I OSK 20/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Marek Wroczyński (spr.) Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 24 sierpnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 9 października 2014 r. sygn. akt II SA/Bk 542/14 w sprawie ze skargi K. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zapłaty tytułem zwrotu wydatków poniesionych zastępczo na poczet opłat za pobyt w domu pomocy społecznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz K. Z. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 9 sierpnia 2014 r. sygn.. akt II SA/Bk 542/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie obowiązania K. Z. do zapłaty tytułem zwrotu wydatków poniesionych zastępczo na poczet opłat za pobyt w domu pomocy społecznej. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: Decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. zobowiązano K. Z. do zapłaty kwoty 10.713, 89 zł tytułem zwrotu wydatków poniesionych zastępczo przez Miasto B. na poczet opłaty za pobyt jej dziadka K. D. w Domu Pomocy Społecznej w B. przy ul. Ś. [...] w okresie od dnia 14 sierpnia 2013 r. do dnia 31 stycznia 2014 r. oraz wskazano, że ustaloną kwotę strona zobowiązana jest zwrócić w terminie 30 dni od dnia uprawomocnienia się decyzji. Organ ustalił, że K. D. został skierowany do DPS decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., zaś umieszczony w placówce decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. Średni miesięczny koszt pobytu wyżej wymienionego wynosi od dnia 1 kwietnia 2013 r. – 3 309 zł. Dochodem podopiecznego jest renta i dodatek pielęgnacyjny, z których 70 % przeznaczane jest na pokrycie kosztów pobytu w DPS - zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 61 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ze zm.), dalej jako u.p.s., które to zasady organ w uzasadnieniu decyzji szczegółowo wyjaśnił. W związku z tym, że ponoszona przez podopiecznego opłata nie pokrywa w całości kosztów utrzymania w DPS, podjęto działania mające na celu ustalenie członków jego rodziny zobowiązanych do uiszczania opłat (według ustawy są to: małżonek, zstępni przed wstępnymi). Ustalono, że podopieczny ma dwie córki i pięcioro dorosłych wnuków, przy czym jedynie wnuczka K. Z. uzyskuje dochód przekraczający 300 % kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, zaś kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie będzie w jej przypadku niższa niż 300 % kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Zdaniem organu, wysokość przekroczenia 300 % kryterium dochodowego rodziny uprawniała do przedstawienia stronie umowy o ponoszenie kosztów pobytu dziadka w DPS, określającej miesięcznie tę wysokość jako różnicę między kwotą opłacaną przez podopiecznego, a kosztami utrzymania w DPS: 1 114, 74 zł (14 – 31 sierpnia 2013 r.) i 1 919, 83 zł miesięcznie od dnia 1 września 2013 r. do dnia 31 stycznia 2014 r. Łączna wysokość podlegająca zwrotowi wyniosła w okresie 14 sierpnia 2013 r. – 31 stycznia 2014 r. – 10 713, 89 zł. Decyzją z dnia [...] marca 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. po rozpoznaniu odwołania K. Z. uchyliło w całości decyzję organu I instancji oraz zobowiązało ją do zapłaty kwoty 5.759,49 zł na poczet opłat za pobyt K. D. w DPS w okresie od dnia 1 listopada 2013 r. do dnia 31 stycznia 2014 r. i umorzyło postępowanie dotyczące okresu od 14 sierpnia do 31 października 2013 r. Organ odwoławczy dokonał odmiennej oceny prawnej stanu faktycznego wskazując, że bezpodstawne było obciążanie odwołującej się zwrotem wydatków za okres od 14 sierpnia do 31 października 2013 r., jako że dopiero 31 października 2013 r. otrzymała ona propozycję zawarcia umowy w trybie art. 103 ust. 2 u.p.s. dotyczącą partycypowania w spornych kosztach. Natomiast skoro w każdym pozostałym miesiącu przebywania dziadka strony w DPS dochód jej rodziny przekraczał 300 % kryterium dochodowego wynoszącego dla rodziny czteroosobowej 5 472 zł – zwrot opłaty uznano za uzasadniony i wyliczono go na łączną kwotę 5 759,49 zł jako iloczyn 3 x (3 309 zł czyli kosztów pobytu minus 1 389,17 zł czyli kwoty ponoszonej przez podopiecznego). W skardze na powyższą decyzję K. Z. zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 61 ust. 3 w zw. z art. 59 ust. 1 oraz art. 96 u.p.s. poprzez ich niewłaściwą wykładnię i wadliwe zastosowanie, a także naruszenie przepisów postępowania tj. art. 80, art. 77 § 1 i art. 7 