II SA/Wa 490/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras, Sędziowie WSA Anna Mierzejewska (spr.), Adam Lipiński, , Protokolant specjalista Elwira Sipak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2014 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji – oddala skargę – Minister Obrony Narodowej decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2014 r. na podstawie art. 127 § 2, art. 138 § 1 pkt 1, oraz art. 268a Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z pkt 1 ppkt 1 lit. "i" upoważnienia Ministra Obrony Narodowej z dnia 5 sierpnia 2011 r. (Dz. Urz. MON Nr 17, poz. 256) po rozpatrzeniu odwołania J. M. z dnia [...] stycznia 2014 r. od decyzji Szefa Sztabu Generalnego WP nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r., w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Dowódcy Wojsk Lądowych nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r., dotyczącej ustalenia oficerowi uposażenia zasadniczego w stawce przewidzianej dla grupy uposażenia U:16A na stanowisku służbowym radcy prawnego w Dowództwie [...], zajmowanym na podstawie rozkazu personalnego Dowódcy Wojsk Lądowych nr [...] (punkt 54) z dnia [...] czerwca 2005 r. Utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. Minister Obrony Narodowej stwierdził nieważność rozkazu personalnego Dowódcy Wojsk Lądowych nr [...] (pkt 54) z dnia [...] czerwca 2005 r. w sprawie wyznaczenia oficera na stanowisko służbowe radcy prawnego w Dowództwie [...], w części zaszeregowania tego stanowiska do grupy uposażenia U: 15B. Następnie Dowódca Wojsk Lądowych, działając z urzędu, decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r. ustalił oficerowi uposażenie zasadnicze w stawce przewidzianej dla grupy uposażenia U:16A, na stanowisku służbowym radcy prawnego w Dowództwie [...] zajmowanym na podstawie rozkazu personalnego Dowódcy Wojsk Lądowych nr [...] (pkt 54) z dnia [...] czerwca 2005 r. W dniu [...] listopada 2013 r. do Szefa Sztabu Generalnego WP wpłynęło pismo Dowódcy Jednostki Wojskowej nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r. (nr wych. [...] wraz z aktami sprawy J. M., dotyczącej zgłoszonego przez oficera w piśmie z dnia [...] sierpnia 2012 r. roszczenia o ustalenie i wypłatę różnicy w uposażeniu, powstałej wskutek "prawidłowego ustalenia grup uposażenia na zajmowanym stanowisku, a uposażeniem wypłaconym na podstawie grup uposażenia określonych w decyzjach, w stosunku do których Minister Obrony Narodowej stwierdził nieważność za okres pozostawania na stanowisku służbowym radcy prawnego w Dowództwie [...]. Dalej organ podał, że konieczne było zbadanie, czy decyzja Dowódcy Wojsk Lądowych nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r. nie jest obciążona wadami wymienionymi w art. 156 § 1 kpa i Szef Sztabu Generalnego WP wszczął z urzędu postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności wymienionej decyzji. Następnie Szef Sztabu Generalnego WP decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. stwierdził nieważność decyzji Dowódcy Wojsk Lądowych nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r. Od decyzji oficer wniósł odwołanie, w którym zarzucił organowi rażące naruszenie prawa oraz zasad postępowania administracyjnego, nie precyzując jednak powyższych zarzutów. Ponownie rozpoznając sprawę, organ II instancji w pełni podzielił stanowisko organu I instancji. Wojskowe przepisy pragmatyczne nie przewidują możliwości określenia grupy uposażenia na stanowisku służbowym, w drodze decyzji administracyjnej odrębnej od decyzji w sprawie wyznaczenia żołnierza zawodowego na stanowisko służbowe. Z treści art. 35 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz.U. z 2010 r., Nr 90 poz. 593 ze zm.) wynika, że decyzja administracyjna rozstrzyga wyłącznie o wyznaczeniu żołnierza zawodowego na