I SAB/Wa 333/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska Sędziowie: Sędzia WSA Tomasz Wykowski Sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant referent stażysta Małgorzata Sieczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2014 r. sprawy ze skargi K.M. i K.M. na bezczynność Ministra Infrastruktury i Rozwoju w przedmiocie rozpoznania wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy 1. oddala skargę w zakresie zobowiązania Ministra Infrastruktury i Rozwoju do rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierza Ministrowi Infrastruktury i Rozwoju grzywnę w wysokości 500 (pięćset) złotych płatną w terminie jednego miesiąca od daty uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 4. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz K.M. i K.M. solidarnie kwotę 374 (trzysta siedemdziesiąt cztery) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. K.M. i K.M. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Infrastruktury i Rozwoju w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżących z dnia 26 sierpnia 2013 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] września 1950 r., nr [...] o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], objętej wykazem hipotecznym nr [...], stanowiącej własność A.M.. W skardze zarzucili Ministrowi Infrastruktury i Rozwoju naruszenie przepisów prawa proceduralnego, a to art. 12 w zw. z art. 35 § 3 oraz art. 8 Kpa poprzez rażące naruszenie terminów załatwienia sprawy. W skardze wnieśli o: 1) zobowiązanie Ministra Infrastruktury i Rozwoju do merytorycznego zakończenia sprawy w terminie 30 dni od dnia doręczenia akt organowi; 2) zobowiązanie Ministra Infrastruktury i Rozwoju do wyjaśnienia i przedstawienia skarżącym przyczyn niezałatwienia sprawy w terminie; 3) zobowiązanie Ministra Infrastruktury i Rozwoju do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie oraz powzięcia kroków mających na celu zapobieżenie naruszaniu prawa w przyszłości; 4) wymierzenie organowi przez Sąd na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) – zwanej dalej "Ppsa"; 5) zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu K.M. oraz K.M. wskazali, że wnioskiem z dnia 26 sierpnia 2013 r. wystąpili do Ministra Infrastruktury i Rozwoju o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] września 1950 r., nr [...] o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w W., przy ul. [...], objętej wykazem hipotecznym nr [...], stanowiącej własność A.M.. Pismem z dnia 2 października 2013 r. organ, w trybie art. 36 § 2 Kpa, zawiadomił skarżących, że z uwagi na konieczność dokonania analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, przewidywany termin jej rozstrzygnięcia nastąpi do dnia 31 grudnia 2013 r. Pomimo nadejścia ostatecznego wyznaczonego przez organ terminu, nie nastąpiło rozstrzygnięcie sprawy i żadna decyzja organu nie została wydana, a nadto skarżący nie zostali poinformowani o przyczynach zwłoki w rozpoznaniu ich sprawy, zaś przed upływem wyznaczonego przez organ na dzień 31 grudnia 2013 r. terminu, nie został wyznaczony przez nowy termin dla definitywnego załatwienia sprawy. Powyższe świadczy bezsprzecznie o opieszałym prowadzeniu przez organ sprawy oraz o nie wykonywaniu przez koniecznych działań, bądź ich pozorowaniu, celem świadomego odwlekania ukończenia sprawy w rozsądnym terminie. Postępowanie przed organem toczy się już od blisko czterech lat i zainicjowane zostało wnioskiem złożonym w dniu 26 lipca 2010 r. Pismem z tego dnia skarżący spowodowali wszczęcie postępowania przed Ministrem Infrastruktury i Rozwoju o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] września 1950 r., nr [...] oraz o zwrot skarżącym wywłaszczonej nieruchomości. Pismem z dnia 15 grudnia 2011 r. organ przekazał do rozpatrzenia według właściwości Prezydentowi W. wniosek skarżących w części żądania dotyczącego zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Postępowanie prowadzone przez Ministra przez ponad 3 lata nie przyniosło żadnych widocznych rezultatów. Terminy załatwienia sprawy były przez organ wielokrotnie przekraczane, a następnie zaś przesuwane o kolejne miesiące. Pismem z dnia 1 grudnia 2010 r. organ określił termin zakończenia sprawy do dnia 31 maja 2011 r. Kolejno pismem z dnia 31 