I OSK 849/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys, Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.), Sędzia del. WSA Marian Wolanin, Protokolant starszy inspektor sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 16 lutego 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej C. F. i G. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 października 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 3287/13 w sprawie ze skargi C. F. i G. F. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 października 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 3287/13 oddalił skargę C. F. i G. F. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2013 r. nr [..] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wojewoda [...], po rozpatrzeniu wniosku C. F., decyzją z dnia [...] września 2012 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy D. z dnia [...] października 1979 r., znak [...], orzekającej o przejęciu na własność Skarbu Państwa jako opuszczonego gospodarstwa rolnego wraz budynkami, oznaczonego jako działki ewidencyjne nr [...] o łącznej powierzchni 13,96 ha, położonego we wsi D., stanowiącego własność małżonków A. i C. F.. W odwołaniu od ww. decyzji C. F. zarzuciła brak odniesienia się przez organ I instancji do podnoszonej kwestii niedoręczenia decyzji Naczelnika Gminy D. małżonkom F. oraz pominięcie faktu, że nigdy nie zrzekli się oni prawa własności do przedmiotowej nieruchomości. Zdaniem strony, organ nie zbadał również, czy nieruchomość stanowiła gospodarstwo rolne oraz jaka jej część stanowiła użytki rolne. Skarżąca podniosła, że przed wydaniem decyzji o przejęciu nieruchomości organ dysponował jedynie wiedzą o wymeldowaniu się małżonków F. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Minister przytoczył treść art. 2 ustawy z 13 lipca 1957 r. w brzmieniu nadanym art. 1 ustawy z dnia 15 lipca 1961 r. zmieniającej ustawę z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą i osadnictwem rolnym ( Dz. U. Nr 32, poz. 161) oraz § 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz.U. Nr 39, poz. 198 - dalej jako rozporządzenie), na podstawie których przejęto należące do A. i C. F. gospodarstwo rolne. W kwestii definicji pojęcia gospodarstwa rolnego organ odwoławczy odwołał się do § 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1964 r. w sprawie przenoszenia własności nieruchomości rolnych, znoszenia współwłasności takich nieruchomości oraz dziedziczenia gospodarstw rolnych (Dz. U z 1964 r. Nr 45, poz. 304) i wywiódł, że zgodnie z treścią tych przepisów należąca do małżonków F. nieruchomość o powierzchni 13,96 ha położona w D. stanowiła gospodarstwo rolne. Na zakwalifikowanie całości nieruchomości jako gospodarstwa rolnego nie miał, w ocenie organu odwoławczego, wpływu fakt, że część nieruchomości o pow. 4,20 ha stanowiły lasy i nieużytki bowiem § 2 ust. 2 rozporządzenia w sprawie przenoszenia własności nieruchomości rolnych stanowił wprost, że do gospodarstwa rolnego zalicza się również lasy i grunty leśne, jeżeli stanowią lub mogą stanowić z tymi nieruchomościami zorganizowaną całość gospodarczą. Organ odwoławczy uznał, że zgromadzony materiał dowodowy potwierdza, że gospodarstwo rolne małżonków F. nie było przez nich zamieszkałe, bowiem wraz z dziećmi wyjechali we wrześniu 1979 r. na stałe do RFN, a na gruntach ornych nie dokonano upraw jesiennych. Do wniosku takiego prowadzi treść uzupełniających się dokumentów, którym organ dał wiarę tj. kontrolowana decyzja Naczelnika Gminy D., protokół przejęcia gospodarstwa sporządzony w dniu [...] października 1979 r., jak również ustalenia zawarte w notatce służbowej z dnia [...] października 1979 r. Ustalenia dokonane na podstawie wymienionych dokumentów potwierdzają również dowody dotyczące meldunków A. i C. F. oraz ich dzieci oraz ówczesne dokumenty paszportowe. Z dokumentów tych wynika, że małżonkowie F. wymeldowali się w dniu 17 sierpnia 1979 r. z pobytu stałego w miejscowości D. do RFN, a z akt paszportowych, że wymienieni wraz z dziećmi uzyskali w dniu 11 maja 1979 r. zezwolenie na wyjazd z kraju. Organ odwoławczy przyznał, że Naczelnik Gminy D. wydając decyzję z dnia [...] października 1979 r. dysponował jedynie wiedzą o wymeldowaniu się małżonków Jednocześnie za niesporną w świetle zgromadzonych dokumentów meldunkowych, paszportowych i tych o przejęciu gospodarstwa rolnego, uznał okoliczność opuszczenia gospodarstwa rolnego w D. i niepoddawania gruntów ornych właściwym zabiegom agrotechnicznym. Odnosząc się do zarzut braku doręczenia decyzji o przejęciu