II OSK 709/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie sędzia NSA Anna Łuczaj /spr./ sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 października 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 899/14 w sprawie ze skargi M. J. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odstąpienia od nałożenia obowiązku oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 8 października 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 899/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. J. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odstąpienia od nałożenia obowiązku. W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] - po rozpatrzeniu odwołania E. Kr., M. J., H. A., K. Ć., J. J., M. i A. F., K. G., I. K., T. i J. W., B. i J. B. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] o odstąpieniu od nakładania obowiązków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 2 i innych przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawa budowlanego - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wskazał, że w dniu [...] grudnia 2013 r. dokonano kontroli na terenie działek nr [...] i [...] przy ul. [...] w W. Stwierdzono wykonanie utwardzenia terenu z kostki betonowej z trzech stron budynku. Roboty budowlane zakończono. Inwestor okazał zgłoszenie robót budowlanych z dnia 25 czerwca 2013 r. do organu architektoniczno - budowlanego oraz zaświadczenie o braku sprzeciwu do dokonanego zgłoszenia. Roboty wykonano zgodnie ze zgłoszeniem. Od strony drogi wewnętrznej (przy ul. [...]) utwardzono pas szerokości 30 cm jako wjazd na działkę przy ul. [...]. Zgłoszenie z dnia 25 czerwca 2013 r. nie obejmowało wykonania tych robót. Roboty wykonano pod nadzorem inspektora wyznaczonego przez Wydział Infrastruktury Urzędu Dzielnicy [...]. Okazano zgody na zajęcie pasa drogowego i wymianę krawężnika. Robót nie zgłaszano ani nie uzyskano pozwolenia od organu architektoniczno - budowlanego. Inwestor oświadczył, że w pasie drogowym o szerokości 30 cm przy drodze wewnętrznej przed rozpoczęciem robót utwardzających teren były połamane stare płyty chodnikowe. Inwestor zgłosił się do Wydziału Infrastruktury celem zaopiniowania wymiany starych płyt na nową kostkę betonową i uzyskał pisemną zgodę na wymianę. W ocenie organu odwoławczego PINB [...] dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy. Decyzja z dnia [...] stycznia 2014 r. została wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Organ I instancji wskazał, że inwestor zgłosił do organu architektoniczno-budowlanego zamiar zagospodarowania działki nr ew. [...] i [...] kostką brukową tworząc chodniki, place tereny zielone przy ul. [...] w W.. Zaświadczeniem z dnia 26 lipca 2013 r. organ potwierdził brak sprzeciwu do powyższego zgłoszenia wykonania robót budowlanych. W trakcie oględzin stwierdzono wykonanie inwestycji zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. Organ odwoławczy podkreślił, że granice zgodności z prawem inwestycji wyznacza zgłoszenie. Organy nadzoru budowanego nie posiadają uprawnień do podważania opinii wydanych przez inne organy administracji państwowej. Natomiast, jak słusznie zauważył organ powiatowy, inwestor pomimo dokonania dodatkowych robót budowlanych polegających na odbudowie elementów pasa drogowego oraz wykonaniu wjazdu na posesję przy ul. [...] bez zgłoszenia do właściwego organu, dopełnił wszelkiej staranności, aby roboty zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną. Inwestor posiada zgodę na lokalizację zjazdów na nieruchomość stanowiącą działkę nr ew. [...] i [...] obręb [...] (oświadczenie Urzędu [...] z dnia 9 lipca 2013 r. Nr [...]). Zgodnie z protokołem z dnia 29 listopada 2013 r. Urzędu [...] prace te zostały wykonane zgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi. Roboty budowlane były prowadzone pod nadzorem inspektora wyznaczonego przez Wydział Infrastruktury Urzędu Dzielnicy [...]. Tym samym organ nadzoru budowlanego nie ma podstaw do podważenia prawidłowości wykonanych robót budowlanych. Tryb postępowania przewidziany w art. 50 i 51 ustawy - Prawo budowlane zmierza do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Powinnością organu jest ustalenie, czy w sprawie istnieje konieczność nałożenia na inwestora obowiązków wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, czy odmowy nałożenia takich obowiązków. Wobec stwierdzenia braku okoliczności, które uzasadniałyby podejmowanie działań przez organ nadzoru budowlanego w ramach ustawowych kompetencji organ powiatowy zasadnie odmówił uznania inwestycji za niezgodną z prawem i odmówił nałożenia obowiązków wynikających z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Skargę na powyższą decyzję złożyła M. J., wskazując, że skarga dotyczy nieprzestrzegania Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego obszaru [...]