I SAB/Wa 376/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Tomasz Wykowski Sędzia WSA Przemysław Żmich Protokolant referent stażysta Małgorzata Sieczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2014 r. sprawy ze skargi W. D. na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość 1. zobowiązuje Prezydenta W. do rozpoznania wniosku z dnia [...] kwietnia 2013 r. o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ulicy [...] a w terminie czterech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Prezydenta W. na rzecz W. D. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z 6 maja 2014 r. W. D. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania jego wniosku z [...] kwietnia 2013 r. o przyznanie odszkodowania za część nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej hip. "[...]", co do której czterema decyzjami Prezydent [...] odmówił ustanowienia, w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279), prawa użytkowania wieczystego. W uzasadnieniu skargi W. D. wskazał, że wobec braku reakcji organu w terminie określonym w kodeksie postępowania administracyjnego na jego wniosek o ustalenie odszkodowania, wniósł w trybie art. 37 k.p.a. zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie. W efekcie zaś rozpoznania tego zażalenia Wojewoda [...], postanowieniem z [...] stycznia 2014 r. nr [...] uznała je za zasadne i wyznaczył Prezydentowi [...] dodatkowy 3 miesięczny termin na załatwienie sprawy. Termin tej jednak upłynął bezskutecznie, co oznacza, że wniosek o odszkodowanie nie został rozpoznany przez ponad dwa lata. W tym stanie rzeczy wnosi on o zobowiązanie Prezydenta [...] do rozpoznania sprawy w terminie dwóch miesięcy i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Prezydent [...] wniósł o jej oddalenie, wskazując, że w toku postępowania zgromadzono szereg materiałów mających na celu ustalenie, czy spełnione zostały przesłanki z art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. – o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), warunkujące ustalenie odszkodowania, a pismem z 27 czerwca 2014 r. poinformowano stronę o przyczynach zwłoki, a także określono przewidywany termin zakończenia postępowania do 30 listopada 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: skarga jest uzasadniona. Przedmiotem skargi W. D. jest bezczynność Prezydenta [...], polegająca na nierozpoznaniu wniosku z [...] kwietnia 2013 r. o przyznanie odszkodowania za część nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej hip. jako "[...]", co do której odmówiono ustanowienia prawa użytkowania wieczystego w trybie przepisów dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Na wstępie podnieść należy, iż bezczynność organu zachodzi, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie - ale mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu. Okoliczności jakie spowodowały zwłokę organu oraz jego działania w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) będą miały natomiast znaczenie przy ocenie Sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca, w rozumieniu art. 149 § 1 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), czy też nie. Zgodnie z ustanowioną w art. 12 k.p.a., zasadą szybkości postępowania organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione bezzwłocznie (§ 2). W myśl art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie zaś sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Artykuł 36 § 1 k.p.a. nakłada natomiast na organy administracji publicznej obowiązek zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., a także o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w przepisie szczególnym, z podaniem przyczyny zwłoki oraz wskazania nowego terminu jej załatwienia. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy, stwierdzić należy, że wystąpiły w niej niewątpliwie przesłanki, uzasadniające stwierdzenie bezczynności Prezydenta [...]. Bezsporne jest bowiem, że organ, wbrew obowiązkom wynikającym z ww. przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, nie rozpoznał sprawy i w dacie orzekania nadal pozostaje w zwłoce. Wniosek skarżącego o przyznanie odszkodowania wpłynął do organu [...] kwietnia 2013 r. (co wynika z umieszczonej na nim prezenty). Od ww. daty ( a nie jak prawdopodobnie omyłkowo podaje skarżący 14 kwietnia 2012 r.) rozpoczął bieg, określony w art. 35 § 3 k.p.a. termin do załatwienia sprawy nim objętej. Zgodnie bowiem z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony, jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. W tym stanie rzeczy termin, w którym postępowanie to winno ulec zakończeniu upłynął najpóźniej w dniu 11 czerwca 2013 r. Tymczasem, mimo upływu ponad 1,5 roku od złożenia ww. wniosku Prezydent [...] nie zakończył