stanowisko służbowe przewidziane w etacie jednostki wojskowej i w tym etacie zdefiniowaniem jego parametrów. Natomiast określenie parametrów stanowiska służbowego w decyzji w sprawie wyznaczenia żołnierza zawodowego na stanowisko służbowe nie jest elementem rozstrzygnięcia tej decyzji. Parametry stanowiska służbowego (w tym grupa uposażenia) są bowiem określone w etacie jednostki wojskowej. Określenie grupy uposażenia na stanowisku służbowym nie stanowi odrębnej sprawy administracyjnej i następuje zgodnie z etatem jednostki wojskowej, w ramach postępowania w sprawie wyznaczenia żołnierza zawodowego na stanowisko służbowe. Brak jest możności zmiany w drodze decyzji administracyjnej, którekolwiek parametru stanowiska służbowego, a w szczególności grupy uposażenia. Oznaczałoby to bowiem niedopuszczalną ingerencję w etat jednostki wojskowej przy pomocy decyzji administracyjnej. Ewentualna zmiana grupy uposażenia na stanowisku służbowym jest możliwa w drodze dokonania zmiany w etacie jednostki wojskowej. A zatem, w sytuacji niezgodnego z przepisami odrębnymi określenia w etacie jednostki wojskowej parametrów stanowiska służbowego powinien zostać zmieniony etat jednostki wojskowej, a dopiero następnie, możliwe byłoby wyznaczenie żołnierza zawodowego na nowe prawidłowo ukształtowane stanowisko służbowe. Organ podkreślił, że nie może być wszczęte odrębne postępowanie administracyjne w sprawie określenia grupy uposażenia na stanowisku służbowym i nie może być wydana w tym przedmiocie decyzja administracyjna. Wobec powyższego decyzja Dowódcy Wojsk Lądowych nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r. została wydana bez podstawy prawnej, a zatem jest obciążona kwalifikowaną wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, co uzasadnia wyeliminowanie jej z obrotu prawnego w drodze stwierdzenia nieważności. Stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego Dowódcy Wojsk Lądowych nr [...] (pkt 54) z dnia [...] czerwca 2005 r. w sprawie wyznaczenia oficera na stanowisko służbowe radcy prawnego w Dowództwie [...], w części zaszeregowania tego stanowiska do grupy uposażenia U: 15B ze skutkiem ex tunc, w żadnym razie nie obligowało, ani nie dawało Dowódcy Wojsk Lądowych możliwości do ustalenia oficerowi decyzją administracyjną uposażenia zasadniczego w stawce przewidzianej dla grupy uposażenia U: 16A na wymienionym stanowisku służbowym. W powstałej sytuacji wyżej wymieniony miał możliwość wysunięcia roszczenia odszkodowawczego na podstawie kpc. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w której skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, oraz poprzedzającej ją decyzji i zasądzenie kosztów. W uzasadnieniu decyzji podał, iż z koncepcji przyjętej przez orzecznictwo sądów administracyjnych o dopuszczalności zaskarżenia decyzji w sprawie wyznaczenia na stanowisko służbowe w części dotyczącej określenia grupy uposażenia wywodzi możliwość określenia grupy uposażenia na stanowisku służbowym odrębną decyzją administracyjną. W wyniku stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Dowódcy Wojsk Lądowych nr [...] (pkt 54) z dnia [...] czerwca 2005 r. w sprawie wyznaczenia na stanowisko służbowe radcy prawnego w Dowództwie [...], w części dotyczącej zaszeregowania tego stanowiska do grupy uposażenia U:15B, decyzja ta została pozbawiona istotnego elementu, jakim jest określenie grupy uposażenia. Zdaniem skarżącego w takiej sytuacji konieczne jest ustalenie uposażenia na wymienionym stanowisku służbowym w drodze wydania kolejnej decyzji administracyjnej. Wskazał też, że etat jednostki wojskowej jest dokumentem o charakterze technicznym i nie stanowi podstawy do wyznaczenia żołnierza na stanowisko służbowe. Stwierdził nadto, że decyzja z dnia [...] grudnia 2013 r. została podpisana przez osobę nieposiadającą umocowania do