II SA/Bd 787/14

Dnia 8 października 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie: sędzia WSA Wojciech Jarzembski (spr.) sędzia WSA Leszek Tyliński Protokolant: Starszy sekretarz sądowy Jakub Jagodziński po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 8 października 2014 roku sprawy ze skargi Zakładu A Sp. z o.o. w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2014 r., nr [...] w przedmiocie opłat za korzystanie ze środowiska oddala skargę. Decyzją z dnia ... 2013 r. ... Marszałek Województwa K.-P. na podstawie art. 288 ust. 1 pkt 2, art. 276 ust. 1, art. 293 ust. 1 i 7 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. z 2013 r., poz. 1232), § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 marca 2007 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie opłat za korzystanie ze środowiska (Dz. U. Nr 106, poz. 723), § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 października 2008 r. w sprawie opłat za korzystanie ze środowiska (Dz. U. Nr 196, poz. 1217), pkt 2 obwieszczenia Ministra Środowiska z dnia 18 sierpnia 2009 r. w sprawie wysokości stawek opłat za korzystanie ze środowiska na 2010 r. (M.P. Nr 57, poz. 780) oraz art. 104 Kpa, określił Zakładowi Usług Komunalnych "A" sp. z o.o. opłaty podwyższone za korzystanie ze środowiska z tytułu składowania odpadów na składowisku odpadów w G. G.: ... 2008 r. – ... zł, ... 2009 r. – ... zł, ... 2009 r. – ... zł, ... 2010 r. – ... zł z odsetkami i orzekł o obowiązku zapłaty zakreślając termin, wskazując, że przesłanką podwyższonych opłat jest brak ważnej decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska. W odwołaniu pełnomocnik Spółki, domagając się uchylenia w całości ww. decyzji i umorzenia postępowania lub jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji zarzucił naruszenie: art. 293 ust. 1 i 7 w zw. z art. 276 ww. ustawy Prawo ochrony środowiska w zw. z art. 53 ust. 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach - poprzez bezprawne nałożenie obowiązku uiszczenia opłaty podwyższonej; odpady składowane były w oparciu o ważną decyzję zatwierdzającą instrukcję eksploatacji składowiska, a Marszałek mimo wniosku "A" nie dopełnił obowiązku jej przeniesienia; art. 7, art. 77 ust. 1 i art. 107 § 1 Kpa - poprzez zaniechanie pełnego przedstawienia i wyjaśnienia stanu faktycznego polegające na niewyjaśnieniu dlaczego ww. wniosek nie został rozpoznany oraz nie wyjaśnieniu przyczyn nie przeniesienia tej decyzji, a także pominięcie pisma Marszałka z dnia ....2009 r. w odpowiedzi na wniosek o przeniesienie decyzji, w którym Marszałek powołując błędną podstawę prawną, zamiast przeniesienia decyzji poucza o możliwości wnioskowania o nową decyzję; art. 1 i 2 Konstytucji oraz art. 8 i 9 Kpa w zw. z art. 86 Konstytucji i art. 275, art. 284 ust. 1 i art. 293 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska poprzez "odmowę ochrony prawnej" podmiotowi działającemu w zaufaniu do organu, który przez cały okres eksploatacji instalacji, również podczas kontroli, nie informował "A" o konsekwencjach prawnych jakie niesie nie przeniesienie decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska, a następnie po kilku latach działalności naliczył opłatę podwyższoną za brak przeniesienia decyzji, co koliduje z konstytucyjną zasadą sprawiedliwości społecznej oraz z zasadami praworządnego państwa prawa. SKO w T. decyzją z ... 2014 r. (...) na podstawie art. 276 ust. 1 art. 288 ust. 1 pkt 2 i art. 293 ust. 1 ww. ustawy Prawo ochrony środowiska oraz art. 138 § 2 Kpa uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji stwierdziwszy, że nie ulega wątpliwości, iż skarżąca ... 2009 r. wystąpiła do Marszałka Województwa K.-P., o przeniesienie praw i obowiązków wynikających z decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów w G.j G. wydanej na rzecz M.W.M. "B" sp. z o.o., na co dnia ... 2009 r. M.W.M. "B" wyraziła zgodę, organ I instancji wadliwie przyjął odpowiedzialność skarżącej z tytułu opłat podwyższonych bez uzyskania decyzji zatwierdzającej instrukcję za cały okres wskazany w decyzji. Nieprawidłowo też dokonano wyliczenia czasu składowania odpadów, co wpłynęło na wysokość opłat. Organ przyjął dane faktyczne do wymierzenia opłaty poprzez ustalenie ilości odpadów umieszczonych na składowisku w każdym kolejnym dniu wyliczając ilość dni pozostałych do końca półrocza, za które opłata jest wymierzana, co nie jest prawidłowe, gdyż pomija fakt, iż odpady na składowisku mogły pozostać przez okres dłuższy niż dane półroczne. Nadto zważywszy, że na składowisku istniał punkt utylizacji odpadów, konieczne było ustalenie czy dokonywano w nim utylizacji, a jeśli tak – to jakich odpadów i w jakiej ilości, co może wpłynąć na obniżenie wysokości opłat. Organ I instancji powinien ustalić czas składowania odpadów na składowisku i dopuścić dowód z opinii biegłego. Wg SKO uzasadnienie decyzji nie spełnia wymogów art. 107 § 3 Kpa, gdyż brak przedstawienia podstaw prawnych stosowania jednostkowych stawek opłat za składowanie poszczególnych odpadów, które uległy zmianom. Błędnie też ujęto w sentencji obowiązek uiszczania odsetek. Przepisy nie dają podstaw dla orzekania w tych kwestiach przez organ. Konieczność ich uiszczenia wynika z przepisu prawa i nie może być nałożona w decyzji. Rozstrzygnięcie organu I instancji w tym zakresie wydane zostało bez podstawy prawnej. Konieczny zakres uzupełnienia materiału dowodowego wykracza poza dyspozycję art. 136 Kpa. Prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy wymaga wiadomości specjalnych i dopuszczenia dowodu z opinii biegłego, co nie mieści się w zakresie postępowania przed organem odwoławczym. Za trafne należało uznać zarzuty dot. naruszenia art. 7, 77 § 1, 107 Kpa, dot. braku należytego ustalenia stanu faktycznego oraz uzasadnienia decyzji. Nie był natomiast zasadny argument, że wymogi ustawy o odpadach 2001 r. i prawo ochrony środowiska spełniało zatwierdzenie instrukcji eksploatacji składowiska decyzją z dnia ... 2007 r., na rzecz M.W.M. "B" sp. z o.o. Decyzja administracyjna jest aktem indywidualnym, kierowanym do oznaczonego adresata i nie tworzy praw i obowiązków względem osób trzecich. Nie przechodzi z mocy prawa na podmiot uzyskujący tytuł prawny do składowiska, bowiem brak regulacji normatywnej, która przewidywałaby taki skutek. Art. 53 ust. 6 ustawy o odpadach wskazuje na konieczność wydania decyzji przenoszącej decyzję zatwierdzającą instrukcję. Gdyby zaakceptować stanowisko skarżącej, to wprowadzanie takiej regulacji i starania o przeniesienie decyzji z dnia ... 2007 r. byłoby bezcelowe. Nie można przyjąć, że odpowiedzialność z art. 293 ww. ustawy z 27 kwietnia 2001 r. jest wyłączona, gdy zatwierdzenie uzyskał inny podmiot. Wg SKO częściowo zasadny były zarzuty naruszenia art. 1 i 2 Konstytucji oraz art. 8 i 9 Kpa w zw. z art. 86 Konstytucji i art. 275, 284 ust. 1 i art. 293 ustawy Prawo ochrony środowiska. Regulacja art. 1 Konstytucji nie mogła zostać zastosowana, nie stanowi bowiem dyrektywy postępowania. Art. 2 Konstytucji zawiera natomiast istotną zasadę interpretacyjną dotyczącą przepisów o opłatach podwyższonych za korzystanie ze środowiska. Podmiotu korzystającego ze środowiska nie mogą obciążać sankcję za zdarzenia zaistniałe po tym, jak podjął działania zmierzające do zapewnienia stanu zgodnego z prawem w postaci uzyskania przeniesienia decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska. SKO wskazało, iż prowadząc ponownie postępowanie, organ I instancji powinien uwzględnić wskazania co do konieczności należytego ustalenia stanu faktycznego, dokonać prawidłowego ustalenia okresu składowania odpadów, dokonać wyliczenia należnej opłaty podwyższonej dla całego okresu składowania odpadów bez legitymowania się decyzją zatwierdzającą instrukcję składowiska odpadów, za który taka opłata podwyższona może obciążać skarżącą. Organ powinien precyzyjnie wskazać, w jakim zakresie dopuszczalne jest obciążenie skarżącej opłatami podwyższonymi, skoro w sierpniu 2009 r. wystąpiła o przeniesienie na nią decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów wydaną na rzecz M.W.M. "B" sp. z o.o. Marszałek powinien ustalić okres, za jaki skarżąca może ponosić odpowiedzialność za korzystanie ze środowiska bez legitymowania się decyzją zatwierdzającą instrukcję eksploatacji, a następnie dokonać ustaleń faktycznych co do okoliczności istotnych z punktu widzenia przesłanek wymiaru opłat podwyższonych. Następnie należy ustalić ilość odpadów znajdujących, się na składowisku, co determinuje wysokość opłat podwyższonych. Konieczne jest poczynienie precyzyjnych ustaleń co do ścieków opatrzonych kodem .... Należy też prawidłowo uzasadnić rozstrzygnięcie, szczegółowo wyjaśniając jego podstawy faktyczne i prawne. W skardze na ww. decyzję, wnosząc o jej uchylenie w całości i zasądzenie kosztów pełnomocnik Spółki zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez uznanie, że decyzja Marszałka jest decyzją o charakterze określającym (deklaratoryjną), nie zaś decyzja ustalającą (konstytutywną), co spowodowało wadliwe przyjęcie okresów terminów przedawnienia, oraz naruszenie prawa procesowego poprzez błędne zastosowanie art. 138 § 2 Kpa, bowiem obowiązek ponoszenia opłaty podwyższonej nie powstaje z mocy prawa; jego aktualizacja jest związana z decyzją organu, która ma charakter ustalający (decyzja konstytutywna), gdyż to organ powinien zbadać, czy zaistniały przesłanki do nałożenia opłaty sankcyjnej, i ustalić jej wysokość w oparciu o okoliczności faktyczne. Obowiązek uiszczenia opłaty powstaje dopiero z dniem wejścia do obrotu prawnego decyzji nakładającej obowiązek. Przed wydaniem decyzji podmiot, którego działanie jest niezgodne z prawem nie ma obowiązku ponoszenia opłaty podwyższonej, a także może nie mieć świadomości co do niezgodnego z prawem działania, które uzasadniałoby obowiązek ponoszenia takiej opłaty. Dlatego zgodnie z art. 68 § 1 ordynacji podatkowej zobowiązanie podatkowe z art. 21 § 1 pkt 2, nie powstaje, jeżeli decyzja ustalająca zobowiązanie została doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy. Decyzja organu I instancji dotyczyła zobowiązań za lata 2008-2010 r., dlatego należności uległy przedawnieniu z końcem 2013 r. i organ odwoławczy powinien uchylić w całości zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie. Wskazał też, że w judykaturze podnosi się, że "do przesłanki" brak wymaganego "pozwolenia" należy zastosować wykładnię nie tylko językową lecz także systemową i celowościową, co oznacza, iż okoliczności, które powinien badać organ, powinny uwzględniać nie tylko, czy podmiot korzystający ze środowiska nie legitymuje się stosowną decyzją, lecz także czy i kiedy wystąpił o wydanie pozwolenia, czy wniosek był kompletny, i czy pozwolenie jest nieostateczne, czy ostateczne, lecz zaskarżone do sądu administracyjnego. W niniejszej sprawie organy dysponowały wszystkimi informacjami dot. Spółki i wiedziały o jej sytuacji prawnej i faktycznej. Bezsprzecznym jest, że w obrocie prawnym istniała decyzja zatwierdzająca instrukcję eksploatacji składowiska, błędem jednak był brak przeniesienia uprawnień z niej wynikających na podmiot, który rozpoczął prowadzenie składowiska. Obowiązkiem organu było udzielenie stosownych informacji dot. konieczności uzyskania decyzji na podmiot prowadzący aktualnie składowisko odpadów, bez możliwości korzystania z uprawnień z decyzji istniejącej w obrocie prawnym. Wskazał, że Spółka prowadziła swoją działalność w taki sposób jakby posiadała decyzję zatwierdzającą instrukcję eksploatacji składowiska i z taką świadomością prowadziła działalność gospodarczą. Bezprzedmiotowym było wydanie decyzji o nałożeniu opłaty podwyższonej, gdyż organy wiedziały o sytuacji w jakiej znajduje się Spółka i nie podjęły działań, które doprowadziłby do usunięcia stanu niezgodnego z prawem, dlatego niedopuszczalne było nałożenie opłaty podwyższonej, gdy brak było stosownego działania organów. Odpowiadając na skargę podtrzymując wyrażone w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ wniósł o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 powoływanej dalej jako "P.p.s.a.") uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c)inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do przepisu art. 134 § 1 oraz art. 133 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną - i wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. W związku z powyższym należy w pierwszej kolejności stwierdzić, że zasady ponoszenia opłat za korzystanie ze środowiska zawierają przepisy ustawy z 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013, poz. 1232). Przepis art. 276 ust. 1 tej ustawy przewiduje obowiązek podwyższenia opłat za korzystanie ze środowiska, należnych od podmiotów korzystających ze środowiska działających bez wymaganego pozwolenia lub innej decyzji, a przepis art. 293 wskazuje na zróżnicowanie opłaty podwyższonej w odniesieniu do postępowania z odpadami. Po myśli ust. 1 tego artykułu, za składowanie odpadów bez uzyskania decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów, podmiot korzystający ze środowiska ponosi opłatę 0,05 jednostkowej, stawki opłaty za umieszczenie odpadów na składowisku za każdą dobę składowania. Oznacza to, że na podstawie art. 293 ust. 1, za składowanie odpadów bez uzyskania decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska, podmiot korzystający ze środowiska ponosi opłatę podwyższoną. Należy także zauważyć, że z dniem 12 marca 2010 r., przez art. 2 pkt 3 lit. b ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 28, poz. 145) został dodany ust. 7, wprowadzający regulację przewidującą, że w przypadku składowania odpadów, opłaty podwyższone ponoszone są niezależnie od opłat za umieszczenie odpadów na składowisku. Opłaty podwyższone należy ponosić w takim samym trybie jak opłaty zwykłe. Strona zobowiązana jest do ustalenia ich wysokości we własnym zakresie, a następnie do wniesienia na właściwe konto urzędu marszałkowskiego. W świetle dopiero co przytoczonych przepisów winno być oczywiste, że przesłanką ponoszenia przez podmiot podwyższonych opłat jest brak ważnej decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska. Z akt sprawy wynika jednakże - na co prawidłowo wskazał organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji, co natomiast uszło uwadze organowi pierwszej instancji – że strona skarżąca pismem z ... 2009 r. wystąpiła jednak do Marszałka Województwa K. – P. o przeniesienie praw i obowiązków wynikających z decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacyjną składowiska w G. G., która była wcześniej wydana na rzecz M.W.M. "B" sp. z o.o. Wniosek strony skarżącej nie został jednak rozstrzygnięty w sposób w sposób przewidziany prawem tj. przez wydanie decyzji. W tej sytuacji bezpodstawne było obciążenie strony skarżącej podwyższonymi opłatami w okresie wskazanym przez Marszałka w decyzji uchylonej zaskarżoną decyzją. Skarżąca nie powinna ponosić skutków braku rozstrzygnięcia jej wniosku z ... 2009 r. o przeniesienie na nią decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska. Zasadne są także zastrzeżenia organu odwoławczego co do ustaleń stanu faktycznego, a mianowicie w zakresie wyliczenia czasokresu składowania odpadów i ich ilości, braku ustaleń czy dokonano w istniejącym na składowiskach punkcie utylizacji, utylizacji składowanych odpadów i potrzeby uzupełnienia postępowania dowodowego przez dopuszczenie dowodu z opinii biegłego. Analizując akta sprawy należało też podzielić pozostałe oceny zawarte w zaskarżonej decyzji a dotyczące braku w uzasadnieniu przedstawienia podstaw prawnych stosowania jednostkowych stawek opłat poszczególnych odpadów w sytuacji gdy stawki te uległy zmianom w obrocie objętym postępowaniem. Powyższe prowadzi do wniosku, iż organ pierwszej instancji naruszył jak to przekonywująco wykazano w zaskarżonej decyzji przepisy art. 7, art. 77 § 1 i 107 Kpa i to w stopniu mogącym mieć wpływ na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Bardzo szeroki zakres konieczności uzupełnienia materiałów dowodowych prowadzi sąd do wniosku, że wskazana szeroka potrzeba uzupełnienia materiału dowodowego wykracza znacznie poza ramy zakreślone treścią art. 136 Kpa. Nietrafny jest więc zarzut naruszenia przez organ przepisu art. 138 § 2 Kpa. Nie ulega też wątpliwości, że dopiero po uzupełnieniu materiału dowodowego w zakresie prawidłowo wskazanym w zaskarżonej decyzji, możliwe będzie prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego. Dlatego też na obecnym etapie postępowania nie można w pełni dokonać oceny zasadności wszystkich zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego. W tym stanie rzeczy wobec braku przesłanek wskazanych treścią przywołanych przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a –c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało skargę oddalić. I dlatego orzeczono jak w sentencji.