I OSK 771/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Morys sędzia NSA Jan Paweł Tarno sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 22 października 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Skarbu Państwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 października 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 314/14 w sprawie ze skargi I. B. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wyrokiem z dnia 8 października 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 314/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uwzględniając skargę I. B., uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...], oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2013 r., nr [...], w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., Nr [...], Wojewoda [...] potwierdził E. M., I. B., A. B., S. B. prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez A. B. nieruchomości o powierzchni 30 ha, zabudowanej, położonej w miejscowości O., powiat K., w dawnym województwie [...]. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu 31 stycznia 2012 r. w związku z jej niezaskarżeniem przez strony. Pismem z dnia 30 października 2012 r. I. B. wniosła do Wojewody podanie o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., w związku z ujawnieniem się w sprawie nowego dowodu w postaci zaświadczenia Archiwum Państwowego Obwodu B. z dnia 30 czerwca 2012 r., Nr [...]. Z treści przedłożonego zaświadczenia wynika, że "w dokumentacji Zakładu Archiwum Państwowego Obwodu B. za lata 1921-1939, w zbiorach archiwalnych [...] Urzędu Wojewódzkiego, w aktach dotyczących nadzoru nad parcelą leśną majątku O., w powiecie k., w województwie [...], znajdują się informacje, że ten majątek należał do B. (niektórych dokumentach B.) A.. Według stanu na miesiąc lipiec 1939 r. ogólna powierzchnia tego majątku, należącego do A. B., wynosiła 400 ha, z nich 84 zajęte były lasem. Według stanu na sierpień 1939 r. A. B. figuruje jako właściciel majątku O. w powiecie k. (powierzchnia nie jest podana)". Decyzją z dnia [...] października 2013 r., nr [...], Wojewoda [...] odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia [...] stycznia 2012 r., wskazując, że przedstawione w postępowaniu wznowieniowym nowe dowody nie mogły prowadzić do zmiany decyzji objętej wnioskiem o wznowienie. Odwołanie od ww. decyzji wniosła I. B.. Zaskarżoną decyzją Minister Skarbu Państwa utrzymał w mocy ww. decyzję Wojewody o odmowie uchylenia decyzji z [...]stycznia 2012 r. Organ odwoławczy wskazał, że przedstawione przez stronę ww. zaświadczenie Nr [...] nie może świadczyć o rozmiarach mienia pozostawionego przez A. B. w chwili jego repatriacji. W ocenie organu II instancji z przedłożonego zaświadczenia niewątpliwie wynika, że A. B. był właścicielem nieruchomości rolnej w sierpniu 1939 r., której powierzchnia zgodnie z jego treścią w lipcu 1939 r., wynosiła 400 ha. Jednak istotna jest data repatriacji, a z tego dokumentu nie wynika, czy w tej dacie ww. osoba była właścicielem majątku o takiej wielkości. Co więcej istnieje rozbieżność w materialne dowodowym (zeznania świadków) co do daty samej repatriacji i przybycia do Wrocławia albo do Warszawy oraz wielkości pozostawionego majątku (300/450 ha). W tej sytuacji, przy rozbieżnych informacjach uzyskanych od świadków i stron postępowania, w ocenie Ministra Skarbu Państwa, organ wojewódzki prawidłowo uznał, na podstawie dokumentu urzędowego, tj. przedłożonego przez strony orzeczenia Państwowego Urzędu Repatriacyjnego z [...] marca 1946 r., Nr [...], że A. B. był repatriantem, który przybył do Wrocławia i pozostawił nieruchomość o wielkości 30 ha, w części zabudowaną. Ponadto na podstawie tego dokumentu możliwe było określenie składników i rodzaju mienia pozostawionego na moment opuszczenia byłego terytorium Rzeczypospolitej Polskiej