cywilnej, nie są zaś przedmiotem oceny działalności biegłej w postępowaniu administracyjnym. Skargę na postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] r. do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie złożyła O. T.-Ś. Postanowieniu zarzuciła naruszenie art. 88 § 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że nie jest uzasadnioną przyczyną niewykonanie wezwania sytuacja odmowy z uwagi na brak obowiązku wynikającego z umowy, a także przez ukaranie grzywną pomimo braku prawidłowego wezwania wskazującego na możliwość ukarania grzywną. W uzasadnieniu wskazała, że wykonała operat szacunkowy zgodnie z pierwszym wezwaniem organu. Jednocześnie sygnalizowała wielokrotnie Wojewodzie swoją ocenę dotyczącą nieprawidłowości w zakwalifikowaniu przeznaczenia przedmiotowych działek, jednakże Wojewoda powołując się na brak podstaw do kwestionowania wydanego zaświadczenia przez Burmistrza Miasta Z. nakazał wykonanie operatu w oparciu o nie. Następnie Wojewoda nakazał opracowanie operatu zamiennego uwzględniającego zaświadczenie o innym przeznaczeniu nieruchomości w oparciu o zawartą umowę, nie zaś w oparciu o wydane postanowienie o powołaniu jej na biegłą celem sporządzenia operatu przedmiotowych nieruchomości. Tymczasem w ocenie skarżącej zawarta umowa nie miała zastosowania w sprawie z uwagi na zapisy w niej zawarte. Ostatecznie wskazała, że doszło do nieprawidłowego pouczenia, albowiem nie poinformowano o wysokości grzywny. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Rozpoznając przedmiotową sprawę według wskazanych wyżej kryteriów, Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest uzasadniona, bowiem zaskarżone postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] r., którym utrzymane zostało postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] r. naruszają przepisy prawa postępowania w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy – w szczególności przepis art. 88 § 1 k.p.a. Podkreślenia wymaga, że aby organ mógł zastosować wskazane w w/w przepisie unormowanie muszą zostać łącznie spełnione trzy warunki: bezzasadna odmowa wydania opinii, prawidłowe wezwanie organu do dokonania tej czynności i brak uzasadnionych okoliczności odmowy wydania opinii. Zdaniem Sądu organ nie dopełnił obowiązku prawidłowego wezwania biegłej do wykonania opinii zamiennej. Wezwanie z dnia [...] r. przywołuje dwa porządki – cywilnoprawny wynikający z umowy z dnia [...] r. zawartej przez rzeczoznawcę z Wojewodą [...] i administracyjnoprawny poprzez przywołanie treści przepisu art. 88 § 1 k.p.a. Uzasadnioną przyczyną odmowy opracowania operatu zamiennego jest niewątpliwie nieprawidłowość wezwania. Mocą postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] r. (art.123 w zw. z art. 84 k.p.a.) Pani O. T.-Ś. powołana została do sporządzenia w formie operatu szacunkowego opinii o wartości wskazanych w nim nieruchomości. Okolicznością niesporną jest, że rzeczoznawca zawarła umowę w dniu [...] r. (błędnie w wezwaniu wskazany jest [...] r.) z Wojewodą [...], mocą której zobowiązała się do wykonania operatów szacunkowych nieruchomości, w tym objętej niniejszym postępowaniem. Przedmiotowa umowa ustalała w szczególności warunki, terminy, zasady wynagradzania oraz sposób postępowania w razie stwierdzenia braków lub innych nieprawidłowości operatu. Z analizy wezwania skierowanego do biegłej wynika, że rezultatem ewentualnego wykonania na jego podstawie przez biegłą operatu zamiennego, byłoby przyznanie okoliczności istnienia wad w sporządzonych operatach. Skutkiem cywilnoprawnym byłoby tym samym pozbawienie się przez biegłą prawa do żądania wynagrodzenia za sporządzenie operatu zamiennego. Jednakże na gruncie przepisów postepowania administracyjnego brak spełnienia warunku prawidłowego wezwania powoduje skutek w postaci braku możliwości nałożenia na biegłą grzywny. Dopiero prawidłowe wezwanie powodowałoby konieczność zbadania przez organ okoliczności związanych z odmową przez biegłą wykonania operatu zastępczego, które to okoliczności mogą być wykazywane wszelkimi środkami dowodowymi (por. wyrok NSA z dnia 23 lipca 1993 r. II SA 1022/93, ONSA 1994, nr 3, poz.115). Na marginesie Sąd wskazuje, że z akt administracyjnych jasno wynika z jakiego powodu i kiedy doszło do stwierdzenia przez organ prowadzący niniejsze postępowanie, że sporządzony przez biegłą operat nie będzie przydatny w tym postępowaniu. Biegła informowała organ o wątpliwościach związanych z zakwalifikowaniem przeznaczenia wycenianych działek przez Burmistrza Miasta Z., jednak w związku z żądaniem wykonania operatu na podstawie wydanego zaświadczenia, uznała jego prawidłowość. Weryfikacja wydanego zaświadczenia przez Burmistrza Miasta Z. nie może sama przez się powodować i nie powoduje wadliwości sporządzonego operatu, a jedynie konieczność sporządzenia nowego w celu ustalenia w sposób prawidłowy stanu faktycznego w toczonym postępowaniu. Podkreślenia wymaga, że weryfikacja zaświadczenia nastąpiła w klika dni po sporządzeniu przez biegłą operatu opartego na zaświadczeniu uznanym za prawidłowe przez Wojewodę [...]. Zważywszy na powyższe, z uwagi na naruszenie przez organy obu instancji przepisów procedury art. 7, 8, 9, 77 w zw. z art. 88 § 1 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).