maja 2011 r. organ poinformował skarżących, że w sprawie konieczne jest podjęcie dodatkowych czynności celem uzupełnienia materiału dowodowego, a przez to przewidywany termin zakończenia sprawy określono do dnia 30 października 2011 r. Po trzymiesięcznym przekroczeniu tego terminu, pismem z dnia 24 stycznia 2012 r. organ poinformował, że nie było możliwe zakończenie przedmiotowej sprawy w terminie określonym w piśmie z 31 maja 2011 r. Wówczas organ zakreślił nowy termin do załatwienia sprawy, określając go do dnia 30 czerwca 2012 r. Po przeszło dwumiesięcznym przekroczeniu ostatniego z terminów, pismem z dnia 6 września 2012 r. organ poinformował kolejny raz skarżących, że nie było możliwe zakończenie przedmiotowej sprawy w terminie określonym w piśmie z 24 stycznia 2012 r. i zakreślił ponownie nowy termin do załatwienia sprawy, wskazując, iż nastąpi to do dnia 31 grudnia 2012 r. Ostatecznie, na skutek ponagleń skarżących sprawa zakończyła się w I instancji wydaniem niekorzystnej dla skarżących decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] września 1950 r., nr [...]. Wobec wskazanych powyżej okoliczności również i postępowanie odwoławcze na skutek złożonego wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy obarczone jest stanem przewlekłości. Przejawem tego stanu przewlekłości jest fakt, że od blisko pięciu miesięcy od upływu wyznaczonego przez organ terminu zakończenia sprawy w ll instancji nie została wydana żadna decyzja, nie został również wyznaczony kolejny termin dla jej definitywnego zakończenia. Ostatnią podjętą przez organ odwoławczy czynnością w postępowaniu odwoławczym było zawiadomienie skarżących o konieczności dokonania analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i wyznaczeniu końcowego terminu rozstrzygnięcia sprawy. Pismo z zawiadomieniem datowane było na dzień 2 października 2013 r. i od tego czasu skarżący nie zostali poinformowani o podjęciu jakichkolwiek czynności w sprawie. W ten sposób organ dopuścił się opieszałego prowadzenia sprawy, co świadczy jednoznacznie o zaistnieniu stanu przewlekłości w toku postępowania odwoławczego. Do dnia dzisiejszego niniejsza sprawa nie została zakończona. Nic nie usprawiedliwia organu w blisko półrocznej zwłoce w wydaniu decyzji. Jest to sytuacja niedopuszczalna i nie znajduje żadnej przesłanki ekskulpującej organ od trwania w bezczynności. Skarżący podali, że rozstrzygnięcie sprawy zwrotu przedmiotowej nieruchomości i wydanie decyzji przez Prezydenta W. zależy od uprzedniego ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy przez Ministra i do tego czasu postępowanie prowadzone równolegle przez Prezydenta W. zostało zawieszone z urzędu. Nie może być więc tak, że zwłoka organu będzie niweczyć bądź ograniczać prawo skarżących do całościowego rozpoznania ich sprawy w rozsądnym terminie. Pomimo nadejścia wyznaczonego przez organ terminu zakończenia sprawy (31 grudnia 2013 r.) nie nastąpiło jej rozstrzygnięcie i żadna decyzja nie została wydana, a nadto skarżący nie zostali poinformowani o przyczynach zwłoki w rozpoznaniu sprawy. W związku z tym skarżący, w trybie art. 37 ust. 1 Kpa, pismem z dnia 6 marca 2014 r. wezwali organ do usunięcia naruszenia prawa poprzez nieterminowe załatwienie rozpoznania wniosku skarżących z dnia 26 sierpnia 2013 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...]. Przedmiotowe wezwanie zostało nadane w placówce pocztowej na adres organu listem poleconym w dniu 7 marca 2014 r., lecz pomimo jego skutecznego doręczenia pozostało bez jakiejkolwiek odpowiedzi do dnia dzisiejszego. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ podniósł, że skarżący złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...], którą Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...].09.1950 r., nr [...]. Zawiadomieniem z dnia 2 października 2013 r., nr [...] Minister Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej poinformował strony o złożonym wniosku oraz wyznaczył termin do zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym i jego uzupełnienia oraz do złożenia ewentualnych wyjaśnień i dokumentów - do dnia 21 października 2013 r. Pismem z dnia 6 marca 2014 r. (data wpływu 16 marca 2014 r.) K.M. i K.M wezwali Ministra Infrastruktury i Rozwoju do usunięcia naruszenia prawa i wydania decyzji w przedmiotowej sprawie. Pismem z dnia 16 maja 2014 r., nadanym za pośrednictwem poczty w dniu 19 maja 2014 r. K.M. i K.M. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Ministra Infrastruktury i Rozwoju w sprawie rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...]. Skarga wpłynęła do organu w dniu 21 maja 2014 r. Minister wskazał, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...] Minister Infrastruktury i Rozwoju utrzymał w mocy decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...]. Jednocześnie organ wyjaśnił, że przedłużenie postępowania wynikało z konieczności dokonania szczegółowej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności z uwzględnieniem zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Ponadto termin rozstrzygnięcia sprawy uległ wydłużeniu w związku ze zmianą referenta prowadzącego sprawę. W konsekwencji nowy pracownik musiał przed podjęciem kolejnych czynności zapoznać się z dotychczas zebranym materiałem dowodowym oraz dokonać analizy archiwalnych akt wywłaszczeniowych oraz akt postępowania I instancji. W związku z koniecznością wieloaspektowego zbadania przedmiotowej sprawy, jak również prowadzenia przez referenta poza tą sprawą, również ponad 130 innych spraw, niemożliwe było zakończenie postępowania w terminie określonym w art. 35 Kpa. Termin rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy uległ wydłużeniu, ze względu na zmiany organizacyjne wynikające z likwidacji Ministerstwa Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej i powołania Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju, a w szczególności w związku z wprowadzeniem nowego systemu komputerowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sąd nie mógł uwzględnić skargi K.M. i K.M. w zakresie zobowiązującym Ministra Infrastruktury i Rozwoju do wydania decyzji załatwiającej wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Sąd zwraca uwagę, że w sprawach ze skarg na bezczynność znaczenie ma stan sprawy, istniejący w dacie orzekania przez Sąd. Z akt sprawy wynika, że po wniesieniu skargi na bezczynność Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...] rozpoznał wniosek skarżących o ponowne rozpatrzenie sprawy w ten sposób, że utrzymał w mocy decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...]. Zdaniem Sądu, wydanie przez organ odwoławczy wskazanej wyżej decyzji uniemożliwia uwzględnienie skargi na bezczynność w zakresie wskazanym w pkt 1 skargi. Przede wszystkim należy mieć na uwadze, że zgodnie z przepisem art. 149 Ppsa Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa wyżej, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Podstawową funkcją skargi na bezczynność jest zatem to, aby Sąd zobowiązał organ do wydania w sprawie aktu, którego wydania domaga się skarżący. Przy ocenie zasadności skargi Sąd nie mógł pominąć tego, że w dacie wyrokowania organ wydał decyzję załatwiającą wniosek skarżących o ponowne rozpatrzenie sprawy. W takiej sytuacji orzeczenie przez Sąd o zobowiązaniu organu do wydania aktu mogłoby doprowadzić do sytuacji, w której organ wykonując wyrok Sądu (wydając decyzję administracyjną, której domaga się skarżący) zobowiązany byłby wydać akt (decyzję administracyjną) w warunkach naruszenia przepisów prawa procesowego. Zgodnie bowiem z art. 104 § 1 Kpa organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji. Wobec powyższego wydanie decyzji przez organ odwoławczy przed datą orzekania przez Sąd eliminowało skargę na bezczynność bowiem przeniosło ciężar sporu na kwestię zasadności decyzji negatywnie załatwiającej wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Aktualnie stronie przysługuje ochrona prawna wynikająca z innych środków prawnych. Jeżeli strona kwestionuje decyzję odwoławczą to przysługuje jej środek zaskarżenia w postaci skargi sądowej (art. 3 § 2 pkt 1 Ppsa). Konsekwencją powyższego jest to, że badanie legalności decyzji odwoławczej wykracza poza przedmiot sprawy ze skargi na bezczynność organu. Rację mają natomiast skarżący twierdząc, że w niniejszej sprawie Minister rozpatrując wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy pozostawał bezczynny z rażącym naruszeniem prawa. Z akt sprawy wynika, że wniosek skarżących o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej otrzymał w dniu 28 sierpnia 2013 r. Dopiero w dniu 2 października 2013 r. organ odwoławczy sporządził zawiadomienie informujące strony postępowania o złożeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, pouczające o treści art. 41 § 1 i 2 oraz art. 10 § 1 Kpa, informujące o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie i wyznaczające termin załatwienia sprawy do dnia 31 grudnia 2013 r. Po wpływie do Ministra Infrastruktury i Rozwoju w dniu 10 marca 2014 r. wezwania K.M. i K.M. do usunięcia naruszenia prawa oraz do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w dniu 21 maja 2014 r. skargi na bezczynność Ministra organ odwoławczy w dniu [...] czerwca 2014 r. wydał w sprawie decyzję utrzymującą w mocy decyzję Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...]. Zdaniem Sądu, rozpatrywanie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy trwające ponad 10 miesięcy, przy zebranym w sprawie materiale dowodowym i braku obiektywnych przeszkód do zawieszenia postępowania odwoławczego wstrzymujących termin załatwienia sprawy (art. 103 i art. 35 § 5 w zw. z art. 97 § 1 i art. 98 § 1 Kpa), to rażąco zbyt długi okres załatwiania sprawy administracyjnej, wielokrotnie przekraczający maksymalny termin załatwienia sprawy w postępowaniu odwoławczym, wynoszący jeden miesiąc (art. 35 § 3 Kpa). Sąd zwraca uwagę, że Minister nie wskazał żadnych obiektywnych powodów tak długiego okresu rozpatrywania sprawy. Wskazywane przez organ odwoławczy takie okoliczności usprawiedliwiające bezczynność jak: konieczność analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego z uwzględnieniem zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz podniesione dopiero w odpowiedzi na skargę takie przyczyny przedłużenia terminu załatwienia sprawy jak: zmiana referenta prowadzącego sprawę i ilości prowadzonych przez niego spraw, zmiany organizacyjne wynikające z likwidacji Ministerstwa Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej i powołania Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju i wynikająca z tego zmiana systemu komputerowego, to przyczyny o charakterze wewnętrznym, leżące po stronie organu. W konsekwencji te okoliczności są nieistotne dla sprawy z punktu widzenia praw strony postępowania domagającej się załatwienia sprawy na wniosek. Problemy organizacyjne, techniczne, kadrowe z jakimi boryka się organ nie mogą spowodować obejścia jednej z naczelnych zasad Kpa, tj. zasady szybkości i ekonomiki postępowania administracyjnego, zwłaszcza zawartej w przepisie § 2 art. 12 Kpa, który stanowi, że sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Sąd doszedł do wniosku, że w niniejszej sprawie zasadne było wymierzenie Ministrowi Infrastruktury grzywny w wysokości [...] zł. Celowość wymierzenia grzywny wynika z tego, że przedłużający się termin załatwienia sprawy w postępowaniu odwoławczym skutkował także przedłużającym się terminem załatwienia przez Prezydenta W. wniosku skarżących o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, które to żądanie zawarte było w piśmie K.M. i K.M. z dnia 26 lipca 2010 r. Jeżeli chodzi o wysokość grzywny to Sąd uznał, że sankcja finansowa w kwocie [...] zł będzie adekwatną represją dla organu. Przy wymiarze grzywny Sąd wziął pod uwagę, z jednej strony, długość terminu załatwienia sprawy w postępowaniu odwoławczym i brak obiektywnych przeszkód do załatwienia środka zaskarżenia, a z drugiej strony to, że przed orzekaniem przez Sąd organ w końcu doprowadził do załatwienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Sąd nie mógł uwzględnić wniosków skarżących zawartych w pkt 2 i 3 skargi. Zarówno zobowiązanie Ministra Infrastruktury i Rozwoju do wyjaśnienia i przedstawienia skarżącym przyczyn niezałatwienia sprawy w terminie, jak i zobowiązanie tego organu do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie oraz do powzięcia kroków mających na celu zapobieżenie naruszaniu prawa w przyszłości pozostają poza zakresem kompetencji sądu administracyjnego wynikających z art. 149 Ppsa. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 151 i art. 149 Ppsa orzekł, jak w sentencji. O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 2 w zw. z § 14 ust 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013, poz. 490).