k.p.a. Uwzględniając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku stwierdził, że w orzecznictwie sądów administracyjnych dotyczącym odpłatności za pobyt w DPS ukształtowało się stanowisko, zgodnie z którym obowiązkiem organów pomocy społecznej jest w pierwszej kolejności wydanie decyzji administracyjnej ustalającej krąg osób zobowiązanych do ponoszenia opłat za pobyt podopiecznego w DPS (wskazanych w art. 61 ust. 1 u.p.s.) oraz wysokość opłat ponoszonych przez każdego z nich indywidualnie, a dopiero później dopuszczalne jest wydawanie decyzji o obowiązku zwrotu przez każdego z zobowiązanych opłat poniesionych w ich zastępstwie przez gminę. Zatem aby można było mówić o obowiązku zwrotu opłaty poniesionej przez gminę w zastępstwie zobowiązanych członków rodziny podopiecznego, wcześniej musi być ustalony krąg osób zobligowanych do ewentualnego jej ponoszenia i wysokość obciążenia każdego z nich. Taki tryb postępowania zdaniem Sądu określają przepisy art. 103 ust. 2 i art. 104 u.p.s. Tymczasem rozstrzygnięcia takiego nie zawiera ani decyzja o skierowaniu do DPS, ani decyzja o umieszczeniu w DPS, ani o ustaleniu opłaty za ten pobyt w wysokości 70 % dochodu podopiecznego (wszystkie z dnia [...] czerwca 2014 r.), jak też nie zawiera go decyzja zmieniająca wysokość odpłatności ponoszonej przez podopiecznego (z dnia [...] listopada 2013 r.). Skarżąca dowiedziała się o wysokości kwoty odpłatności jaką obciążył ją organ z tytułu pobytu dziadka w DPS dopiero w dniu 31 października 2013 r., kiedy doręczono jej propozycję zawarcia umowy w trybie art. 103 u.p.s. i wezwano do jej zawarcia pod rygorem wydania decyzji administracyjnej ustalającej wysokość odpłatności. Za błędne Sąd uznał także stanowisko organu odnośnie oceny ujawnionego przez skarżącą faktu założenia przez K. D. w dniu 26 kwietnia 2014 r. lokaty terminowej w kwocie 43 620, 06 zł, a w konsekwencji możliwości ponoszenia przez niego pełnej odpłatności za pobyt w DPS. W ocenie Sądu art. 8 ust. 4 u.p.s. zawiera zamknięty katalog przychodów, które na potrzeby ustalenia kryterium dochodowego nie podlegają zaliczeniu do dochodu ustalanego zgodnie z ust. 3 tego przepisu. Lokaty oszczędnościowe nie stanowią świadczeń pieniężnych niewliczanych do dochodu. W konsekwencji Sąd uznał, że okoliczność założenia w kwietniu 2013 r. przez K. D. lokaty terminowej miała znaczenie dla ustalenia wysokości ponoszonej prze niego odpłatności za pobyt w DPS, bowiem nastąpiła w ciągu 12 miesięcy poprzedzających datę jego umieszczenia w DPS i stanowiła uzyskanie jednorazowego dochodu niewątpliwie przekraczającego pięciokrotnie kwotę kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej (5 x 542 zł = 2 710 zł), podlegającego uwzględnieniu według regulacji art. 3 ust. 11 u.p.s. Nieuwzględnienie powyższej okoliczności przez organy wynikało zatem z błędnej wykładni art. 8 ust. 3, 4 i 11 u.p.s. stanowiącej naruszenie tych przepisów, które miało wpływ na wynik sprawy. Za zasadne Sąd uznał także zarzuty naruszenia przepisów postępowania poprzez zaniechanie zbadania możliwości ponoszenia odpłatności przez innych niż skarżąca zstępnych podopiecznego DPS, zwłaszcza w kontekście oświadczenia K. D., że w grudniu 2013 r. rozdysponował kwotę lokaty na rzecz Kościoła, córek i wnuków. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. Zaskarżając wyrok w całości organ zarzucił: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię tj. - art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 61 ust. 3 w zw. z art. 59 ust. 1 poprzez przyjęcie, że przed wydaniem zaskarżonej decyzji zobowiązującej do zwrotu opłaty uiszczonej przez gminę, należy wydać rozstrzygnięcie w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt w DPS, wskazując krąg osób zobowiązanych i ich indywidualne obciążenie, - art. 8 ust. 3 i 4 w zw. z art. 8 ust. 11 u.p.s. poprzez przyjęcie, że definicja dochodu obejmuje lokaty oszczędnościowe, co oznacza że zgromadzone środki winny być brane pod uwagę przy określeniu wysokości ponoszonej przez podopiecznego odpłatności, 2) naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy tj., - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej p.p.s.a. w zw. z art. 80, art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji i przyjęcie, że organy zaniechały zbadania możliwości ponoszenia odpłatności przez innych zstępnych podopiecznego, oraz zaniechanie ustalenia czy K. D. rozdysponował lokatą i ustalenia na tej podstawie zmian sytuacji