II OSK 435/15

Dnia 25 listopada 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak /spr./ Sędziowie sędzia NSA Teresa Kobylecka sędzia del. WSA Rafał Wolnik Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej O. S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 października 2014 r. sygn. akt II SA/Gd 336/14 w sprawie ze skargi M. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności wniosku w sprawie nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 8 października 2014 r. sygn. akt II SA/Gd 336/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku (dalej również jako "Kolegium") z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności wniosku w sprawie nieważności decyzji dotyczącej wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. sygn. akt [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku - po rozpatrzeniu wniosku P. Spółki z o.o. z siedzibą w W. - stwierdziło nieważność ostatecznej decyzji Wójta Gminy P. nr [...] z dnia [...] września 2007 r. o odmowie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na modernizacji stacji bazowej telefonii komórkowej P., obejmującej zmianą konfigurację anten sektorowych i parabolicznych na istniejącej stacji bazowej telefonii komórkowej P. na wieży usytuowanej na działce nr [...] w K., gmina P. Pismem z dnia [...] stycznia 2013 r. M. P. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. We wniosku zarzucił, że decyzja została oparta wyłącznie na "Raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko" i zawartych w nim ustaleniach. Ustalenia te, w jego ocenie, niezgodne są ze stanem faktycznym. Wnioskodawca wskazał, że z protestów okolicznych mieszkańców wynika, że stopień oddziaływania nadajników na środowisko jest znaczniej wyższy niż wynika to z raportu, podobnie jak odległość między nadajnikiem a miejscami dostępnym dla ludzi. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r. stwierdziło niedopuszczalność złożenia przez M. P. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej przez ten organ decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. W uzasadnieniu organ wywodził, że wnioskodawcy nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu, w związku z czym nie może on wystąpić skutecznie z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zdaniem Kolegium, w przedmiotowej sprawie stroną postępowania może być właściciel lub użytkownik nieruchomości, której dotyczy sprawa, a także nieruchomości sąsiednich, natomiast kwestia czy inne podmioty mogą być stroną postępowania może zostać wywiedziona jedynie z art. 28 k.p.a. Przepis ten zmusza do wskazania konkretnej normy prawa materialnego, z której podmiot wywodzi swój interes prawny. W opinii organu, decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] grudnia 2012 r. nie odnosi się do praw i obowiązków wnioskodawcy, a więc nie stał się on stroną stosunku prawnego nawiązanego z jej mocy i na podstawie prawa materialnego. Zarzuty podnoszone przez wnioskodawcę stanowią - zdaniem organu - jedynie o jego interesie faktycznym, a nie prawnym. Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku złożył M. P., zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 8 oraz art. 28 k.p.a. Wniósł o zmianę zaskarżonego postanowienia poprzez przyznanie mu przymiotu strony, ewentualnie uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu skargi skarżący wywodził swój interes prawny z bycia przewodniczącym komitetu protestacyjnego w sprawie zaprzestania budowy stacji telefonii komórkowej w miejscowości K.. Podał, iż działalność protestacyjną prowadzi od 10 lat, a ponadto działka, na której znajduje się jego dom mieszkalny, graniczy z działką nr [...], na której usytuowana jest przedmiotowa stacja bazowa telefonii komórkowej. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Na rozprawie w dniu 8 października 2014 r. skarżący wyjaśnił, że jest właścicielem nieruchomości położonej w sąsiedztwie działki nr [...], od której oddziela ją jedynie droga. Nieruchomość skarżącego składa się z działek nr [...] i [...], a jego budynek mieszkalny znajduje się w odległości 100 m od wieży. Zaskarżonym kasacyjnie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił zaskarżone postanowienia uznając, że organ naruszył art. 134 k.p.a. Zdaniem Sądu, stwierdzenie przez organ, że wnoszący wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., nie zaś w formie postanowienia wydanego na podstawie art. 134 k.p.a. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie niedopuszczalności odwołania, co dotyczy także wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w trybie art. 134 k.p.a. z przyczyn podmiotowych może mieć miejsce tylko wówczas, gdy ze złożonego odwołania, czy też wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wynika w sposób oczywisty, jednoznaczny i niebudzący wątpliwości, że wnoszący je nie jest stroną postępowania. Jednakże w niniejszej sprawie, w ocenie Sądu, nie wystąpiły takie okoliczności. Sąd podzielił ocenę Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku co do poglądu, że ustalenie kręgu stron postępowania powinno się odbywać na zasadach ogólnych, w trybie art. 28 k.p.a. co oznacza konieczność ustalenia, na podstawie przepisów prawa materialnego, interesu prawnego podmiotów chcących wziąć udział w postępowaniu. Sąd zgodził się z argumentacją, że z faktu, iż skarżący został wybrany przez mieszkańców Kosowa na przewodniczącego komitetu protestacyjnego w sprawie zaprzestania budowy stacji telefonii komórkowej w tamtejszej miejscowości nie wynika jego interes prawny. Stronami mogą być bowiem tylko te podmioty które wykażą, że realizacja przedsięwzięcia może dotyczyć ich własnego interesu prawnego. Odnosząc się do kolejnych kwestii Sąd ocenił, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze, orzekając o niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie dokonało żadnych ustaleń w przedmiocie oddziaływania projektowanej inwestycji na środowisko, co może dać przymiot strony podmiotom posiadającym tytuł prawny do nieruchomości położonych w zasięgu planowanego przedsięwzięcia. Organ ograniczył się bowiem do stwierdzenia w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że skarżącemu, który złożył wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, nie przysługuje żadne prawo rzeczowe do działki nr [...] położonej w Kosowie lub do którejkolwiek z działek sąsiadujących bezpośrednio z tą działką, nie jest właścicielem przedmiotowej nieruchomości ani innej sąsiadującej nieruchomości położonej w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji, której dotyczy wydana decyzja. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia brak jest jakichkolwiek szczegółowych ustaleń faktycznych dotyczących położenia nieruchomości skarżącego, ich charakteru ani wpływu inwestycji na jego nieruchomość. W szczególności zaś organ odwoławczy nie przeanalizował w tym zakresie raportu sporządzonego przez inwestora. Skarżący natomiast wskazywał na niebezpieczeństwo wynikające z realizacji zamierzonego przedsięwzięcia. Kwestie te, w ocenie Sądu, nie zostały przez organ zbadane. W sytuacji ustalenia, ze inwestycja oddziałuje na nieruchomość skarżącego, nawet w sposób zgodny z przepisami, organ winien przyznać status strony i rozpoznać sprawę merytorycznie. Brak powyższych ustaleń miał, zdaniem Sądu I instancji, znaczący wpływ dla rozstrzygnięcia sprawy. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem skargę kasacyjną złożyła, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, O. S.A. z siedzibą w W. (dalej również jako "skarżąca kasacyjnie"), domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania. Wyrokowi z dnia 8 października 2014 r. zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., w zw. z art. 134 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a., poprzez błędne uznanie, iż w niniejszej sprawie nie zachodziła przesłanka uzasadniająca stwierdzenie niedopuszczalności odwołania i tym samym uznanie, że organ administracji przedwcześnie stwierdził niedopuszczalność do złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy lecz zobligowany był do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego zmierzającego do ustalenia istnienia lub nieistnienia interesu prawnego po stronie odwołującego. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył M. P., wnosząc o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania w niniejszej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 718), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Prawidłowo sporządzona skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Przytoczenie podstaw kasacyjnych, to wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w ocenie skarżącego zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji, oraz precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało niewłaściwe zastosowanie lub błędna wykładnia prawa materialnego, bądź wykazanie możliwego istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd pierwszej instancji. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Stosownie do art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 134 k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a., poprzez błędne uznanie, iż w niniejszej sprawie nie zachodziła przesłanka uzasadniająca stwierdzenie niedopuszczalności odwołania i tym samym uznanie, że organ administracji przedwcześnie stwierdził niedopuszczalność do złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy lecz zobligowany był do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego zmierzającego do ustalenia istnienia lub nieistnienia interesu prawnego po stronie odwołującego. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis art. 134 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Zgodnie z art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Wbrew wywodom skargi kasacyjnej, zaskarżony wyrok nie narusza powyższych przepisów, a kwestia braku interesu prawnego po stronie M. P. nie była oczywista i jednoznaczna. Zauważyć wypada, że M. P. – jak podał – jest właścicielem nieruchomości położonej w sąsiedztwie działki nr [...], od której oddziela ją jedynie droga, a jego budynek mieszkalny znajduje się w odległości 100 m od wieży, na której usytuowana jest przedmiotowa stacja bazowa telefonii komórkowej. Słusznie zatem Sąd I instancji wskazał, że organ winien ustalić położenie nieruchomości skarżącego w pierwszej instancji oraz zakres oddziaływań planowanej inwestycji na jego nieruchomość, a w sytuacji ustalenia, że inwestycja oddziałuje na tę nieruchomość, nawet w sposób zgodny z przepisami, organ winien przyznać status strony i rozpoznać sprawę merytorycznie. Organ administracyjny nie mógł przy tym oprzeć się jedynie na treści raportu oddziaływania na środowisko. Podkreślić wypada, że nawet zgodne z prawem oddziaływanie inwestycji na daną nieruchomość daje jej właścicielowi prawo do udziału w sprawie w charakterze strony. Prawidłowo więc Sąd Wojewódzki uznał, że organ zobligowany był do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego zmierzającego do ustalenia istnienia lub nieistnienia interesu prawnego po stronie M. P. Mając na względzie powyższe stwierdzić trzeba, że podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut nie ma w realiach niniejszej sprawy uzasadnionych podstaw. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł uwzględnić żądania zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego wniesionego w odpowiedzi na skargę kasacyjną przez skarżącego w pierwszej instancji M. P., bowiem warunkiem otrzymania zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego przez stronę przeciwną stronie, która wniosła skargę kasacyjną, jest złożenie sądowi wykazu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, poniesionych np. w związku ze sporządzeniem odpowiedzi na skargę kasacyjną. Kosztami takimi są w szczególności koszty sporządzenia odpowiedzi na skargę kasacyjną przez profesjonalnego pełnomocnika. W niniejszej sprawie odpowiedź na skargę kasacyjną została sporządzona przez M. P. osobiście, a więc jej sporządzenie nie wiązało się z koniecznością uiszczenia kosztów na rzecz profesjonalnego pełnomocnika.