II OSK 2538/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant asystent sędziego Anna Górska po rozpoznaniu w dniu 1 czerwca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Chełmie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 9 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Lu 798/14 w sprawie ze skargi M. I. i M. I. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Chełmie z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości I. oddala skargę kasacyjną, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Chełmie na rzecz M. I. oraz M. I. solidarnie kwotę 2000 zł (dwa tysiące złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 26 maja 2015 r. uwzględnił skargę M. I. i M. I. (dalej skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Chełmie z [...] lipca 2014 r., nr [...], w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości i uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Krasnystaw z [...] kwietnia 2014 r., nr [...] oraz zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Chełmie na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania sądowego. Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z [...] kwietnia 2014 r. Wójt Gminy Krasnystaw działając na podstawie art. 36 ust. 4 oraz art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.; dalej upzp), ustalił skarżącym jednorazową opłatę planistyczną w wysokości 61 735,25 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej jako działki gruntu o numerach: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] oraz [...], w związku z uchwaleniem zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Krasnystaw. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, że wskazane wyżej działki zostały zbyte na mocy umów sprzedaży zawartych w formie aktu notarialnego z [...] grudnia 2010 r., (Rep. [...]) oraz z [...] grudnia 2010 r., (Rep. [...]). Organ podkreślił, że w obecnie obowiązującym planie miejscowym wskazane na wstępie działki znajdują się w terenie oznaczonym symbolem "[...]" - tereny rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2. Z ustaleń planu wynika, że w obszarze tym możliwa jest przebudowa, rozbudowa i modernizacja istniejącej zabudowy z możliwością dopuszczenia jako uzupełnienie zabudowy obiektów o powierzchni sprzedaży poniżej 2000 m2. W okresie od 11 kwietnia 2004 r. do 19 stycznia 2008 r. tereny wskazanych wyżej działek oznaczone były w planie literą "[...]" - jako tereny pod usługi komercyjne, pod usługi handlowe, gastronomii, rzemiosła, drobnej wytwórczości, komunikacji, instytucji finansowych oraz turystykę i rekreację. W związku ze zbyciem tychże działek Gmina Krasnystaw zleciła przygotowanie operatu szacunkowego, który stał się podstawą do ustalenia wysokości opłaty. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Chełmie, po rozpoznaniu odwołania skarżących, decyzją z [...] lipca 2014 r., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, podzielając stanowisko w niej zawarte. Kolegium podkreśliło, że dopiero zmiana miejscowego planu zagospodarowania z 6 sierpnia 2008 r. doprowadziła do wzrostu wartości opisanych nieruchomości. W jej wyniku nieruchomości te przeznaczone zostały pod teren rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 oraz ujednolicono zapisy w zakresie zasad zagospodarowania terenu oraz parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy terenu poprzez wskazanie: udziału powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu 40%, zbilansowanego dla całego obszaru objętego zmianą, udziału powierzchni biologicznie czynnej w stosunku do powierzchni terenu minimum 8%, zbilansowanego dla całego obszaru objętego zmianą, lokalizacji miejsc postojowych minimum 30 na każde 1000 m2 powierzchni sprzedaży. W ocenie Kolegium, wcześniejsza zmiana planu, dokonana w oparciu o uchwałę Rady Gminy Krasnystaw z 17 października 2007 r., nie regulowała zasad zagospodarowania terenu oraz parametrów i wskaźników zabudowy, albowiem zapisy jakie pojawiły się w tej zmianie dotyczyły jedynie obowiązku