zainicjowanego nim postępowania i nie podjął rozstrzygnięcia w sprawie, co w sposób oczywisty uzasadnia stwierdzenie bezczynności. Stwierdzony stan bezczynności implikował z kolei wydanie orzeczenia, o którym mowa w art. 149 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a., a więc zobowiązania organu do wydania aktu w określonym przez Sąd terminie. Wyznaczając zaś termin załatwienia sprawy (którego bieg rozpoczynał się będzie do daty zwrotu akt z prawomocnym wyrokiem) Sąd uwzględnił skomplikowany charakter sprawy, jak też konieczność sporządzenia - w przypadku uwzględnienia wniosku - dowodu w postaci opinii uprawnionego rzeczoznawcy o wartości utraconej nieruchomości, do której to opinii strony będą mogły wnosić zastrzeżenie. Z tego względu rozsądnym i realnym terminem w jakim możliwe jest zakończenia postępowania bez uszczerbku dla gwarancji procesowych stron, jak też bez konieczności występowania przez stronę ze skargą mającą na celu wykazanie , że organ wyroku nie wykonał (co z kolei może wywoływać dalszą zwłokę, powodowaną choćby koniecznością przekazania ponownie akt sprawy do Sądu) - jest termin pięciu miesięcy. Nie ma natomiast wystarczająco usprawiedliwionych podstaw do stwierdzenia, że bezczynność Prezydenta [...] miała charakter rażący. Przy ocenie stanu zwłoki organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej nie można bowiem abstrahować od charakteru sprawy, w której organ jest w bezczynności. Postępowania odszkodowawcze prowadzone w trybie art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami są zaś postępowaniami niewątpliwie skomplikowanymi, ze względu na swój historyczny charakter, co z kolei związane jest z czasochłonnym poszukiwaniem archiwalnych dokumentów. Ustalenie wszak kluczowych okoliczności stanu faktycznego, warunkujących prawidłowe zastosowanie norm prawa materialnego, wymaga odniesienia się do stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu 21 listopada 1945 r. (daty wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r.) oraz 5 kwietnia 1958 r., a więc także zgromadzenia i analizy przez Prezydenta [...] dokumentacji wytworzonej kilkadziesiąt lat wcześniej, co z kolei wymaga jej odszukania w różnych instytucjach i archiwach. Zważywszy więc na fakt, że takie działania ukierunkowane na zgromadzenie niezbędnego materiału dowodowego organ podejmował (ostatni z poszukiwanych dokumentów, w oparciu o które czynione będą niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy ustalenia stanu faktycznego, wpłynęły do komórki organizacyjnej organu rozpoznającej wniosek 23 stycznia 2014 r. - vide pismo Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...] z [...] stycznia 2013 r. nr [...]), jak też mając na względzie to, że organ poinformował stronę o przyczynach zwłoki i działaniach w sprawie, wyznaczając nowy termin zakończenia postępowania, który w dacie rozpoznawania skargi jeszcze nie ekspirował (vide pismo nr [...] z [...] czerwca 2014 r.), to mimo znacznego przekroczenia terminów, o których mowa w art. 35 § 3 k.p.a. nie ma podstaw do formułowania oceny, że działania organu (a w zasadzie zaniechania) kwalifikować należy jako noszące znamiona rażącego naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Tym bardziej, że niezależnie od historycznego aspektu sprawy, Sądowi także z urzędu znana jest okoliczność dotycząca znacznej ilości tego typu spraw rozpoznawanych przed Prezydentem W. oraz trudności budżetowe miasta i konieczność pozyskania dodatkowych źródeł finansowania odszkodowań za utracone grunty [...], co z klei wymagało m.in. podjęcia przez prawodawcę (a więc podmiot niezależny od organu pozostającego w zwłoce) stosowanych działań legislacyjnych, które to działania obejmowały zmianę z dniem 1 stycznia 2014 r. ustawy z dnia 30 sierpnia 1996 r. – o komercjalizacji i prywatyzacji (Dz.U. z 2013 r., poz. 216), w efekcie której dopiero [...] uzyskało możliwość pozyskania z Funduszu [...] dotacji celowej na ww. odszkodowania (vide art. 69 f ww. ustawy). Te wszystkie okoliczności niewątpliwie rzutowały na okres załatwiania sprawy. Natomiast z rażącym naruszeniem zasad ogólnych postępowania administracyjnego, kwalifikujących bezczynność organu jako rażącą w rozumieniu art. 149 § 1 zd. drugie p.p.s.a., mielibyśmy do czynienia wówczas, gdyby zwłoka w załatwieniu sprawy, była przede wszystkim efektem intencjonalnego i nacechowanego "złą wolą" lekceważenia przez organ norm postępowania, a nie li tylko prowadzenia postępowania – jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie - w sposób przewlekły, przy jednoczesnym zaistnieniu obiektywnie weryfikowalnych przeszkód umożliwiających jego zakończenie w kodeksowym terminie. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 149 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy.