II SA/Gd 490/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz sądowy Marta Sankiewicz po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 8 października 2014 r. sprawy ze skargi E. Z. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 maja 2014 r., nr [...] w przedmiocie zarzutów dotyczących prowadzenia egzekucji w sprawie nakazu rozbiórki oddala skargę. Postanowieniem z dnia 7 kwietnia 2014 roku w sprawie [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], działając na podstawie art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej jako "k.p.a.") oraz art. 20 § 1 pkt 4, art. 34 § 1, § 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2012 r., poz. 1015 ze zm., dalej jako "u.p.e.a.") oddalił zarzuty wniesione przez E. Z. pismem z dnia 28 marca 2014 roku w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, a dotyczące tytułu wykonawczego nr PINB-7146/010/14 z dnia 6 marca 2014 roku. W uzasadnieniu organ egzekucyjny w pierwszej kolejności przywołał treść przepisu art. 33 u.p.e.a., po czym wskazał, że decyzją nr [...] z dnia 1 kwietnia 2009 roku nakazano E. Z. rozbiórkę obiektu budowlanego nietrwale związanego z gruntem o konstrukcji drewnianej pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej wraz z tarasem oraz obiektu budowlanego nietrwale związanego z gruntem o konstrukcji drewnianej pełniącego funkcję sanitariatu (w.c), wzniesionych bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie działki nr [...] położonej w [...] (numer mapy 3) gmina [...]. Powyższa decyzja w trybie odwoławczym została utrzymana w mocy decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...] z dnia 21 grudnia 2009 roku. Odnosząc się do zarzutu w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, zawartego w art. 33 pkt 5 u.p.e.a., tj. niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym z powodu złego stanu zdrowia oraz braku środków na wykonanie obowiązku, organ uznając ów zarzut za nietrafny argumentował, że skarżąca uchyla się od wykonania obowiązku rozbiórki od ponad 5 lat. Ustosunkowując się z kolei do zarzutu zawartego w art. 33 pkt 10 u.p.e.a. (niespełnienie wymogów określonych w art. 27 u.p.e.a.) organ stwierdził, że wystawiony tytuł wykonawczy zawiera wszystkie elementy zawarte w art. 27 u.p.e.a., które pozwalają precyzyjnie określić osoby zobowiązane oraz zawiera wyczerpujące poinformowanie strony o przysługujących jej prawach. W zażaleniu od powyższego postanowienia E. Z. zarzuciła organowi naruszenie przepisów postępowania, mających wpływ na treść zapadłego rozstrzygnięcia, a mianowicie art. 64 § 2 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonego postanowienia w oparciu o wniesione przez skarżącą zarzuty z dnia 28 marca 2014 roku dotknięte brakiem formalnym i nie wezwanie skarżącej do ich usunięcia w terminie 7 dni z przewidzianym prawem pouczeniem, oraz art. 124 § 2 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonego postanowienia z pominięciem prawidłowego sporządzenia jego uzasadnienia, zarówno faktycznego jak i prawnego, uniemożliwiającego w jakikolwiek sposób przeprowadzenie kontroli rozumowania organu wydającego zaskarżone postanowienie w oparciu o zarzuty skarżącej z dnia 28 marca 2014 roku. Nadto skarżąca zarzuciła organowi, iż wydał postanowienie z pominięciem wszystkich zgłoszonych przez nią zarzutów. W związku z tak sformułowanymi zarzutami skarżąca wniosła o zmianę postanowienia z dnia 7 kwietnia 2014 roku poprzez uwzględnienie zarzutów podniesionych przez nią w piśmie z dnia 28 marca 2014 roku, ewentualnie uchylenie tegoż postanowienia i umorzenie postępowania a nadto zawieszenie postępowania egzekucyjnego do czasu wydania ostatecznego postanowienia w przedmiocie zgłoszonych zarzutów. Postanowieniem z dnia 16 maja 2014 roku w sprawie [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał na akta sprawy, z których wynika, że w związku z uchylaniem się skarżącej od wykonania obowiązku rozbiórki obiektów budowlanych nałożonego na nią decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 1 kwietnia 2009 roku, utrzymaną w mocy przez Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia 21 grudnia 2009 roku, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego pismem z dnia 29 marca 2012 roku przesłał skarżącej upomnienie z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, wzywając skarżącą do wykonania obowiązku rozbiórki. Upomnienie zostało doręczone skarżącej w dniu 17 kwietnia 2014 roku. Organ wyjaśnił, że wobec uchylania się skarżącej do wykonania rozbiórki, organ w dniu 6 marca 2014 roku wystawił tytuł wykonawczy, doręczony skarżącej w dniu 25 marca 2014 roku. Odnosząc się do zarzutów wniesionych przez skarżącą, organ stwierdził, że żadna z przesłanek wymienionych w art. 33 u.p.e.a. nie została spełniona. Organ odwoławczy wyjaśnił następnie, że zaskarżone postanowienie nie mogło ostać się z przyczyn formalnych, albowiem wniesione przez skarżącą zarzuty nie zostały przez nią podpisane a brak podpisu wnoszącego pismo stanowi brak formalny, który uniemożliwia organowi nadanie sprawie dalszego biegu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku E. Z., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzuciła organowi odwoławczemu naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 124 § 2 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonego postanowienia z pominięciem prawidłowego sporządzenia jego uzasadnienia, zarówno faktycznego jak i prawnego, uniemożliwiającego w jakikolwiek sposób przeprowadzenie kontroli rozumowania organu wydającego przedmiotowe postanowienie w oparciu o zażalenie skarżącej z dnia 30 kwietnia 2014 roku na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 7 kwietnia 2014 roku, a w konsekwencji nienależyte i nie wyczerpujące poinformowanie stron o okolicznościach faktycznych i prawnych wydanego rozstrzygnięcia; art. 124 § 1 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez opatrzenie zaskarżonego postanowienia - zamiast podpisem - wyłącznie parafą, podczas gdy ww. regulacja wymaga złożenia podpisu umożliwiającego identyfikację osoby upoważnionej do wydania postanowienia, a w konsekwencji nieprowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie uczestnika do władzy publicznej i wydania postanowienia nieistniejącego w znaczeniu procesowym. Nadto skarżącą zarzuciła organowi odwoławczemu, że nie odniósł się do wszystkich zgłoszonych przez nią zarzutów z dnia 30 kwietnia 2014 roku. W konsekwencji skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 16 maja 2014 roku oraz poprzedzającego go postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 7 kwietnia 2014 roku, orzeczenie, iż zaskarżone postanowienia nie podlegają wykonaniu oraz zasądzenie od organu administracyjnego na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Ewentualnie wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] oraz poprzedzającego go postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, orzeczenie, iż zaskarżone postanowienia nie podlegają wykonaniu oraz zasądzenie od organu administracyjnego na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.). Należy w tym miejscu wyjaśnić skarżącej, że sąd administracyjny jest w zasadzie sądem kasacyjnym, orzekającym o zgodności albo niezgodności z prawem aktu lub czynności organu administracyjnego. Sąd administracyjny nie rozstrzyga natomiast sprawy administracyjnej in merito (por. wyrok NSA z dnia 30 września 2005 r., FSK 2282/04, LEX nr 173165; wyrok NSA z dnia 6 września 2005 r., FSK 2161/04, LEX nr 173175; wyrok NSA z dnia 20 lipca 2004 r., GSK 589/04, ONSAiWSA 2004, nr 3, poz. 56). Rozpoznając skargę w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku mógł zatem jedynie zbadać prawne przesłanki wydania zaskarżonego postanowienia (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."). Zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Rozstrzygnięcie przewidziane w art. 138 § 2 k.p.a. jest określane jako decyzja kasacyjna. W orzecznictwie i doktrynie ustalono, że konstrukcja prawna decyzji wydawanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. opiera się na wystąpieniu dwóch przesłanek łącznie a mianowicie – po pierwsze postępowanie przed organem pierwszej instancji, w którym została wydana decyzja prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania, a po drugie konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygniecie. Wskazuje się również, że orzeczenie, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może wydać tylko wówczas gdy organ pierwszej instancji albo w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, albo przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i jednocześnie brak jest podstaw do zastosowania przez organ art. 136 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Decyzja kasacyjna, powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia może być podjęta tylko w sytuacjach określonych w art. 138 § 2 k.p.a. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje zatem wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja dotknięta była jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające organu pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które można uzupełnić na podstawie art. 136 k.p.a. Stosownie do powyższego podkreślić trzeba, że przepis art. 138 § 2 k.p.a. stanowi wyjątek od zasady merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ drugiej instancji i niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca tego przepisu. W świetle przedstawionych powyżej rozważań, w rozpoznawanej sprawie uznać należało, że wskazane w zaskarżonym postanowieniu powody podjętego rozstrzygnięcia stanowiły wystarczające uzasadnienie dla zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Analiza akt rozpoznawanej sprawy niewątpliwie bowiem potwierdza, że pismo skarżącej z dnia 28 marca 2014 roku stanowiące zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego nie zostało przez skarżącą podpisane. Pismo zawierało zatem braki, które uniemożliwiały nadanie mu dalszego biegu. Zgodnie bowiem z art. 63 § 3 k.p.a. podanie wniesione pisemnie powinno być podpisane przez wnoszącego. Podpis na podaniu – w tym przypadku piśmie w sprawie zarzutów – warunkuje fakt pochodzenia żądania od osoby określonej jako wnosząca podanie. W zaistniałej sytuacji organ pierwszej instancji zobowiązany był wezwać wnoszącą pismo – zarzuty – o usunięcie jego braków formalnych w terminie 7 dni na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. Zaniechanie powyższej czynności procesowej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] skutkowało w efekcie tym, że wniesione przez skarżącą pismo z dnia 28 marca 2014 roku nie było skuteczne. Zasadnie zatem organ odwoławczy uchylił postanowienie organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Organ nie był bowiem uprawniony do konwalidowania wadliwości pisma skarżącej z dnia 28 marca 2014 roku, gdyż powinien to był uczynić organ pierwszej instancji. Tym samym w sprawie nie mógł mieć zastosowania wskazany wyżej art. 136 k.p.a. Ponieważ organ drugiej instancji nie był uprawniony do uzupełnienia braków w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, prawidłowo nie wezwał w trybie art. 64 § 2 k.p.a. skarżącą do uzupełnienia braków formalnych pisma z dnia 24 marca 2014 roku, gdyż podpisanie w toku postępowania odwoławczego ww. pisma spowodowałoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania. Konkludując, stwierdzić należy, że pismo skarżącej w sprawie zarzutów z dnia 24 marca 2014 roku obarczone jest wadą, która uniemożliwiała nadanie mu biegu już przed organem pierwszej instancji i powinna być usunięta w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Zaniechanie organu pierwszej instancji w tej mierze musiało zatem spowodować – w trybie postępowania odwoławczego – konieczność uchylenia wydanego w sprawie postanowienia i przekazania niniejszej sprawy do ponownego rozpoznania. Wziąwszy pod uwagę, że organ drugiej instancji działając w trybie art. 138 § 2 k.p.a., nie rozpoznaje merytorycznie sprawy, za pozbawiony podstaw uznać należy zarzut skarżącej dotyczący nieodniesienia się przez organ drugiej instancji do wszystkich zgłoszonych przez nią zarzutów sformułowanych w zażaleniu na postanowienie organu pierwszej instancji. Zdaniem Sądu orzekającego w sprawie na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut naruszenia przez organ art. 124 § 1 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a poprzez opatrzenie zaskarżonego postanowienia – zamiast podpisem – wyłącznie parafą. Wskazać bowiem należy, że zgodnie z art. 124 § 1 k.p.a. postanowienie powinno zawierać podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania. Zgodnie natomiast z art. 83 ust. 2 Prawa budowalnego organem wyższego stopnia w stosunku do powiatowego inspektora nadzoru budowalnego jest wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego. A zatem organem właściwym do rozpoznania zażalenia skarżącej z dnia 30 kwietnia 2014 roku był niewątpliwie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], który wydając zaskarżone postanowienie z dnia 16 maja 2014 roku opatrzył je pieczęcią zawierającą jego imię i nazwisko oraz stanowisko służbowe jak również opatrzył własnoręcznym podpisem oraz okrągłą pieczęcią urzędową z godłem Rzeczypospolitej Polskiej, wskazującą w otoku pełnioną funkcję. W rezultacie, wbrew stanowisku skarżącej, Sąd nie ma wątpliwości, że zaskarżone postanowienie zostało wydane przez osobę uprawnioną. Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę. Zarządzenie: 1)odnotować w kontrolce uzasadnień, 2)odpis wyroku z uzasadnieniem doręczyć pełnomocnikowi strony skarżącej bez pouczenia. 3)akta przedłożyć z wpływem lub za 45 dni.