ze względu na datę jego sporządzenia – opatrzony jest bowiem datą najpóźniejszą. Strona postępowania nie przedstawiła innych dowodów, które by podważyły powyższą ocenę. Minister nie dopatrzył się aby w tej sprawie doszło do naruszenia art. 86, art. 78 § 1, art. 10, art. 80 K.p.a., które mogłoby powodować uchylenie decyzji organu I instancji (ewentualne przesłuchanie E. M. nie mogło dotyczyć okoliczności, która nie została dowiedziona przez stronę postępowania; to strony składały w sprawie określone dowody, które wymagały skonfrontowanie z tymi zebranymi w postępowaniu zwykłym; nie doszło do uprzywilejowania orzeczenia Państwowego Urzędu Repatriacyjnego z [...] marca 1946 r., Nr [...]; z całości materiału dowodowego wynika, że przedstawione przez wnioskodawczynię zaświadczenie Archiwum Państwowego Obwodu B. z dnia [...] czerwca 2012 r., Nr [...], do potwierdzenia tezy wynikającej z odwołania). Powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, podnosząc zarzuty naruszenia art. 7, art. 10 w zw. z art. 81, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. i art. 6 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418 ze zm.). W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 października 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 314/14, uwzględniając skargę wskazał na zasady dotyczące postępowania dowodowego wynikające z K.p.a. i sposobu dowodzenia wynikającego z ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. W ocenie Sądu stanowisko organów zostało sformułowane bez dostatecznie wyczerpującego rozpatrzenia zebranego w sprawie materiału dowodowego. Po pierwsze, nie można stwierdzić na podstawie zgromadzonych dokumentów czas faktycznej repatriacji, tj. po wojnie, czy po agresji ZSRR na Polskę z 17 września 1939 r. Jednak ocena, czy w takim przypadku wydanie przedmiotowego orzeczenia PUR było prawidłowe, wykracza poza zakres niniejszej sprawy. Po drugie, oświadczenia strony skarżącej są sprzeczne co do pierwszego miejsca zamieszkania, daty opuszczenia majątku i przybycia do Polski. W tym zakresie Sąd wskazał, że skarżąca zeznała w dniu 13 października 2011 r. pod rygorem odpowiedzialności karnej, że jej dziadek A. B. 17 września 1939 r. razem z rodziną uciekł z O., zostawiając cały majątek. Podobne zeznania złożyła M. H.. Zeznania te korespondują z treścią zgromadzonych w aktach sprawy pisemnych oświadczeń, złożonych przez osoby zamieszkujące we wrześniu 1939 r. w pobliżu przedmiotowej nieruchomości, tj. H. J. i A. C. (małoletni w tej dacie). Po trzecie, wynikające z materiału dowodowego rozbieżności (data opuszczenia majątku i jego wielkości), brak bezpośredniej wiedzy skarżącej i M. H. nie podważają wiarygodności powyższych zeznań i oświadczeń w zakresie uprawdopodobnienia, że do opuszczenia przedmiotowej nieruchomości przez A. B. doszło w dacie wkroczenia armii ZSRR do Polski w dniu 17 września 1939 r., ewentualnie w dacie niewiele późniejszej. W ocenie Sądu za przyjęciem, że w niniejszej sprawie doszło do uprawdopodobnienia opuszczenia nieruchomości w tej właśnie dacie przemawia konieczność uwzględnienia ówczesnych realiów historycznych na ziemiach zabużańskich oraz doświadczenia życiowego. Ponadto w ten sam sposób nie można uznać rozbieżności co do wielkości majątku. Z uwagi na upływ czasu takie informacje są obarczone znacznym marginesem błędu. Po czwarte, Sąd uznał, że w następstwie inwazji ZSRR dla określenia powierzchni nieruchomości w tej dacie miarodajne jest zaświadczenie Archiwum Państwowego Obwodu B. z dnia [...] czerwca 2012 r., Nr [...]