zapewnienia miejsc parkingowych powyżej 300 miejsc, możliwości realizacji dachów wielospadowych jak również płaskich, ograniczenie wysokości zabudowy do 15 metrów. Organ odwoławczy podkreślił, że w oparciu o plan miejscowy poprzednio obowiązujący, inwestor uzyskał decyzję o pozwoleniu na budowę z [...] lipca 2007 r. (powierzchnia sprzedaży 1800, 96 m2), zmienioną decyzją z [...] września 2007 r. (powierzchnia sprzedaży 1921,70 m2). Kolejne zmiany miejscowych planów, to jest z 17 października 2007 r. oraz z 6 sierpnia 2008 r. spowodowały wprowadzenie terenu oznaczonego literą [...] z możliwością rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2. W okresie tym, jak podkreśliło Kolegium, to jest [...] czerwca 2008 r., [...] grudnia 2008 r. i [...] lutego 2009 r. zostały wprowadzone kolejne zmiany do pozwolenia na budowę zakładające znacznie większą projektowaną powierzchnię sprzedaży – 4406,98 m2. Zdaniem organ odwoławczego, wydanie wyżej wymienionych trzech decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, przesądza o wzroście możliwości inwestycyjnych omawianego obszaru wynikającym z uchwalenia 6 sierpnia 2008 r. zmiany planu miejscowego. Oceniając operat szacunkowy, sporządzony na zlecenie organu pierwszej instancji, Kolegium wskazało, że jest on prawidłowy, kompletny, a zawarte w nim konkluzje co do wartości oszacowanych działek wynikają w sposób logiczny z jego treści. Skargę do Sądu na powyższą decyzję Kolegium wnieśli skarżący zarzucając, że zmiana przeznaczenia i funkcji działek o numerach: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], nastąpiła nie wskutek zmiany planu miejscowego z 6 sierpnia 2008 r., lecz na mocy zmiany tego planu, uchwalonej 17 października 2007 r. Operat szacunkowy sporządzony w sprawie nie zawiera oceny, czy zmiana planu miejscowego dokonana na skutek wspomnianej uchwały z 2007 r. wpłynęła na wzrost wartości szacowanych nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Chełmie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny powołanym na wstępie wyrokiem powyższą skargę uwzględnił i uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Jak wskazał Sąd I instancji w rozpoznawanej sprawie kwestią sporną jest przede wszystkim stwierdzenie, czy do ewentualnego wzrostu wartości wskazanych wyżej nieruchomości, doszło na skutek zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Krasnystaw zatwierdzonego uchwałą nr XIII/91/2003 Rady Gminy Krasnystaw z dnia 30 grudnia 2003 r. (Dz. Urz. Woj. Lub. z 2004 r. nr 42, poz. 868), której to zmiany dokonano uchwałą nr XV/107/2007 Rady Gminy Krasnystaw z dnia 17 października 2007 r. (Dz. Urz. Woj. Lub. nr 182, poz. 3215), czy też dopiero w konsekwencji kolejnej zmiany wspomnianej uchwały z dnia 30 grudnia 2003 r., wynikającej z uchwałą nr XXIII/168/08 Rady Gminy Krasnystaw podjętej dnia 6 sierpnia 2008 r. (Dz. Urz. Woj. Lub. Nr 111, poz. 2706). Nie budzi wątpliwości, że Rada Gminy Krasnystaw uchwałą z 17 października 2007 r. dokonała zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Krasnystaw w zakresie działek o numerach: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], położonych w obrębie [...]. Przeznaczenie wskazanego terenu zostało zmienione i oznaczony literą "[...]", jako teren rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2. Zmiana ta weszła w życie 20 stycznia 2008 r. Odnosząc się do wspomnianej zmiany planu miejscowego organ pierwszej instancji wskazał wyraźnie, że "zmiana ta była o tyle istotna, że spowodowała złożenie zamiennego projektu budowlanego w zakresie architektoniczno-konstrukcyjnym i zagospodarowania terenu, w ten sposób, iż inwestor uzyskał zwiększenie planowanej powierzchni sprzedaży o 2 504,04 m2 do wielkości 4 406,98 m2 z adaptacją budynku modernizowanego o powierzchni 680,85 m2, powierzchnia sprzedaży wynosiła 5 087,70 m2" (s. 7 decyzji z [...] kwietnia 2014 r., znak: [...]; k. 334 akt administracyjnych). Z powyższego wynika w sposób oczywisty, że organ ten dostrzegł "istotność" zmiany w