I OSK 423/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Paweł Tarno, Sędzia NSA Bożena Popowska, Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Dorota Chromicka, po rozpoznaniu w dniu 8 października 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 listopada 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 816/12 w sprawie ze skargi M. B. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza na rzecz Ministra Infrastruktury i Rozwoju od M. B. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 6 listopada 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 816/12, oddalił skargę M. B. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] marca 2012 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego. Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy, orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] sierpnia 1950 r., odmówiło przyznania byłym właścicielom – A. M. i Z. M. prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej, położonego przy ul. [...]. Wskazano, że w planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczono teren tej nieruchomości pod użyteczność publiczną. Minister Infrastruktury, po rozpoznaniu wniosku M. B. – jednej z następców prawnych dawnych współwłaścicieli, decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r., odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, po rozpoznaniu wniosku M. B. o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] marca 2012 r. utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi M. B., uznał, że jest ona bezzasadna. Podniesiono, że obowiązujący plan miejscowy przewidywał na części spornego gruntu urządzenie drogi, a więc wykorzystywanie tego gruntu w sposób zgodny z tym przeznaczeniem nie mogło być realizowane przez osobę fizyczną. Wykluczało to możliwość uwzględnienia w tej części wniosku przeddekretowych właścicieli o przyznanie własności czasowej. Stwierdzono, że istotą sporu w przedmiotowej sprawie jest natomiast to, czy możliwe było ustanowienie w trybie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. nr 50, poz. 279, ze zm.), prawa własności czasowej tej części gruntu, który w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczony został pod użyteczność publiczną. Musi to być oceniane przez pryzmat funkcji, jaką w ramach tej użyteczności miała być na gruncie realizowana. Podkreślono, że przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego na cele użyteczności publicznej nie wyłącza automatycznie możliwości przyznania byłemu właścicielowi prawa własności czasowej, na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu. Znaczenie ma tu rodzajowe określenie funkcji w planie, jaka miała być realizowana na danym gruncie. Stwierdzenie braku możliwości pogodzenia korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela z celami użyteczności publicznej musi mieć oparcie w kryteriach obiektywnych. Należało ocenić czy grunt może być wykorzystywany przez byłego właściciela (jego następców prawnych) na cele określone w planie. W postępowaniu nadzorczym, dotyczącym orzeczenia dekretowego, odmawiającego przyznania prawa własności czasowej gruntu z powodu przeznaczenia nieruchomości pod użyteczność publiczną, organ zobligowany jest do poczynienia szczegółowych ustaleń co do rodzaju tej użyteczności. W przedmiotowej sprawie takie ustalenia zostały poczynione. Przeważająca część przedmiotowej nieruchomości w planie została przeznaczona pod budowę gmachu ówczesnego Ministerstwa Przemysłu. Skoro zaś grunt przedmiotowej nieruchomości przeznaczony był pod budynki wykorzystywane na siedzibę centralnych organów administracji państwowej, to funkcja, jaką w ramach tej użyteczności na gruncie miała być realizowana, ze swej istoty nie mogła być wykonywana przez podmioty prywatne, wykluczała możliwość uwzględnienia wniosku dawnych właścicieli nieruchomości i przyznania im prawa własności czasowej gruntu. Tym samym odmowa przyznania byłym właścicielom nieruchomości prawa własności czasowej w tak ustalonym stanie faktycznym nie naruszała art. 7 ust. 2 dekretu, a więc brak było podstaw do wyeliminowania z obrotu prawnego orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy w trybie określonym w art. 156 § 1 K.p.a. Skarga kasacyjna wniosła M. B., żądając uchylenia wyroku WSA w Warszawie, przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zarzucono naruszenie: • art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 7 ust. 2 dekretu, ponieważ Sąd I instancji błędnie zaakceptował stanowisko organu administracji w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia [...] sierpnia 1950 r. Obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego przewidywał przeznaczenie gruntu na cele użyteczności publicznej, natomiast możliwe było (co powinien był rozważyć Sąd I instancji) przeznaczenie części gruntu na inne cele, czyli istniała możliwość pogodzenia ze sobą sposobu użytkowania tej nieruchomości. Zachodziły więc, wskazane w art. 7 dekretu, przesłanki do wydania decyzji pozytywnej; • art. 145 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 107 § 3, art. 138 § 2 K.p.a., ponieważ WSA w Warszawie nie wziął pod uwagę naruszenia przez organ administracji przepisów postępowania administracyjnego, tj. nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego i prawnego sprawy, a w szczególności brak ustalenia przez organ możliwości przeznaczenia części gruntu na cele inne, niż cele publiczne. W odpowiedzi na skargę uczestnik postępowania – Minister Skarbu Państwa wniósł o jej oddalenie, podkreślając, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.; dalej: P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, a więc NSA rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach. Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczyły przede wszystkim wydania przez Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy orzeczenia z dnia [...] sierpnia 1950 r. bez wskazania planu zagospodarowania przestrzennego, będącego przesłanką odmowy. Brak takiego odwołania powoduje, że, zarówno organy orzekające w sprawie, jak i Sąd I instancji, nie ustaliły, czy nie istniała możliwość częściowego ustanowienia na rzecz właścicieli nieruchomości własności czasowej. Wskazać należy, że w okresie wydania orzeczenia administracyjnego z dnia [...] sierpnia 1950 r. obowiązywał tylko jeden plan zagospodarowania przestrzennego dla Warszawy. Był to, uchwalony przez Naczelną Rady Odbudowy m.st. Warszawy w czasie obowiązywania ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o odbudowie m.st. Warszawy (Dz.U. nr 52, poz. 268), plan nr 29 z roku 1948. Zgodnie z art. 3 powołanej ustawy do zakresu działania Naczelnej Rady Odbudowy należało uchwalanie planów zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy i Warszawskiego Zespołu Miejskiego. Według art. 9 tej ustawy, plany te uzyskiwały moc obowiązującą z dniem ogłoszenia w Monitorze Polskim. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nr 29 z roku 1948 został uchwalony przez właściwy organ i opublikowany (M.P. nr 54, poz. 308) zgodnie z obowiązującą w dacie jego uchwalenia ustawą o odbudowie m.st. Warszawy, a więc uzyskał moc obowiązującą. Ponadto w okresie od uchwalenia i ogłoszenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nr 29 do roku 1950 (rok orzeczenia o odmowie przyznania prawa własności czasowej) nie były dokonywane żadne zmiany tego planu, ani też nie stracił on mocy obowiązującej. Podkreślić należy, że fakt, iż w orzeczeniu administracyjnym z dnia [...] sierpnia 1950 r. o odmowie przyznania dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej, położonej przy ul. [...], nie przywołano konkretnego uchwalonego planu zagospodarowania przestrzennego, nie może być uznany za rażące naruszenie prawa, ponieważ w tym okresie obowiązywał tylko jeden plan zagospodarowania przestrzennego dla m.st. Warszawy, który został ogłoszony w powszechnie dostępnym dzienniku urzędowym. W judykaturze wskazuje się, że aby można było mówić o rażącym naruszeniu prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267, ze zm.), muszą zostać spełnione łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na oczywistej sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, a ich wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (wyroki: SN z dnia 8 kwietnia 1994 r., sygn. akt III ARN 13/94, NSA z dnia 18 lipca 1994 r., sygn. akt V SA 535/94). Instytucja prawna stwierdzenia nieważności stanowi nadzwyczajny tryb wzruszania decyzji i jest odstępstwem od ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnych, określonej w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Jej stosowanie powinno więc mieć miejsce w wyjątkowych, niebudzących wątpliwości przypadkach. W przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie wystąpiła, ponieważ organ, wydając orzeczenie w dniu [...] sierpnia 1950 r., nie wskazał, jako podstawy rozstrzygnięcia, planu nr 29, ale plan ten istniał i był jawny. Tym samym nie można uznać, że organ działał bez podstawy prawnej, w sposób, który naruszałby zasadę praworządności lub w sposób sprzeczny ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem danej instytucji prawnej. Przeznaczenie, zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego nr 29, nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...] pod budynki administracji rządowej i drogi wykluczało w całości możliwość przyznania dotychczasowym właścicielom nieruchomości własności czasowej. W uchwale z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 5/08 NSA stwierdził, że przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego na cele użyteczności publicznej nie wyłącza możliwości przyznania byłemu właścicielowi prawa własności czasowej. Wskazano, że w art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. nr 50, poz. 279, ze zm.) nie odmawia się przyznania prawa własności czasowej, jeżeli grunt znajduje się na terenie przeznaczonym na cele użyteczności publicznej, ale przepis ten uzależnia przyznanie lub odmowę przyznania prawa własności czasowej do gruntu od tego, czy da się to pogodzić z planem zagospodarowania przestrzennego. Założono zatem konieczność rozważenia czy przeznaczenie terenu w planie na określony cel, w tym także cel użyteczności publicznej, da się pogodzić z przyznaniem prawa własności czasowej do określonego gruntu znajdującego się na tym terenie. Wskazano, że określenie "cele użyteczności publicznej" jest pojęciem tak ogólnym, że wymaga bliższego określenia, poprzez wskazanie funkcji, jaka mogła być na danym obszarze realizowana. Konkretyzacja ta powinna następować w planie zagospodarowania przestrzennego, natomiast w ówczesnym systemie prawnym gospodarki planowej mogła ona wystąpić także w innych aktach planowania, albo też być udokumentowana w inny sposób. W przedmiotowe sprawie Sąd I instancji wykazał, że taka konkretyzacja nastąpiła, bowiem, jak wynika z akt sprawy, znaczna części terenu spornej nieruchomości była przeznaczona pod budowę Ministerstwa Przemysłu. Rodzaj użyteczności publicznej, na który przeznaczono działkę usytuowaną przy ul. [...] nie da się zatem pogodzić z korzystaniem z gruntu przez dotychczasowych właścicieli. Pozostała części nieruchomości była przeznaczona pod drogi publiczne, co, zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 10 grudnia 1920 r. o budowie i utrzymaniu dróg publicznych w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 1948 r. nr 54, poz. 433, ze zm.), wykluczało jej przeznaczenie dla prywatnych właścicieli. Dodać należy, że w chwili składania wniosku właściciele spornej nieruchomości zdawali sobie sprawę, iż nie mogą z niej korzystać, ponieważ złożyli oni wniosek o przyznanie nieruchomości zamiennej, wskazując, że nieruchomość została już zajęta na potrzeby budowy budynków administracji rządowej. Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na powyższe, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto zgodnie z art. 209 w zw. z art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 P.p.s.a.