. Zaświadczenie to nie odnosi się wprawdzie bezpośrednio do stanu nieruchomości na wrzesień 1939 r., stwierdzając stan istniejący w dwóch miesiącach wcześniejszych (tj. w lipcu i sierpniu 1939 r., w tym określając dokładny areał nieruchomości tylko według stanu na lipiec), niemniej brak jest przekonujących przesłanek do przyjęcia, że stan ten uległ zmianie na przestrzeni tak krótkiego czasu, tj. do momentu opuszczenia nieruchomości przez jej właściciela. Dlatego w ocenie Sądu ustalenie rekompensat pieniężnych powinno nastąpić z uwzględnieniem powierzchni majątku wskazanego w ww. zaświadczeniu Nr 0507/156, co przesądza o tym, że w postępowaniu wznowienionym powinno zapaść rozstrzygnięcie na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył Minister Skarbu Państwa, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, tj. - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez bezzasadne zarzucenie naruszenia przez organ art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. oraz bezzasadne uznanie, że organ odmawiając potwierdzenia prawa do rekompensaty za przedmiotowe nieruchomości oparł się wyłącznie na jednym dowodzie – uwierzytelnionej kopii orzeczenia Państwowego Urzędu Repatriacyjnego Oddział we Wrocławiu nr [...] z dnia [...] marca 1946 r. błędnie oceniając lub pomijając pozostałe dowody, zgromadzone w sprawie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy – gdyż skutkowało uchyleniem decyzji zarówno organu I, jak i II instancji; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez bezzasadne zarzucenie naruszenia przez organ art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. stwierdzając, że organ bezzasadnie uznał, że w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione przesłanki zawarte w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy – gdyż skutkowało uchyleniem decyzji zarówno organu I jak i II instancji; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez uznanie, że w przedmiotowej sprawie są podstawy do uchylenia decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia 9 stycznia 2012 r. na podstawie art. 151 § 2 pkt 1 K.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy – gdyż skutkowało uchyleniem decyzji zarówno organu I jak i II instancji. W odpowiedzi na skargę kasacyjną I. B. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3, art. 145 § 1 pkt 5, art. 151 § 2 pkt 1 K.p.a. zawierają usprawiedliwione podstawy. Sąd I instancji bowiem arbitralnie i dowolnie ocenił zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, przedstawiając jednocześnie prawidłowo zasady postępowania dowodowego wynikające z kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie dowodowe ma bowiem prowadzić do wykazania istnienia danej okoliczności, a nie jej uprawdopodobnienia. Taka bowiem norma wynika z obowiązującej zasady prawdy obiektywnej zawartej w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Organ administracyjny prowadzi postępowania wyjaśniające i ma uwzględnić wszystkie dowody zgromadzone w sprawie by ocenić czy dana okoliczność została udowodniona. W innym wypadku ocena może prowadzić do naruszenia reguł obowiązujących podczas stosowania zasady swobodnej oceny dowodów. W niniejszej sprawie właśnie te reguły zostały naruszone przez Sąd I instancji. W szczególności owe naruszenie dotyczy oceny znaczenia i wartości dowodów. Postępowanie dowodowe i wnioski z niego płynące muszą eliminować istniejące rozbieżności. Nie można bowiem uznać danej okoliczności za udowodnioną w sytuacji gdy te same środki dowodowe prowadzą do zupełnie odmiennych wniosków i te rozbieżności pogłębiają. W tej sprawie fakty są takie, że inicjując postępowanie o potwierdzenie prawa do rekompensaty to strony postępowania przedstawiły określone dowody, wywodząc z nich swoje roszczenia. Właśnie w oparciu o te dowody, w tym orzeczenie Państwowego Urzędu Repatriacyjnego z [...] marca 1946 r., Nr [...], takie roszczenie zostało wnioskodawcom przyznane. Natomiast dowody uzyskane w postępowaniu wznowieniowym ani nie podważają przyjętych w postępowaniu zwykłym okoliczności i oceny, ani nie wyjaśniają dokładnie kiedy został opuszczony majątek i