. Skarżąca podniosła, że ubiega się zlikwidowania zjazdu z posesji [...] na działkę [...]. Zarzuciła, że w sprzeczności pozostaje architektura dobudowanego segmentu [...] , gdyż bryła budynku jest niezgodna z zapisami powyższego planu dotyczącymi nieprzekraczalnej linii zabudowy, a pierwsze oraz drugie piętro budynku znajdują się poza nieprzekraczalną linią zabudowy od strony północnej, wschodniej i zachodniej. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270) uznając, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja nie naruszają przepisów prawa. Sąd przytoczył brzmienie art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 oraz art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409) i podzielił stanowisko organu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Sąd podkreślił, że z akt sprawy wynika, że inwestor zgłosił do organu architektoniczno-budowlanego zamiar zagospodarowania działki nr ew. [...] i [...] kostką brukową przez utworzenie chodników, placów, terenów zielonych przy ul. [...] w W., a zaświadczeniem z dnia 26 lipca 2013 r. organ potwierdził brak sprzeciwu do powyższego zgłoszenia wykonania robót budowlanych. Skoro w trakcie oględzin stwierdzono wykonanie inwestycji zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, to skuteczne złożenie zgłoszenia do organu architektoniczno-budowlanego, które zostało przyjęte bez sprzeciwu, uniemożliwia organom nadzoru budowlanego prowadzenie postępowania administracyjnego. Granice zgodności z prawem inwestycji wyznacza zgłoszenie. Słusznie zatem organ uznał, że ani [...]WINB, ani PINB nie posiadają uprawnień do podważania opinii wydanych przez inne organy administracji państwowej. Sąd stwierdził, że z akt sprawy wynika, iż inwestor posiada zgodę na lokalizację zjazdów na nieruchomość stanowiącą działkę nr ew. [...] i [...], co potwierdza oświadczenie Urzędu [...] z dnia 9 lipca 2013 r. nr [...]. Wprawdzie wykonał dodatkowe roboty budowlane polegające na odbudowie elementów pasa drogowego oraz wykonaniu wjazdu na posesję przy ul. [...] bez zgłoszenia do właściwego organu, jednak dopełnił należytej staranności, aby roboty te zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną i jak wynika z protokołu Urzędu [...] z dnia 29 listopada 2013 r. - prace te zostały wykonane zgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi, były prowadzone pod nadzorem inspektora wyznaczonego przez Wydział Infrastruktury Urzędu Dzielnicy [...]. Słusznie zatem organ nadzoru budowlanego uznał, że nie ma podstaw do podważenia prawidłowości wykonanych robót budowlanych, gdyż inwestycja została zrealizowana zgodnie ze sztuką budowlaną oraz przepisami prawa. Sąd zaznaczył, że tryb postępowania przewidziany w art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane zmierza do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Powinnością organu jest ustalenie, czy w sprawie istnieje konieczność nałożenia na inwestora obowiązków wykonania określonych czynności lub robót budowlanych czy też odmowy nałożenia takich obowiązków. Wobec braku stwierdzenia okoliczności, które uzasadniałyby podejmowanie działań, organ powiatowy zasadnie odmówił uznania przedmiotowej inwestycji za niezgodną z prawem i odmówił nałożenia obowiązków wynikających z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane. Skoro inwestycja została zgłoszona do organu architektoniczno-budowlanego, który sprzeciwu nie zgłosił, uniemożliwia to organom nadzoru budowlanego prowadzenie postępowania administracyjnego, gdyż granice zgodności z prawem wyznacza to zgłoszenie. W ocenie Sądu postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, zgromadzony materiał dowodowy oceniony został właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane. Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, które miałyby jakikolwiek wpływ na wynik sprawy. W skardze kasacyjnej M. J., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżyła powyższy wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła: 1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a. poprzez oddalenie przez Sąd skargi w sytuacji, gdy decyzja [...]WINB została wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego i prawa materialnego, przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 2 p.p.s.a.; b. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez niestwierdzenie nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), dalej "Prawo budowlane", wskutek nieuwzględnienia okoliczności, że właściwy organ nie wyraził sprzeciwu wobec zgłoszenia budowy, do czego był zobowiązany, ponieważ budowa naruszała miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego; do przestrzegania tego aktu prawa miejscowego zobowiązani są zarówno Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego jak i [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, a takie rażące naruszenie prawa (brak sprzeciwu) doprowadziło do wydania wadliwego wyroku oddalającego skargę z tej racji, że organy gminne nie podniosły ww. sprzeciwu; c. przepisów art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. obligujących Sąd do badania, czy przy wydaniu zaskarżonej decyzji dotyczącej wydania pozwolenia na budowę, nie doszło do naruszenia przepisów materialnego prawa budowlanego, albowiem Sąd, będąc powołany do sądowej kontroli ostatecznych decyzji organów administracyjnych w celu zagwarantowania obywatelom praworządnego działania organów państwowych, zaskarżonym wyrokiem, dopuszczając się błędnej wykładni prawa procesowego, jak i materialnego prawa budowlanego w spornej sprawie dotyczącej prawa budowlanego, zapewnił skarżącej pozory sprawiedliwości, nie podejmując jakichkolwiek działań mających na celu rzetelne ustalenie stanu faktycznego oraz nie zastosował środków usuwających naruszenie prawa; d. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 77, 75 i 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, dalej "k.p.a.", poprzez pominięcie i nieuwzględnienie takich dowodów, jak: ocena wykonanej ekspertyzy z dnia 24 lutego 2009 r., opinia Samorządu Mieszkańców [...] z dnia 10 lutego 2009 r. i opinia dotycząca budowy segmentu przy ulicy [...] w W. z dnia 6 lutego 2009 r., co spowodowało wydanie przez Sąd orzeczenia, które narusza zasady legalności, praworządności i zaufania publicznego, zagwarantowane każdemu obywatelowi w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz k.p.a.; e. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 80 i 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez wydanie przez Sąd orzeczenia tylko i wyłącznie na podstawie części zebranego materiału dowodowego, tj. Sąd nie zapoznał się z: oceną wykonanej ekspertyzy z dnia 24 lutego 2009 r., opinią Samorządu Mieszkańców [...] z dnia 10 lutego 2009 r. i opinią dotyczącą budowy segmentu przy ulicy [...] w W. z dnia 6 lutego 2009 r., co doprowadziło do wydania wyroku niezgodnego z aktualnym stanem prawnym; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie: f. dokonanie błędnej wykładni art. 5 ustawy - Prawo budowlane w związku z opinią dotyczącą budowy segmentu przy ulicy [...] w W. z dnia 6 lutego 2009 r., której nieuwzględnienie doprowadziło do wysnucia wniosków, że wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę nie zagraża bezpieczeństwu sąsiadów przy budowie, co jest sprzeczne z ww. opinią; g. niezastosowanie par. 116 pkt 2 Uchwały Rady Miasta [...] [...], poprzez wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, która zezwala wnioskodawcy na rozpoczęcie budowy, z jednoczesnym niezachowaniem zastrzeżenia z ww. przepisu, tj. likwidacji części terenu biologicznego, który wynosić powinien 40% dla każdej działki oraz z przekroczeniem wyznaczonej linii zabudowy, gdyż zjazd do garażu zaplanowany został przez teren ogrodowy, w całkowicie odmienny sposób od zjazdów do segmentów istniejącego szeregowca; h. naruszenie par. 14 Uchwały Rady Miasta [...] [...] poprzez wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, co skutkuje zwłaszcza naruszeniem pkt 1 i 2 tego paragrafu, tj. budowa narusza układ przestrzenno - uliczny i przyrodniczy oraz narusza minimalny procentowy udział terenu czynnego biologicznie, co zostało potwierdzone w opinii dotyczącej budowy segmentu przy ulicy [...] w W. z dnia 6 lutego 2009 r. W oparciu o powyższe zarzuty, na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a., wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku jako naruszającego przepisy postępowania w sposób, który miał istotny wpływ na wynik sprawy oraz naruszającego przepisy prawa materialnego i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a także o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że naruszenie art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego przez organy I i II instancji polega na nieuwzględnieniu okoliczności, że organy gminne nie wyraziły sprzeciwu wobec zgłoszenia budowy, która naruszała miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, tj. akt prawa miejscowego, który na mocy art. 87 ust. 2 Konstytucji RP wiąże te organ. Skarżony organ powielił te naruszenia odstępując od nałożenia obowiązku, zaś WSA w Warszawie naruszeń tych nie uchylił pomimo, że dysponował instrumentem w postaci art. 135 p.p.s.a. Sąd naruszył przepisy art. 3 § 1, art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 134 § 1 i 2 p.p.s.a., albowiem nie wywiązał się z ciążącego na nim w ramach sądowej kontroli działalności administracji publicznej obowiązku zbadania rzetelności działania organów administracyjnych. Sąd popełnił rażące błędy w zakresie oceny i kryteriów oceny dowodów zgromadzonych przez [...]WINB, co wywarło istotny wpływ na treść zaskarżonego wyroku. Sąd nie skontrolował w pełni działań organów I i II instancji, a przede wszystkim prawdziwości i rzetelności opinii wystawionych przez mgr inż. L. K., Samorząd Mieszkańców [...] oraz dr inż. arch. A. C.. Zamiast tego Sąd, opierając się wyłącznie na decyzji wydanej przez [...]WINB, wydał wyrok w niniejszej sprawie. Pominięcie i nieuwzględnienie takich dowodów, jak: ocena wykonanej ekspertyzy z dnia 24 lutego 2009 r., opinia Samorządu Mieszkańców [...] z dnia 10 lutego 2009 r. i opinia dotyczącej budowy segmentu przy ulicy [...] w W. z dnia 6 lutego 2009 r., uniemożliwiło wydanie w sprawie sprawiedliwego wyroku. Wskutek niezapoznania się przez Sąd z opinią dotyczącą budowy segmentu przy ulicy [...] w W. z dnia 6 lutego 2009 r. naruszono art. 5 Prawa budowlanego, gdyż w tej opinii podkreślono, że "zważywszy na bardzo niestabilny grunt, takie posadowienie z dużym prawdopodobieństwem może zagrażać bezpieczeństwu budowlanemu sąsiadów". Zgodnie z art. 5 Prawa budowlanego projektowany obiekt budowlany powinien spełniać określone w tym artykule wymagania, przede wszystkim o charakterze technicznym. Obiekt musi być budowany zgodnie z wymogami technicznymi przewidywanymi w przepisach prawa, głównie dotyczącymi uwarunkowań techniczno-budowlanych w zakresie: bezpieczeństwa konstrukcji, bezpieczeństwa pożarowego, użytkowania, warunków higienicznych i zdrowotnych, a także ochrony środowiska oraz ochrony przed hałasem i drganiami (Komentarz do prawa budowlanego, red. D. Okolski, 2014). Skarżąca podniosła, że organy administracji publicznej są związane aktem prawa miejscowego, w związku z czym poprzez zaniechanie organów gminnych zgłoszenia sprzeciwu, o którym mowa w art. 30 ust. 6 pkt 2) Prawa budowlanego oraz wydanie decyzji przez [...]WINB utrzymującej w mocy decyzję o odstąpieniu od nakładania obowiązków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 2 i innych przepisów ustawy - Prawo budowlane - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem, organy oraz Sąd nie uwzględniły planu zagospodarowania przestrzennego. W sprawie nie zostały zachowane normy prawne, które jednoznacznie nakazują stosowanie w pierwszej kolejności wykładni językowej przepisów. Mianowicie art. 16 i 116 Uchwały Nr [...] Rady [...] z dnia [...] października 2006 r., wprost stanowią, że plan zagospodarowania mieści w swym zasięgu tereny objęte ochroną prawną dóbr kultury, co do zagospodarowania których, należy się kierować dyspozycjami zawartymi w art. 16 ww. uchwały. Ponadto art. 116 uchwały wprost stanowi w punkcie 3 podpunkcie 2, że "plan ustala nakaz: przeznaczenia minimum 40% terenu w formie biologicznie czynnej na gruncie rodzimym dla każdej działki inwestycyjnej", jednakże poprzez wydanie decyzji na budowę, powyższy zapis został naruszony. Organy gminne powstrzymując się od wyrażenia sprzeciwu, o którym mowa w art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego naruszyły granicę wykładni językowej. Artykuły 16 i 116 ww. uchwały są jednoznaczne w treści i nie wymagają dodatkowych zabiegów interpretacyjnych. Działania podjęte przez organy administracyjne przy interpretacji przepisów nie mieszczą się w granicach prawa. Skarżąca wskazała, że orzecznictwo sądów stoi jednolicie na stanowisku akcentującym prymat wykładni językowej, dopuszczającym możliwość sięgania po inne dyrektywy interpretacyjne dopiero wtedy, gdy ta interpretacja zawodzi. Przytoczyła poglądy doktryny, że "Wskazanie w planie miejscowym określonego przeznaczenia terenu oraz zasad jego zagospodarowania nie może być interpretowane jako nakaz przeznaczenia terenu zgodnie z zapisem zawartym w planie miejscowym, lecz jako zakaz zagospodarowania danego terenu w inny sposób niż wskazany w akcie" (Z. Leoński, M. Szewczyk, M. Kruś, Prawo zagospodarowania przestrzeni). W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania J. W., działając przez zawodowego pełnomocnika, w pierwszej kolejności, powołując się na przepis art. 178 p.p.s.a. wniósł o wydanie postanowienia w przedmiocie odrzucenia skargi kasacyjnej jako niespełniającej wymogów formalnych, a ewentualnie na podstawie art. 184 p.p.s.a. - o oddalenie skargi kasacyjnej jako nieuzasadnionej, gdyż zaskarżony wyrok został wydany zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Podkreślono, że skarga nie spełnia wymogów formalnych wskazanych przez przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w szczególności wskazane w dyspozycji art. 176 p.p.s.a., wobec czego winna ulec odrzuceniu. Zawiera braki formalne zarówno te usuwalne, jak i nieusuwalne skutkujące odrzuceniem skargi. Adresatem zarzutu naruszenia prawa zarówno materialnego, jak i przepisów postępowania, może być tylko wydane orzeczenie sądu pierwszej instancji. Wymienienie przepisów naruszonych przez organ administracyjny nie jest wykonaniem obowiązku przytoczenia podstaw kasacyjnych. Odwołując się do poszczególnych zarzutów wskazanych przez skarżącą, wskazano, że przeważającym zarzutem jest zarzut naruszenia przez Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c, który zgodnie z orzecznictwem nie może się ostać, gdyż przypadki naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, lit. b i lit. c p.p.s.a. nawzajem się wykluczają. Uczestnik postępowania zauważył, że gdyby jednak Sąd nie podzielił wskazanych poglądów, to wnosi o oddalenie skargi kasacyjnej jako pozbawionej uzasadnionych podstaw prawnych, bowiem podniesione w niej zarzuty są chybione. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest nieuzasadniony, stanowi jedynie polemikę z zawartym w wyroku rozstrzygnięciem. W przedmiocie zarzutu naruszenia ustaleń Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego podniesiono, że jest on nieuzasadniony w kontekście wydanego przez właściwy organ architektoniczno-budowlany zaświadczenia o braku sprzeciwu do przeprowadzenia robót, które zostało wydane po przeanalizowaniu wniosku inwestora, biorąc pod uwagę ustalenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego. Dało to wyraz w piśmie [...]WINB z dnia 8 maja 2014 r. skierowanym do Sądu. Zarzut naruszenia art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. również nie może się ostać, gdyż Sąd prawidłowo rozpoznał sprawę. Naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. może nastąpić w przypadku, gdy sąd pierwszej instancji nie zauważy niewskazanego w skardze naruszenia prawa przez organy administracji orzekające w sprawie, albo rozpozna sprawę, wykraczając poza jej granice. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. O wykroczeniu poza granice danej sprawy nie może świadczyć podnoszone przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną przyjęcie przez sąd innego stanu faktycznego niż ustalony w postępowaniu administracyjnym. Tego rodzaju uchybienie nie może być bowiem kwestionowane zarzutem naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Zatem podnoszenie przez skarżącą w/w zarzutu jest bezzasadne. Takie same stanowisko należy zająć w przypadku powoływanego przez skarżącą naruszenia art. 135 p.p.s.a. Zarzuty zawarte w pkt 1 lit. d i e skargi kasacyjnej są również chybione. Nie odnoszą się do orzeczenia Sądu, a jedynie procedowania organów administracyjnych, wobec czego nie można przyjąć by stanowiły prawidłowe podstawy kasacyjne. Odnosząc się do zarzutów wskazanych w pkt 2 lit. f-h skargi kasacyjnej podniesiono, że skarga skarżącej dotyczy robót budowlanych polegających na utwardzeniu terenu działek nr ewid. [...] i [...] obręb [...] oraz wykonania zjazdu do budynku przy ul. [...] na działce drogowej nr ewid. [...], które zostały wykonane zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, po uzyskaniu przez inwestora stosownych zezwoleń właściwych organów. Stanowisko skarżącej, pierwotnie zawarte w piśmie z dnia 2 września 2013 r. skierowanym do PINB należało uznać za bezzasadne, bowiem inwestor J. W. dokonał wszelkich czynności wymaganych przepisami prawa, by przeprowadzić roboty budowlane związane z wykonaniem przedmiotowego zjazdu. Powyższe zostało potwierdzone decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] wydaną przez PINB [...], a następnie [...]WINB decyzją z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] utrzymującą w mocy w/w decyzję. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Podkreślić należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem, zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Nie można podzielić zarzutu skargi kasacyjnej o naruszeniu przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zdaniem skarżącej Sąd pierwszej instancji winien stwierdzić nieważność decyzji, która została wydana z rażącym naruszeniem art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) - wskutek nieuwzględnienia okoliczności, że właściwy organ nie wyraził sprzeciwu wobec zgłoszenia budowy, do czego był zobowiązany, gdyż budowa naruszała miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Powyższy zarzut nie może odnieść zamierzonego skutku w tym postępowaniu. Podkreślić należy, iż zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle tych przepisów wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Przedmiotem skargi do Sądu pierwszej instancji była decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] o odstąpieniu od nakładania obowiązków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 2 i innych przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawa budowlanego - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. To zaś oznacza, iż Sąd pierwszej instancji obciążał obowiązek dokonania kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej jak też postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżoną decyzją. I tak też postąpił Sąd pierwszej instancji. Zarzuty skargi kasacyjnej w istocie dotyczą braku wniesienia sprzeciwu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej wobec zgłoszenia przez inwestora robót budowlanych, a także postępowania zakończonego decyzją zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę budynku. Z tych względów zwrócić należy uwagę na właściwość organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego na gruncie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) – dalej: ustawy - Prawo budowlane. Stosownie do art. 83 ust. 1 – do właściwości powiatowego inspektora nadzoru budowlanego jako organu pierwszej instancji należą zadania i kompetencje, o których mowa w art. 40 ust. 2, art. 41 ust. 4, art. 44 ust. 1, art. 48-51, art. 54, art. 55, art. 57 ust. 4, 7 i 8, art. 59, art. 59a, art. 59c ust. 1, art. 59d ust. 1, art. 59g ust. 1, art. 62 ust. 1 pkt 3 i ust. 3, art. 65, art. 66, art. 67 ust. 1 i 3, art. 68, art. 69, art. 70 ust. 2, art. 71a, art. 74, art. 75 ust. 1 pkt 3 lit. a, art. 76, art. 78 oraz art. 97 ust. 1. Natomiast do właściwości organów administracji architektoniczno-budowlanej należą sprawy określone w ustawie i niezastrzeżone do właściwości innych organów – art. 82 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane. Organy administracji publicznej zobowiązane są do przestrzegania z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej (art. 19 k.p.a.). To zaś oznacza, iż organ administracji publicznej nie może wkraczać w kompetencje przysługujące innemu organowi. Postępowanie prowadzone przez organy nadzoru budowlanego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane jest samodzielne i odrębne od postępowania o wydanie decyzji udzielającej pozwolenia na budowę czy też unormowanego w art. 30 tej ustawy. Należy mieć na uwadze odmienność tych postępowań oraz konieczność rozgraniczenia kompetencji organów administracji publicznej. W myśl art. 30 ust. 6 pkt 1 i 2 ustawy - Prawo budowlane właściwy organ, a jest nim organ administracji architektoniczno-budowlanej, wnosi sprzeciw, jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę (pkt 1); budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy (pkt 2). A zatem, organ ten obciąża obowiązek sprawdzenia, czy zgłoszenie nie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę i czy budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem nie narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub innych przepisów. Jak jednoznacznie wynika z akt sprawy - zaświadczenie Prezydenta Miasta [...]z dnia 26 lipca 2013 r. - organ ten nie wniósł sprzeciwu do wykonania zgłoszonych robót budowlanych. Rację ma zatem Sąd pierwszej instancji, że organy nadzoru budowlanego, nie mogąc wkraczać w kompetencje organów administracji architektoniczno-budowlanej, zobowiązane były ocenić, czy roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z tym zgłoszeniem. Jest to konsekwencja tamtego postępowania. W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że organy nadzoru budowlanego prawidłowo ustaliły, że inwestor poza dokonane zgłoszenie nie wyszedł, wykonał roboty budowlane zgodnie ze zgłoszeniem, a nadto roboty budowlane polegające na odbudowie elementów pasa drogowego oraz wykonaniu wjazdu na posesję zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną, przepisami techniczno-budowlanymi i były prowadzone pod nadzorem inspektora wyznaczonego przez Wydział Infrastruktury Urzędu Dzielnicy [...] i protokołem odebrano te roboty. Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ustawy - Prawo budowlane i prawa miejscowego, sprowadzają się do kwestionowania wydania decyzji o pozwoleniu na budowę budynku. Zauważyć należy, iż Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2008r. umorzył postępowanie odwoławcze od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2008 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku. Na powyższą decyzję skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Postanowieniem z dnia 4 listopada 2008r., sygn. akt VII SA/Wa 1397/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę (m.in.) M. J.– wobec nieuiszczenia wpisu od skargi, natomiast wyrokiem z dnia 27 marca 2009 r. Sąd ten oddalił skargę E. K. na decyzję Wojewody [...]z dnia [...] czerwca 2008r. - orzeczenie prawomocne. W niniejszym postępowaniu - dotyczącym robót budowlanych wykonanych w oparciu o dokonane zgłoszenie - skarżąca nie może "zwalczać" decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku - segmentu. Powołane w skardze kasacyjnej ekspertyzy i opinie (ekspertyza z dnia 24 lutego 2009 r., opinia Samorządu Mieszkańców [...] z dnia 10 lutego 2009 r. i opinia dotycząca budowy segmentu przy ulicy [...] w W. z dnia 6 lutego 2009 r.) dotyczą kwestii budowy segmentu, a więc postępowania administracyjnego zakończonego w 2008r., a nie robót budowlanych wykonanych na skutek zgłoszenia z dnia 25 czerwca 2013r. W tej sytuacji chybione są zarzuty skargi kasacyjnej o naruszeniu przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 77, art. 75, art. 80 i 138 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 5 ustawy - Prawo budowlane oraz § 14 i § 116 pkt 2 Uchwały Rady Miasta [...] [...], poprzez wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Nadto Sąd pierwszej instancji nie dokonywał wykładni art. 5 ustawy - Prawo budowlane, a więc nie mógł dopuścić się naruszenia tego przepisu przez jego błędną wykładnię. Skoro niniejsze postępowanie nie dotyczyło i nie mogło dotyczyć wskazanej wyżej decyzji o pozwoleniu na budowę, to stawiając zarzuty wobec decyzji o pozwoleniu na budowę, nie można Sądowi pierwszej instancji skutecznie przypisać naruszenia zasady legalności, praworządności i zaufania publicznego, zagwarantowanych każdemu obywatelowi w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz k.p.a. Z powyższych też względów nieusprawiedliwione są także zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a. oraz art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że Sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Sąd nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, przytoczonymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami (por. uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009r., I OPS 10/09 - ONSAiWSA 2010/1/1). Jednocześnie podkreślić należy, iż rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że Sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Sąd administracyjny nie jest wprawdzie związany granicami skargi, ale zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona. Zasada niezwiązania sądu granicami skargi nie oznacza, że Sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 1997 r., OPS 12/96, ONSA 1997/3/104). Na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej (por. B. Adamiak, glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 1998r., III SA 103/97, OSP 1999/1/19, B. Adamiak [w:] J. Borkowski, B. Adamiak, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 1996, s. 586, J. Borkowski, Nieważność decyzji administracyjnej, ZCO Łódź – Zielona Góra 1997, s. 110 , J. Borkowski [w:] J. Borkowski, B. Adamiak, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 1996, s. 722). Skoro na sprawę administracyjną składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe, to do tych elementów należy odnieść się, aby prawidłowo zakreślić granice danej sprawy. Jak już wyżej wskazano w niniejszym postępowaniu - dotyczącym robót budowlanych wykonanych w oparciu o dokonane zgłoszenie - skarżąca nie może kwestionować decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku – segmentu. Kwestia ewentualnej, podnoszonej przez skarżącą - zmiany sposobu użytkowania tego budynku również nie może być przedmiotem niniejszego postępowania, lecz może stanowić przedmiot odrębnego postępowania administracyjnego. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) oddalił skargę kasacyjną.