tej czynności, jak również, że postanowienie wszczynające postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Dowódcy Wojsk Lądowych nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r. wydano bez podstawy prawnej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Skarga analizowana pod tym kątem podlega oddaleniu, bowiem zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem. Zatem rozstrzygnięcie niniejszej sprawy należy oceniać na podstawie ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (tekst jedn. z 2010 r. Dz. U. Nr 90, poz. 593 ze zm.). Dodać w tym miejscu od razu należy, że uregulowania zawarte w poprzednio obowiązującej ustawie pragmatycznej były – co do zasady – identyczne. Zatem w myśl art. 71 ust. 1 ustawy, żołnierze zawodowi otrzymują uposażenie i inne należności pieniężne określone w ustawie. Z kolei stosownie do treści art. 76 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r., prawo do uposażenia powstaje z dniem rozpoczęcia przez żołnierza zawodowego pełnienia zawodowej służby wojskowej, zaś zmiana wysokości uposażenia następuje zgodnie z ust. 2, z dniem powstania okoliczności uzasadniających tę zmianę – w przypadku zaistnienia okoliczności powodujących podwyższenie uposażenia oraz z pierwszym dniem miesiąca następującego po miesiącu, w którym powstały okoliczności uzasadniające tę zmianę – w razie zaistnienia okoliczności powodujących obniżenie uposażenia. Ponadto według art. 78 ust. 1 ustawy, wysokość uposażenia zasadniczego żołnierza zawodowego jest uzależniona od grupy uposażenia, do której zostało zaszeregowane zajmowane przez niego stanowisko służbowe. Wyznaczenie żołnierza zawodowego na konkretne stanowisko służbowe następuje decyzją właściwego organu wojskowego, natomiast podstawę prawną określenia parametrów stanowiska służbowego, na które żołnierz jest wyznaczony stanowi etat jednostki wojskowej. Niezależnie od powyższego, stosownie do brzmienia art. 35 ust. 1 ustawy, żołnierza zawodowego wyznacza się na stanowisko służbowe, w drodze decyzji, stosownie do potrzeb Sił Zbrojnych, w zależności od wymaganych kwalifikacji zawodowych określonych w karcie opisu stanowiska służbowego oraz posiadanej oceny w opinii służbowej, a żołnierza zawodowego w służbie stałej również od ustalonej dla niego indywidualnej prognozy przebiegu zawodowej służby wojskowej, a według art. 6 ust. 1 pkt 3, w rozumieniu ustawy stanowisko służbowe, to usytuowanie żołnierza zawodowego w hierarchii służbowej jednostki organizacyjnej, z określonymi dla tego stanowiska: a) nazwą, b) stopniem etatowym, c) grupą uposażenia, d) korpusem osobowym, e) grupą osobową, f) specjalnością wojskową. Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy, przez stanowisko służbowe należy rozumieć przewidziane w etacie jednostki organizacyjnej miejsce żołnierza zawodowego w hierarchii służbowej jednostki, z określoną dla tego stanowiska nazwą, stopniem wojskowym, wymaganymi kwalifikacjami, korpusem osobowym, grupą i specjalnością wojskową oraz grupą uposażenia. Parametry stanowiska służbowego (grupa uposażenia) były określone w etacie jednostki służbowej, czyli żołnierz zawodowy był wyznaczony decyzją administracyjną na konkretne stanowisko służbowe przewidziane w etacie jednostki wojskowej i o parametrach określonych w tym etacie. Brak było możliwości określenia w decyzji administracyjnej w sprawie wyznaczenia żołnierza na stanowisko służbowe innej grupy uposażenia, niż przewidywał etat jednostki wojskowej dla tego stanowiska służbowego. Zmiana którekolwiek parametru stanowiska służbowego decyzją administracyjną, a w szczególności grupy uposażenia, oznaczałaby niedopuszczalną ingerencję w etat jednostki wojskowej przy pomocy decyzji administracyjnej. Byłoby to działanie w celu obejścia prawa, stwarzające pozory legalności wypłaty żołnierzowi