gospodarstwa małżonkom F. organ odwoławczy wskazał, że kwestia ta stanowi wadę proceduralną i może być podstawą do wznowienia postępowania trybie art. 145 § 1 K.p.a. nie zaś przesłanką do stwierdzenia nieważności decyzji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję organu odwoławczego C. F. i G. F. w zasadniczej części powielili zarzuty i argumentację odwołania. W ocenie skarżących, organ odwoławczy nie usunął braków postępowania dowodowego takich jak zlecenie dokonania oględzin przedmiotowej nieruchomości, ustalenie czy ktoś na niej zamieszkiwał, czy była dzierżawiona. Nie powołano również biegłego celem sporządzenia opinii czy nieruchomość według stanu na [...] października 1979 r. w świetle § 1 ust. 1 rozporządzenia, stanowiła gospodarstwo rolne opuszczone. Skarżący zakwestionowali też wartość dowodową dokumentów w postaci protokołu przejęcia gospodarstwa rolnego oraz notatki służbowej z [...] października 1979 r. wskazując, że dokumenty te zostały sporządzone odpowiednio 22 i 30 dni po wydaniu decyzji o przejęciu gospodarstwa. Nadto, część tego gospodarstwa stanowiły działki będące lasem, a więc w żaden sposób, zdaniem skarżących, nie mogły stanowić gospodarstwa rolnego, bowiem ich przeznaczenie było zupełnie odmienne. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu Sąd przytoczył treść art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. - o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. oraz § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. – w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych i wskazał, że warunkiem przejęcia gospodarstwa rolnego w myśl ww. przepisów było łączne spełnienie dwóch przesłanek: faktyczne opuszczenie gospodarstwa przez właściciela (również małżonka, rodziców i dzieci) oraz zaniechanie uprawy gospodarstwa w całości lub w większej części. Zdaniem Sądu, zgromadzony materiał dowodowy potwierdza, iż właściciele gospodarstwa rolnego w D. małżonkowie C. i A. F. wraz z dziećmi opuścili je we wrześniu 1979 r. i już do niego nie powrócili. W dniu 17 sierpnia 1979 r. małżonkowie F. wymeldowali się z pobytu stałego pod adresem D. ul. D. do Republiki Federalnej Niemiec, a z akt paszportowych wynika, że wraz z dziećmi uzyskali w dniu 11 maja 1979 r. zezwolenie na wyjazd z kraju. W ocenie Sądu, słusznie zatem organy uznały, że przesłanka opuszczenia gospodarstwa rolnego została spełniona. Tego faktu nie kwestionują w istocie także sami skarżący. Poddają oni natomiast w wątpliwość wartość dowodową dokumentu w postaci protokołu przejęcia gospodarstwa rolnego, który istotnie został sporządzony po dniu wydania decyzji z [...] października 1979 r., i który miał potwierdzać nieuprawianie nieruchomości rolnych przez właścicieli. Jakkolwiek Sąd podzielił stanowisko, że brak odniesienia się w kontrolowanej decyzji Naczelnika Gminy D. do stanu faktycznego nieruchomości rolnej w jakim znajdowała się ona w dacie przejęcia, a więc braku ustalenia czy była ona uprawiana, czy też nie i w jakiej części, stanowi uchybienie, to zdaniem Sądu, w świetle całokształtu materiału dowodowego nie sposób przyjąć, że nie zostały ustalone podstawowe okoliczności stanu faktycznego warunkujące zgodne z prawem zastosowanie norm prawa materialnego w przedmiotowej sprawie. Skarżący bowiem na żadnym etapie postępowania nie wykazali, aby grunty rolne, które ,zdaniem Sądu, ponad wszelką wątpliwość opuścili we wrześniu 1979 r., były uprawniane przez kogokolwiek – użytkownika lub dzierżawcę zważywszy na porę roku w jakiej wydana była decyzja Naczelnika Gminy D. - wczesna jesień ([...] października 1979 r.), a więc czas prac polowych. Nie przedstawili jakichkolwiek umów o powierzeniu osobom trzecim opuszczanego gospodarstwa, nie wskazali również świadków, którzy potwierdziliby, że w dacie wydania decyzji nie została spełniona przesłanka zaniechania uprawy gospodarstwa w całości, zwłaszcza, że fakt nieuprawiania ziemi miesiąc po wydaniu decyzji potwierdza sporządzony protokół. W ocenie Sądu I instancji, podnoszenie zatem zarzutu o nieusunięciu braków postępowania dowodowego takich jak zlecenie dokonania oględzin przedmiotowej nieruchomości, ustalenie czy ktoś na niej zamieszkiwał i czy była dzierżawiona, przy braku inicjatywy dowodowej ze strony skarżących jest nieuzasadnione, zwłaszcza, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest ograniczone do weryfikacji samej decyzji administracyjnej, z wyłączeniem możliwości ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, której dotyczy weryfikowane rozstrzygnięcie. Dalej Sąd zauważył, że