jakiej wielkości był to majątek w dniu opuszczenia, co więcej powodują dodatkowe wątpliwości, które nie zostały rozwiane w wyniku innych dowodów. Złożone w postępowaniu wznowieniowym zeznania i oświadczenia świadków oraz zaświadczenie Archiwum Państwowego Obwodu B. z dnia [...] czerwca 2012 r., Nr [...], tylko pogłębiają rozbieżności, w sytuacji gdy decyzja o przyznaniu prawa do rekompensaty opierała się o dokument urzędowy, który potwierdzał okoliczności przyznane przez samego właściciela majątku opuszczającego majątek (art. 75 § 1 K.p.a.). W postępowaniu administracyjnym nie chodzi o poszukiwanie ewentualnych motywów jakie mogły przyświecać właścicielowi, np. jego obaw przed konsekwencjami działania nowej władzy ludowej, ale wykazania istnienia takiego dowodu, z którego będzie dana okoliczność wynikała. Zgodnie z art. 80 K.p.a. ocena dotycząca okoliczności faktycznych powinna być oparta na rozpoznaniu wszystkich dowodów w sprawie i to nie tylko z osobna, ale w powiązaniu ze sobą. Z zasady tej wynika konieczność wyjaśnienia wszystkich rozbieżności. Odmawiając wiarygodności dowodom, w sposób przekonujący należy wskazać przyczyny takiego stanu rzeczy (por. wyrok NSA z 29 marca 2011 r., II OSK 546/10). Pomimo tego Sąd oparł się na stopniu prawdopodobieństwa wynikającym z rozbieżnych dowodów i jednocześnie wprost wskazując na istniejące rozbieżności; jednak arbitralnie przyjął, że decydujące w sprawie jest ww. zaświadczenie Archiwum Państwowego Obwodu B., który to dowód z logicznego punktu widzenia wcale nie potwierdza i nie przekonuje, które okoliczności organ administracyjny powinien wziąć pod uwagę, wydając decyzję o przyznaniu prawa do rekompensaty. Dodatkowo Sąd, formułując swoją ocenę, sam przyznał, że dokument ten nie odnosi się bezpośrednio do stanu nieruchomości na wrzesień 1939 r., a stwierdza stan istniejący w dwóch miesiącach wcześniejszych (tj. w lipcu i sierpniu 1939 r., w tym określa dokładny areał nieruchomości tylko według stanu na lipiec). Kierując się zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.) nie można uznać aby dokument ten podważał oceny zawarte w zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, jak i w decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2012 r., Nr [...], potwierdzającej E. M., I. B., A.B., S. B. prawo do rekompensaty. W tych warunkach nie można było uznać, że ww. dowód stanowił podstawę do zastosowania przez organ art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. Z powyższego wywodu wynika, że zaskarżony wyrok zapadł naruszeniem prawa procesowego, które prowadziło do błędnej oceny materiału dowodowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Żaden dowód w postępowaniu administracyjnym nie ma absolutnej mocy w takim sensie, który wyłączałby obalenie lub kwestionowanie wniosków, jakie z niego wynikają, wykluczając możność badania jego rzetelności. Organ administracyjny nie może czuć się zwolniony z obowiązku przeprowadzenia swobodnej oceny każdego ze zgromadzonych w sprawie dowodów, i to w kontekście zarówno pozostałego materiału dowodowego, jak i twierdzeń stron, które zawsze muszą być z tym materiałem skonfrontowane. Obowiązek ten można wyinterpretować z treści art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. (por. wyrok NSA z 25 marca 2015 r., I OSK 2271/13). Skonfrontowanie w niniejszej sprawie nowych dowodów z dotychczasowymi nie daje jednak jednoznacznie podstawy do zmiany dotychczasowego stanowiska zawartego w decyzji z 9 stycznia 2012 r., co nie udaremnia możliwości ponowienia wniosku o wznowienie postępowania w przypadku uzyskania przez strony kolejnych dowodów dotyczących przedmiotowej sprawy, na co trafnie wskazał Minister w zaskarżonej decyzji. Z tych względów, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O Kosztach orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.