zapisach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Krasnystaw dotyczących ww. działek, wprowadzonej na skutek uchwały Rada Gminy Krasnystaw z 17 października 2007 r. Zauważyć przy tym należy, że wyrażone w innym miejscu uzasadnienia tej decyzji kategoryczne stanowisko organu pierwszej instancji co do tego, że niezasadne były zarzuty skarżących podnoszone w tym zakresie, oparte został w istocie na bezrefleksyjnym powtórzeniu zawartego w piśmie z 24 stycznia 2011 r. rzeczoznawcy majątkowego H. K. stwierdzenia, a odnoszącego się do planu miejscowego (w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie wspomnianej uchwały z dnia 6 sierpnia 2018 r., co miało miejsce 2 listopada 2008 r.) że "plan ten nie posiada zapisu o możliwości realizacji inwestycji wielkokubaturowych" (s. 5 decyzji z [...] kwietnia 2014 r., znak: [...]; k. 336 akt administracyjnych). W ocenie Sądu I instancji stwierdzenie to jest całkowicie nieuzasadnione, skoro, jak przyznał sam organ pierwszej instancji, zmiana planu miejscowego wprowadzona uchwałą Rady Gminy z 17 października 2007 r. miała "istotne" znaczenie dla ustalenia wartości opisanych nieruchomości, gdyż stanowiła podstawę do uzyskania przez skarżących korzystnej dla nich zmiany udzielonego pozwolenia na budowę, polegającej na uzyskaniu "zwiększenia planowanej powierzchni sprzedaży o 2 504,04 m2 do wielkości 4 406,98 m2". Zasadnie również podniesiono w skardze (co, jak wskazano wyżej. potwierdził organ pierwszej instancji), że wbrew twierdzeniom Kolegium zawartym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zmiana pozwolenia na budowę, która nastąpiła na mocy decyzji z dnia [...] czerwca 2008 r., umożliwiająca skarżącym budowę budynku pawilonu handlowego o powierzchni sprzedaży 4 406,98 m2, była wydana w oparciu o zapisy planu miejscowego w brzmieniu ustalonym opisaną uchwałą Rady Gminy z dnia 17 października 2007 r., a nie na podstawie postanowień planu zmienionego uchwałą z dnia 6 sierpnia 2008 r. Wskazać przy tym trzeba, że treść operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie organu pierwszej instancji w sierpniu 20012 r. przez rzeczoznawcę majątkowego H. K. nie uwzględnia zapisów planu miejscowego, zmienionego powyższą uchwałą z dnia 17 października 2007 r., co niewątpliwie stanowi istotny brak tego operatu. Ponownie należy bowiem podkreślić, że nie sposób jest pominąć znaczenia tej uchwały dla stwierdzenia wzrostu wartości całej nieruchomości, będącej uprzednio własnością skarżących, skoro dla działek o numerach: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], położonych w obrębie [...], wyraźnie wprowadziła ona zapisy umożliwiające realizację inwestycji wielkokubaturowych. Powyższe uchybienia operatu szacunkowego sporządzonego na potrzeby ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości opisanych wyżej nieruchomości w związku z uchwaleniem zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Krasnystaw nie dawały podstaw do uznania za prawidłowe wniosków płynących z tej opinii biegłego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Chełmie wniosło od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie: 1) prawa materialnego tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej: Ppsa) w zw. z art. 36 ust. 4, 37 ust. 1 i 11 upzp poprzez przyjęcie, że decyzje organów obu instancji zostały wydane na podstawie wadliwe sporządzonego operatu szacunkowego, 2) przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik postępowania: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 80, art. 75 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r. poz. 267, ze zm., dalej: Kpa) poprzez błędne uznanie, że organ nie zebrał materiału dowodowego i nie wyjaśnił istotnych okoliczności sprawy, a w szczególności zmian miejscowego planu i przyjęcie, że zaistniały przesłanki do uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na istotne naruszenie przepisów postępowania; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 141 § 4 Ppsa przez błędne przyjęcie, że organy administracji ustaliły stan faktyczny jedynie na podstawie wadliwe sporządzonego operatu szacunkowego czym zdaniem Sądu I instancji naruszyły art. 7, art. 77 i art. 80 Kpa. W związku z powyższym Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej szczegółowo wykazano, że błędne jest zdaniem Kolegium stwierdzenie Sądu I instancji, jakoby organy nie dokonały wymaganej prawem oceny zapisów planu miejscowego jak i operatu szacunkowego i nie odzwierciedliły tego w treści uzasadnienia decyzji. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wnieśli o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona. Zgodnie z treścią art. 183 § 1 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Z uwagi na to, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Kluczowa z punktu widzenia zarzutów w niniejszej sprawie jest ta okoliczność, że w odniesieniu do nieruchomości objętej opłatą z tytułu wzrostu wartości (tzw. ulepszenie planistyczne) nastąpiły dwie zmiany pierwotnego przeznaczenia - w 2007 r. oraz w 2008 r. Skoro plan z 17 października 2007 r. zmienił przeznaczenie nieruchomości i stanowił podstawę do uzyskania przez skarżących korzystnej dla nich zmiany pozwolenia na budowę, polegającego na uzyskaniu "zwiększenia planowanej powierzchni sprzedaży o 2 504,04 m2 do wielkości 4 406,98 m2, to jest rzeczą oczywistą, że nie można wszystkich skutków co do zmiany wartości utożsamiać wyłącznie z planem z 2008 r. W przedmiotowej sprawie zmiana przeznaczenia nieruchomości stanowiąca podstawę określenia wzrostu wartości nastąpiła zatem dwuetapowo. W tym kontekście fundamentalne znaczenie miało zastosowanie art. 37 ust. 1 upzp przez organy i wykładnia tego przepisu przez Sąd I instancji. Zgodnie z treścią tego przepisu ust. 1 upzp wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4 upzp ustala się na dzień jej sprzedaży. Obniżenie oraz wzrost wartości nieruchomości stanowią różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Tym samym w świetle art. 37 ust. 1 upzp podstawą ustalenia opłaty powinno być porównanie wartości nieruchomości według stanu sprzed uchwalenia zmiany planu i po jego uchwaleniu. Stan sprzed uchwalenia zmiany planu z 6 sierpnia 2008 r. powinien bezwzględnie uwzględniać zmiany dokonane 17 października 2007 r. tj. dopuszczające realizację inwestycji wielkokubaturowych. Wtedy bowiem w sposób istotny został ukształtowany status planistyczny nieruchomości skarżących. Sąd I instancji prawidłowo wytknął tą wadliwość decyzjom organów obu instancji, wskazując na bezrefleksyjne zaakceptowanie opinii biegłego nie odpowiadającej wymogom określonym w art. 37 ust. 1 upzp, poprzez pominięcie skutków jakie wywołała zmiana planu z 2007 r. Ta kwestia w istocie przesądza o prawidłowości zaskarżonego wyroku, ponieważ decyzja ustalająca opłatę z tytułu ulepszenia planistycznego została wydana z naruszeniem prawa materialnego. Tym samym zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa)w zw. z art. 36 ust. 4, 37 ust. 1 i 11 upzp poprzez przyjęcie, że decyzje organów obu instancji zostały wydane na podstawie wadliwe sporządzonego operatu szacunkowego nie zasługuje na uwzględnienie. W tym kontekście oba zarzuty naruszenia prawa procesowego są również niezasadne, ponieważ błędy materialnoprawne doprowadziły do przyjęcia błędnego stanu faktycznego, a w konsekwencji naruszenia przez organy przepisów procesowych tj. art. 7, art. 75, art. 77 oraz art. 80 Kpa. Sąd I instancji zasadnie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazał zatem, że organy błędnie ustaliły stan faktyczny kierując się operatem szacunkowym nie spełniającym wymogów art. 37 ust 1 upzp. Nie może więc być mowy o naruszeniu art. 141 § 4 Ppsa. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni powyższe zalecenia Sądu I instancji oraz powoła nowego rzeczoznawcę majątkowego w celu realizacji postanowień wynikających z art. 84 § 2 Kpa. Mając na uwadze, że zarzuty skargi kasacyjnej nie są usprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 Ppsa oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 Ppsa.