I OSK 683/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędzia del. WSA Iwona Kosińska Protokolant st. asystent sędziego Wojciech Latocha po rozpoznaniu w dniu 13 października 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 9 października 2014 r., sygn. akt IV SA/Wr 206/14 w sprawie ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia z funduszu alimentacyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania. 2. odstępuje od zasądzenia od M. M. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 9 października 2014 r., sygn. akt IV SA/Wr 206/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia z funduszu alimentacyjnego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Wnioskiem z dnia 14 października 2013 r. M. M. wystąpiła o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego dla córki N. G. Prezydent W. decyzją z dnia [...] października 2013 r. nr [...] odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że świadczenia z funduszu alimentacyjnego przysługują jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty 725 zł, w wysokości bieżąco ustalonych alimentów, jednakże nie wyższej niż 500 zł. Zgodnie zaś z art. 2 pkt 5 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, ilekroć jest mowa o dochodzie rodziny - oznacza to dochód rodziny, o którym mowa w przepisach o świadczeniach rodzinnych. Definicję dochodu rodziny określa natomiast przepis art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym, ilekroć w ustawie jest mowa o dochodzie rodziny oznacza to sumę dochodów członków rodziny. Natomiast zgodnie z art. 2 pkt 5a ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów ilekroć jest mowa o dochodzie członka rodziny oznacza to przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres świadczeniowy. W okresie od października 2013 r. do września 2014 r. dochód ten ustala się na podstawie dochodu uzyskanego przez rodzinę w roku kalendarzowym 2012. W dalszej części uzasadnienia, organ I instancji podkreślił, że w odniesieniu członków rodziny M. M. nastąpiła utrata dochodów spowodowana utratą zatrudnienia na podstawie umowy zlecenia od dnia 30 marca 2012 r. w A.; od 30 czerwca 2012 r. w S.; od 31 lipca 2012r. w W. Sp. J.; od 19 września 2012 r. w D. oraz od 25 grudnia 2012 r. w A. Sp. z o.o. Łączny dochód z tytułu utraty dochodu za 2012 r. wyniósł 3851,18 zł. W przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny po roku kalendarzowym poprzedzającym okres świadczeniowy jego dochód ustala się na podstawie dochodu członka rodziny, powiększonego o kwotę uzyskanego dochodu z miesiąca następującego po miesiącu, w którym dochód został osiągnięty, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w dniu ustalania prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego (art. 9 ust. 4a ustawy). Zgodnie natomiast z art. 18 ust. 5 ustawy, w przypadku gdy dochód rodziny powiększony o uzyskany dochód powoduje utratę prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego, świadczenia nie przysługują od miesiąca następującego po pierwszym miesiącu od miesiąca, w którym dochód został uzyskany. W przypadku członków rodziny M. M. nastąpiło uzyskanie dochodów po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, tj. w 2013 r. spowodowane uzyskaniem przez w/w zatrudnienia na umowę o pracę w J. S.A. od 8 lipca 2013 r. Dochód z miesiąca następującego po miesiącu, w którym dochód został osiągnięty, tj. sierpień 2013 r. wyniósł 1636,04 zł. Organ stwierdził, że dochód M. M. w 2012 r. wyniósł 5661,00 zł, a po odliczeniu podatku należnego 0,00 zł, składki na ubezpieczenie społeczne 838,66 zł, składki na ubezpieczenie zdrowotne 542,50 zł - dochód wyniósł 4279,84. Po uwzględnieniu dochodu utraconego w wysokości 3851,18 zł, dochód M. M. wyniósł 428,66 zł, co w przeliczeniu na miesiąc stanowi kwotę 35,72 zł, a po uwzględnieniu uzyskanego dochodu kwotę: 1671,76 zł. Zdaniem organu I instancji, suma przeciętnych miesięcznych dochodów osiągniętych w 2012 r. przez członków rodziny M. M. (składającej się z 2 osób), po uwzględnieniu utraty i uzyskania dochodu wynosi więc 1671,76 zł. Kwota w przeliczeniu na osobę w rodzinie wynosi zatem 835,88 zł i przekracza kryterium dochodowe uprawniające do świadczeń z funduszu alimentacyjnego, tj. kwotę 725,00 zł. M. M. odwołała się od powyższej decyzji podnosząc, że organ pierwszej