część działek (nr [...]) tj. 4,20 ha z ogólnej powierzchni 13,96 ha nieruchomości stanowiła lasy i nieużytki, jednak fakt ten nie wpływa na zakwalifikowanie całości nieruchomości jako gospodarstwa rolnego. Sąd podkreślił, że ani ustawa z dnia 13 lipca 1957 r., ani rozporządzenie z dnia 5 sierpnia 1961 r. nie zawiera definicji gospodarstwa rolnego. Z samego tego faktu wnika, że decyzja nie mogła w sposób rażący naruszać prawa. Sąd wskazał, że definicja "gospodarstwa rolnego" zawarta została jedynie w rozporządzeniu w sprawie przenoszenia własności gospodarstw rolnych, gdzie ustawodawca dopuścił sytuację, w której las stanowił część gospodarstwa rolnego. W tych warunkach nie można uznać, że interpretacja przepisów dokonana przez organ miała charakter rażący. Sąd uznał, że ewentualne naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w zakresie poczynionych w tym zakresie ustaleń (sporządzenie post factum protokołu z przejęcia gospodarstwa), nie miało charakteru kwalifikowanego. Natomiast sam fakt, że uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia nie zawierało rozważań dotyczących zasadności przejęcia nieruchomości na rzecz Państwa, może być oceniany w kategorii naruszenia art. 99 § 2 i 3 K.p.a. Przepisy te nie wskazują w sposób szczegółowy (tak jak art. 107 § 3 Kpa w obecnym brzmieniu), jakie elementy powinno zawierać uzasadnienie, a w konsekwencji nie można uznać, że naruszenie tego przepisu, wobec braku szczegółowego uzasadnienia, narusza prawo, a tym bardziej, aby naruszenie to miało charakter rażący. Sąd podzielił też stanowisko organu odwoławczego, iż niedoręczenie decyzji Naczelnika Gminy D. małżonkom F. nie może być ocenione jako przesłanka do stwierdzenia nieważności decyzji, a co najwyżej jako przesłanka do wznowienia postępowania wymieniona w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Uwzględniając powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm., dalej jako P.p.s.a.). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli C. F. i G. F. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono: 1. naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji, gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego sprowadzającego się do dwóch dokumentów sporządzonych przez organ administracji publicznej po wydaniu decyzji, tj. po dniu [...] października 1979 r. (notatka służbowa z dnia [...] października 1979 r., dokument z [...] października 1979 r.) wynika jednoznacznie, iż ów organ przed wydaniem decyzji nie potwierdził, iż zachodzą ustawowe przesłanki do przejęcia na własność Państwa gospodarstwa rolnego należącego do A. i C. F., tj. czy wymienieni i ich dzieci opuścili gospodarstwo, a w szczególności czy gospodarstwo to nie jest w całości lub w większej części uprawiane oraz poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez inne osoby, 2. obrazę przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. poprzez niepodjęcie jakichkolwiek działań mających na celu prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w niniejszej sprawie, niewyjaśnienie w jakikolwiek sposób wątpliwości występujących w niniejszej sprawie, co w konsekwencji doprowadziło do braku stwierdzenia nieważności decyzji, która została wydana bez wcześniejszego przeprowadzenia postępowania dowodowego, które umożliwiłoby ustalenie czy w stosunku do nieruchomości objętej decyzją z dnia [...] października 1979 r. zachodziły ustawowe przesłanki do jej przejęcia na własność Państwa, 3. naruszenie przepisu postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 3 P.p.s.a. polegające na braku w uzasadnieniu wyroku z dnia 8 października 2014 r. podnoszonej przez skarżących zarówno na etapie postępowania przed organami administracji, jak i przed sądem administracyjnym kwestii, że małżonkowie F. nie zrzekli się prawa własności nieruchomości. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Rolnictwa i Rozwoju wsi wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd zważył co następuje: Przed Naczelnym Sądem Administracyjnym sprawa jest rozpoznawana w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi –Dz.U.2012. 270 ze zm., dalej P.p.s.a.), z urzędu zaś bierze się pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wychodząc z tego założenia, należy zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze kasacyjnej zarzutów, które okazały się niezasadne. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji, będąca nadzwyczajnym środkiem weryfikacji decyzji administracyjnych, stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych wyrażonej w art. 16 k.p.a., a służącej ochronie takich wartości, jak ochrona porządku prawnego, ochrona praw nabytych, pewność, stabilność i bezpieczeństwo obrotu prawnego. Z tego też powodu tryb ten może być stosowany tylko w sytuacji bezspornego ustalenia wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., które to przesłanki z racji ich wyczerpującego wyliczenia nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej. Wśród wad kwalifikowanych stanowiących przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wymienia rażące naruszenie prawa. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu tego przepisu decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną, a więc chodzi o sytuację, gdy istnienie tej sprzeczności da się ustalić poprzez proste ich zestawienie. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Natomiast skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. O tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, skutkujące koniecznością wyeliminowania decyzji ostatecznej z obrotu prawnego, decyduje więc przede wszystkim oczywistość naruszenia prawa, prowadząca do nadania prawa lub odmowy jego przyznania wbrew przesłankom przepisu. W kontrolowanej skardze kasacyjnej nie wykazano takiego charakteru naruszenia. Autorzy skargi kasacyjnej wskazali bowiem na zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt. 2 kpa, nie wiążąc go z żadnym innym przepisem. . Tymczasem aby przypisać tę wadę należy każdorazowo wskazać przepis, czy to prawa materialnego, czy procesowego którego naruszenie miało kwalifikowany charakter. W przeciwnym wypadku zarzut jako wadliwie skonstruowany nie podlega rozpoznaniu, co czyni go z tej racji niezasadnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania zarzutów, precyzowania ich, czy też do wskazywania brakujących przepisów. Wbrew stanowisku skarżących kasacyjnie w sprawie nie doszło do naruszenia art. 7,77§1, 80 kpa. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji przedmiot tego postępowania został ograniczony wyłącznie do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy procesowej, co oznacza weryfikację samej decyzji administracyjnej z punktu widzenia wad kwalifikowanych, z wyłączeniem możliwości ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, której dotyczy weryfikowane rozstrzygnięcie. Z tego też względu nie można zgodzić się ze stanowiskiem, by organ prowadzący postępowanie o charakterze nadzwyczajnym miał obowiązek prowadzić z urzędu postępowanie dowodowe celem zweryfikowania prawidłowości kontrolowanej w tym trybie decyzji. Podkreślenia wymaga, że skarżący kasacyjnie sami nie zgłaszali wniosków dowodowych i to na żadnym etapie postępowania nieważnościowego, nie wskazywali również istotnych dla wyniku sprawy okoliczności. Z tego też względu zarzuty naruszenia ww. norm procesowych nie mogły skutecznie podważyć kwestionowanego wyroku. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisu art. 141§3 P.p.s.a. uznać należało go również za nieuprawniony. W niniejszej sprawie przepis ten nie miał w ogóle zastosowania. Zgodnie z jego treścią odmowa sporządzenia uzasadnienia wyroku następuje postanowieniem wydanym na posiedzeniu niejawnym. Tymczasem uzasadnienie kontrolowanego wyroku zostało sporządzone i doręczone skarżącym, co pozwoliło im na wywiedzenia badanej skargi kasacyjnej. Ubocznie wskazać należy, że o koniecznych elementach uzasadnienia stanowi przepis art. 141§4 P.p.s.a. Zarzut jego naruszenia nie został w niniejszej skardze sformułowany, co uniemożliwia kontrolę zgodności uzasadnienia z wymieniona regulacją. Nie sposób jako prawidłową ocenić konstrukcji skargi kasacyjnej, w której autor sformułował wnioski odnoszące się do kontrolowanego wyroku, wskazując przy tym przepisy (art. 145§1pkt.1 lit.a i b oraz pkt.2 P.p.s.a.), będące w rzeczywistości podstawą możliwych rozstrzygnięć sądu administracyjnego. Tymczasem właściwie skonstruowana skarga kasacyjna przepisy te jako naruszone winna powiązać odpowiednio z przepisami procedury administracyjnej, przepisami prawa materialnego i dopiero taka redakcja czyni prawidłowo sformułowaną podstawę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracji nie może domyślać się z jakimi przepisami prawa skarżący kasacyjnie chciał powiązać przepisy art. 145§1pkt.1 lit. a i b oraz pkt.2 P.p.s.a. Ubocznie zauważyć należy, że podstawę żądania uchylenia lub zmiany kwestionowanego orzeczenia stanowił niewskazany przez autora skargi kasacyjnej przepis art. 176 P.p.s.a Wobec bezzasadności skargi kasacyjnej orzeczono jak w sentencji na zasadzie 184 P.p.s.a.