zawodowemu uposażenia w innej wysokości niż określa to etat jednostki wojskowej dla konkretnego stanowiska służbowego. Takim obejściem prawa i kreowaniem fikcji prawnej jest decyzja Dowódcy Wojsk Lądowych nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r. przyznająca oficerowi inną grupę uposażenia dla tego stanowiska służbowego niż przewidywał etat jednostki wojskowej. W wyniku stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Obrony Narodowej nr [...] (pkt 54) z dnia [...] czerwca 2005 r. w części dotyczącej określenia grupy uposażenia, nie uległ zmianie ówczesny etat Dowództwa [...], z którego wynikały wszystkie parametry stanowiska służbowego radcy prawnego w tej jednostce wojskowej. Ewentualna zmiana grupy uposażenia na stanowisku służbowym jest możliwa wyłącznie odpowiednim wewnętrznym zarządzeniem organizacyjnym. W sytuacji niezgodnego z przepisami odrębnymi określenia w etacie jednostki wojskowej parametrów stanowiska służbowego, powinien zostać zmieniony etat jednostki wojskowej, dopiero następnie możliwe byłoby wyznaczenie żołnierza zawodowego na nowe prawidłowo ukształtowane stanowisko służbowe. W przypadku, gdy etat jednostki wojskowej już nie obowiązuje, możliwe jest wyłącznie wystąpienie przez żołnierza o odszkodowanie na podstawie art. 160 kpa lub kpc. Zatem rację należy przyznać organowi, że żaden przepis prawa nie zezwala na przyznanie grupy uposażenia w drodze decyzji, lecz w decyzji o wyznaczeniu na stanowisko służbowe. Innymi słowy, przyznanie grupy uposażenia nie jest przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego. Wyjaśnić jeszcze należy, że etat jednostki wojskowej jest bezpośrednio dokumentem na podstawie którego dokonuje się ustalenia i wypłaty uposażenia żołnierza zawodowego. Nie można określić innej grupy niż przewiduje etat jednostki wojskowej. Ponadto, gdyby nawet zupełnie hipotetycznie przyjąć, że grupę uposażenia przyznaje się w drodze decyzji, to w myśl art. 1 pkt 4 ustawy pragmatycznej, określa ona zasady otrzymywania uposażenia i innych należności pieniężnych przez żołnierzy zawodowych, zaś według art. 3 ust. 1 żołnierzami zawodowymi, są żołnierze zawodowi w czynnej służbie wojskowej, zaś zgodnie z art. 76 ust. 4 ustawy, prawo do uposażenia wygasa z ostatnim dniem miesiąca, w którym żołnierz zawodowy został zwolniony z zawodowej służby wojskowej, zaginął lub zmarł. Zatem skoro skarżący nie pełni już zawodowej służby wojskowej, to nie mają do niego zastosowania przepisy dotyczące uposażenia żołnierza zawodowego. Wobec powyższego również z tego powodu decyzja powinna być wyeliminowana, jako wydana bez podstawy prawnej, gdyż wojskowe przepisy ustawy pragmatycznej nie mają zastosowania w stosunku do żołnierzy rezerwy. Reasumując należy jeszcze raz podkreślić, że konsekwencją powołanych wyżej przepisów ustawy pragmatycznej jest brak możliwości określenia grupy uposażenia na stanowisku służbowym, w drodze decyzji administracyjnej, odrębnej od decyzji w sprawie wyznaczenia żołnierza zawodowego na stanowisko służbowe. Określenie grupy uposażenia na stanowisku służbowym nie stanowi odrębnej sprawy administracyjnej i następuje zgodnie z etatem jednostki wojskowej w ramach postępowania w sprawie wyznaczenia żołnierza zawodowego na stanowisko służbowe. Na zakończenie, należy zauważyć, że wbrew zarzutom skarżącego decyzja nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. została wydana przez Szefa Sztabu Generalnego WP, a podpisana została w imieniu organu przez Szefa Zarządu Organizacji i Uzupełnień – PI Sztabu Generalnego WP, który w decyzji powołał się na upoważnienie wydane na podstawie art. 268 a kpa Szefa Sztabu Generalnego WP z dnia [...] maja 2013 r. do załatwiania spraw w jego imieniu. | | | | W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) należało orzec, jak w sentencji wyroku.