instancji niesłusznie wziął pod uwagę kwotę 250,00 zł z miesiąca sierpnia 2013 r., gdyż kwota ta jest premią uznaniową i nie jest przyznawana jako comiesięczny dodatek do wynagrodzenia. Zdaniem odwołującej się dochód netto jej rodziny wynosi 1383,17 zł, co w przeliczeniu na osobę w rodzinie daje kwotę 691,58 zł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. Kolegium podzieliło ustalenia organu I instancji, że suma miesięcznych dochodów osiągniętych w 2012 r. przez członków rodziny wnioskodawczyni (składającej się z dwóch osób), po uwzględnieniu utraty i uzyskania dochodu - wynosi 1671,76 zł, co daje w przeliczeniu na osobę w rodzinie kwotę 835,88 zł, która to kwota przekracza kryterium dochodowe uprawniające do świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Kolegium nie podzieliło zarzutu odwołania o niezasadności wliczania do dochodu kwoty 250 zł z tytułu uzyskanej premii uznaniowej w miesiącu sierpniu 2013 r. wskazując, iż zgodnie z art. 3 pkt 23 ustawy o świadczeniach rodzinnych, okoliczność ta nie stanowi dochodu utraconego. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu M. M. ponowiła argumentację podniesioną w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosko o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu Sąd przytoczył treść art. 2 pkt 4 i 5 i art. 9 ust. 1-4a ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów oraz art. 3 pkt 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wskazał, że stosowana w niniejszej sprawie definicja dochodu członka rodziny zawarta w art. 2 pkt 5a ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, stanowi, że ilekroć w ustawie jest mowa o dochodzie członka rodziny – oznacza to przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres świadczeniowy, z zastrzeżeniem art. 9 ust. 3-4a. Sąd podkreślił, że prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego, przy spełnieniu innych przesłanek ustawowych, przysługuje jeśli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty 725 zł. W przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny w roku kalendarzowym poprzedzającym okres świadczeniowy, czyli od dnia 1 października do dnia 30 września następnego roku kalendarzowego (art. 2 pkt 8 omawianej ustawy), ustalając dochód członka rodziny, uzyskany w tym roku dochód dzieli się przez liczbę miesięcy, w których dochód ten był osiągnięty, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w dniu ustalania prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego ( art. 9 ust. 4 ustawy). Przy czym, zgodnie z cyt. wyżej przepisem art. 9 ust. 4 a ustawy, w przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny po roku kalendarzowym poprzedzającym okres świadczeniowy jego dochód ustala się na podstawie dochodu członka rodziny, powiększonego o kwotę uzyskanego dochodu z miesiąca następującego po miesiącu, w którym dochód został osiągnięty, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w dniu ustalania prawa do świadczeń. Zdaniem Sądu, taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, gdyż zgodnie z ustaleniami organów skarżąca od dnia 8 lipca 2013 r. podjęła pracę w firmie J. S.A., uzyskując dochód za miesiąc sierpień 2013 r., tj. za miesiąc następujący po miesiącu, w którym dochód został osiągnięty – w wysokości 1.636,04 zł, co zdaniem organów, spowodowało przekroczenie kryterium dochodowego (725,00 zł) uprawniającego do otrzymania przedmiotowego świadczenia (dochód za rok 2012 to 35,72 zł + w/w dochód za miesiąc sierpień 2013 r. to 1.636,04 = 1671,76 : 2 = 835,88 zł). Sąd nie podzielił w/w sposobu ustalania dochodu rodziny skarżącej wskazując, że zastosowanie przez organy wprost cyt. wyżej przepisu art. 9 ust. 4a omawianej ustawy, z pominięciem reguł wynikających z ustawy, oznacza, iż o przyznaniu owego świadczenia decyduje w istocie dochód uzyskany przez skarżącą uzyskany za 1 (jeden) miesiąc, tj. sierpień 2013 r., czyli dochód uzyskany po roku kalendarzowym poprzedzającym okres świadczeniowy. W ocenie Sądu, skoro ustawową podstawą do przyznania przedmiotowego świadczenia z funduszu alimentacyjnego jest dochód rodziny rozumiany jako miesięczny przeciętny dochód członków rodziny uzyskany w skali roku kalendarzowego, to zasada ta winna również mieć zastosowanie w przypadku uzyskania dochodu po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. Oznacza to zatem, że w sytuacji określonej w art. 9 ust. 4a ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, dochód ten należy liczyć w stosunku rocznym. Innymi słowy, dochód ten powinien być doliczony do dochodu za rok poprzedzający, a następnie całość dochodu podzielona przez 12 miesięcy i przez liczbę członków rodziny. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych, WSA podkreślił że nie może dochodzić do sytuacji, kiedy uzyskany przez stronę czy członka rodziny dodatkowy dochód z jednego czy z dwóch miesięcy będzie decydował o prawie do świadczenia alimentacyjnego. Zauważył, że powyższe stanowisko zbieżne jest z celami omawianej ustawy, realizującej niewątpliwie założenia art. 71 ust.1 Konstytucji RP, zgodnie z którym państwo w swej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny. Rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne, mają zaś prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych. W konsekwencji powyższych ustaleń, Sąd stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie organy administracji nie ustaliły dochodu rodziny skarżącej w sposób przedstawiony powyżej, działając tym samym z naruszeniem przepisów prawa materialnego, w tym art. 9 ust. 4 i ust. 4a ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Uwzględniając powyższe Sąd I instancji uchylił decyzje organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako: P.p.s.a.). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj.: 1. art. 2 pkt 5a w zw. z art. 9 ust. 4a ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, poprzez błędną ich wykładnię w wyniku przyjęcia, że w sytuacji określonej w art. 9 ust. 4 a ustawy, dochód rodziny rozumieć należy "jako miesięczny przeciętny dochód członków rodziny uzyskany w skali roku kalendarzowego" i, że "dochód ten powinien być doliczony do dochodu za rok poprzedzający, a następnie całość dochodu podzielona przez 12 miesięcy i przez liczbę członków rodziny", 2. art. 9 ust. 4 i ust. 4a ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, w wyniku przyjęcia, że "w rozpatrywanej sprawie organy administracji nie ustaliły dochodu rodziny skarżącej w sposób przedstawiony powyżej, działając tym samym z naruszeniem przepisów prawa materialnego, w tym art. 9 ust. 4 i ust. 4a ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. W rozpoznawanej sprawie odmowa przyznania świadczenia z funduszu alimentacyjnego nastąpiła z uwagi na przekroczenie ustawowego kryterium dochodowego. Zgodnie z art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2012 r., poz. 1228 ze zm.), ilekroć w ustawie jest mowa o dochodzie - oznacza to dochód rodziny, o którym mowa w przepisach o świadczeniach rodzinnych. Stosownie do art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) - dochód rodziny oznacza sumę dochodów członków rodziny. Natomiast według art. 2 pkt 5a ustawy dochodem członka rodziny jest przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres świadczeniowy, z zastrzeżeniem art. 9 ust. 3-4a ustawy z dnia 7.09.2007r. Istotne jest zwrócenie uwagi na unormowanie w przepisach art. 9 ust. 4 i ust. 4a sytuacji uzyskania dochodu przez członka rodziny z rozróżnieniem gdy następuje to w roku poprzedzającym okres świadczeniowy oraz po roku poprzedzającym okres świadczeniowy. W związku z tym zauważyć należy, że w przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny w roku kalendarzowym poprzedzającym okres świadczeniowy, ustalając dochód członka rodziny, uzyskany w tym roku dzieli się przez liczbę miesięcy, w których dochód ten był osiągnięty, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w dniu ustalania prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego (ust. 4). Natomiast w przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny po roku kalendarzowym poprzedzającym okres świadczeniowy, jego dochód ustala się na podstawie dochodu członka rodziny, powiększonego o kwotę uzyskanego dochodu z miesiąca następującego po miesiącu, w którym dochód został osiągnięty, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w dniu ustalania prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego (ust. 4a). Zestawienie treści art. 9 ust. 4a ustawy z dnia 7.09.2007r. z ustawowymi definicjami pojęć "dochód rodziny" i "dochód członka rodziny" prowadzi do wniosku, że w przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny po roku poprzedzającym okres świadczeniowy, przeciętny miesięczny dochód osiągnięty przez niego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres świadczeniowy należy powiększyć o kwotę uzyskanego dochodu z miesiąca następującego po miesiącu, w którym dochód został osiągnięty. Ustalając natomiast wysokość dochodu rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie, trzeba ustalić dochód każdego z członków rodziny, następnie dochody te zsumować i podzielić przez liczbę osób w rodzinie. Sąd Wojewódzki przyjmując inną wykładnię omawianego przepisu wyszedł z założenia, że dochód z jednego czy dwóch miesięcy nie może decydować o prawie do świadczeń z funduszu alimentacyjnego, i na poparcie takiego stanowiska powołał szereg orzeczeń sądowych. Zauważyć jednak należy, że wskazany w zaskarżonym wyroku kierunek orzeczniczy ukształtowany został w poprzednim stanie prawnym. Tymczasem z szeregu przepisów ustawy w aktualnym brzmieniu, wynika, że kryterium dochodowe ujęte w skali miesiąca musi być spełnione w trakcie całego okresu świadczeniowego, tak by dochód rodziny uzyskiwany w każdym miesiącu tego okresu mieścił się w granicach określonych ustawowo, a więc by nie przekraczał kwoty 725 zł na osobę w rodzinie. Potwierdzeniem tego jest unormowanie zawarte w art. 19 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym w przypadku wystąpienia zmian w liczbie członków rodziny, uzyskania lub utraty dochodu albo innych zmian mających wpływ na prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego osoba uprawniona albo jej przedstawiciel ustawowy, którzy złożyli wniosek o przyznanie świadczenia z funduszu są obowiązani do niezwłocznego powiadomienia o tym organu wypłacającego świadczenia. Z kolei art. 18 ust. 5 ustawy stanowi, że w przypadku gdy dochód rodziny powiększony o uzyskany dochód powoduje utratę prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego, świadczenia nie przysługują od miesiąca po pierwszym miesiącu, w którym dochód został uzyskany. Podkreślić należy, że uzyskanie dodatkowego dochodu przez członka rodziny tylko w jedynym miesiącu nie wpływa na prawo do świadczenia alimentacyjnego. Z treści art. 9 ust. 4a ustawy wynika, że nie chodzi o dochód uzyskiwany tylko przez 1 miesiąc, doliczeniu podlega bowiem dochód z miesiąca następującego po miesiącu, w którym dochód został osiągnięty. Z kolei zawarte w omawianym przepisie zastrzeżenie, zgodnie z którym dochód uzyskany po roku poprzedzającym okres świadczeniowy dolicza się do dochodu członka rodziny, pod warunkiem że jest on uzyskiwany w dniu ustalania prawa do świadczeń, zakłada doliczenie do dochodu długotrwale uzyskiwanego. Natomiast w przypadku utraty takiego dochodu, nawet gdyby do utraty doszło po 2 miesiącach jego uzyskiwania, należałoby dochód rodziny pomniejszyć o utracony dochód. Tak więc dochód uzyskany w 1 miesiącu w ogóle nie wpłynie na prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego, natomiast uzyskany na okres dłuższy, będzie miał wpływ na to prawo tylko przez okres jego otrzymywania. Mając powyższe na uwadze należało uznać, że w rozpoznawanej sprawie organy orzekające prawidłowo zinterpretowały przepis art. 9 ust. 4a ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, co oznaczało, że w przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny po roku kalendarzowym poprzedzającym okres świadczeniowy, dochód obejmujący kwotę miesięcznego dochodu następującego po miesiącu, w którym został osiągnięty, doliczany jest do kwoty przeciętnego miesięcznego dochodu osiągniętego przez członka rodziny w roku poprzedzającym okres świadczeniowy, tj. dochodu członka rodziny. W ocenie NSA, błędna wykładnia art. 9 ust. 4a ww. ustawy przełożyła się na zakres badania przez Sąd I instancji prawidłowości ustalenia przez organy, czy w przypadku rodziny skarżącej doszło do przekroczenia ustawowego kryterium dochodowego. Sąd nie ocenił bowiem zasadniczego zarzutu skargi dotyczącego bezpodstawnego wliczenia do dochodu kwoty 250 zł z tytułu uzyskanej premii uznaniowej w miesiącu sierpniu 2013 r. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Uwzględniając sytuację materialną skarżącej, jak również pomocowy charakter świadczenia którego dotyczyła sprawa, NSA odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. ----------------------- 1