dochodowej innych członków rodziny wynikających z otrzymanych darowizn, - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez uchylenie obu decyzji i dokonanie niewłaściwej oceny zebranych dowodów oraz zamieszczenie zbędnych i niewykonalnych wskazówek, w sytuacji gdy organ uważa, że nie doszło do błędnej wykładni przepisów prawa materialnego, zaś zawarte w uzasadnieniu wskazówki dotyczą kwestii już rozstrzygniętych ostatecznymi decyzjami w sprawie skierowania do domu pomocy i opłaty ustalonej podopiecznemu. Z uwagi na podniesione zarzuty organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumenty na poparcie zasadności postawionych zarzutów oraz stwierdził, że Sąd I instancji dokonując błędnej wykładni przepisów prawa materialnego, nie rozważył celu i istoty postępowania związanego ze skierowaniem podopiecznego do DPS. Kierując się orzecznictwem w innych sprawach, Sąd nie rozważył samodzielnie wszystkich aspektów mających wpływ na wykładnię przepisów. Nie rozważył również, czy powołane orzeczenia stanowią jednolity i utrwalony pogląd, a także czy brak decyzji ustalającej narusza prawa strony, w sytuacji gdy stosowne warunki są stronie przedstawiane w momencie skierowania do niej propozycji zawarcia umowy. W ocenie skarżącego organu orzecznictwo sądów administracyjnych w tej materii jest podzielone, a poglądy nieutrwalone. Sprzeczne orzeczenia zapadają nawet w tym samym Sądzie, dlatego też rozbieżności w interpretacji przepisów powodują, że wyłoniło się zagadnienie prawne, które można przedstawić do rozstrzygnięcia składowi 7 sędziów NSA. W odpowiedzi na skargę kasacyjną K. Z. wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) – dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Materialnoprawne uregulowania dotyczące skierowania i pobytu w domu pomocy społecznej zawierają przepisy rozdziału 3 u.s.p. (art. 54-66). Istotą niniejszej sprawy sprowadza się do ustalenia, czy w sposób prawidłowy nałożony został na K. Z. obowiązek zwrotu na rzecz gminy opłaty przez nią poniesionej za pobyt w domu pomocy społecznej jej dziadka – K. D. W art. 61 ust. 1 u.s.p. określone zostały osoby zobowiązane do wnoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej. Są nimi w kolejności: mieszkaniec domu pomocy społecznej, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, małżonek, zstępni przed wstępnymi oraz gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Zasada kolejności przyjęta w omawianym przepisie oznacza, że w sytuacji, gdy osoba umieszczona w domu pomocy społecznej nie jest w stanie ponosić kosztów pobytu w placówce, obowiązek wnoszenia opłat spoczywa na małżonku, w następnej kolejności na zstępnych, w dalszej kolejności na wstępnych, a jeszcze w dalszej - na gminie, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Wnoszenie opłat nie obciąża równocześnie wszystkich zobowiązanych wymienionych w art. 61 ust. 1 u.s.p., ale obowiązek ten przechodzi na nich w kolejności ustalonej w powołanym przepisie. Zastępczy charakter wnoszenia opłat przez gminę wynika z art. 61 ust. 3 u.s.p., w myśl którego gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej, wnosi opłaty zastępczo, jeżeli nie wywiązują się z tego osoby zobowiązane w pierwszej kolejności. Gminie przysługuje prawo dochodzenia zwrotu poniesionych w tym celu kwot. Mając na uwadze treść zawartych w tej ustawie przepisów odnoszących się do postępowania w sprawach udzielania świadczeń z pomocy społecznej, należy rozpatrywać kwestię formy, w jakiej następuje określenie osoby (osób) zobowiązanych do ponoszenia opłat za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej oraz zakresu tego zobowiązania (wysokości należnych od nich kwot). Tryb postępowania w sprawach z zakresu pomocy społecznej regulują przepisy zawarte w rozdziale 7 u.s.p. (art. 100-109), spośród których dla rozpoznawanej sprawy istotne znaczenie mają art. 103 ust. 2 i art. 104. Nie ma sporu co do tego, że decyzję administracyjną właściwy organ wydaje w sytuacji, w której gmina wniosła zastępczo opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej i zgodnie z art. 61 ust. 3 zd. drugie u.s.p. dochodzi zwrotu należności od osoby (osób) zobowiązanych do ich wnoszenia. W myśl art. 104 ust. 1 u.p.s. należności z tytułu wydatków na świadczenia z pomocy społecznej i z tytułu opłat określonych w ustawie, a także z tytułu świadczeń pobranych nienależnie, podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zgodnie z ust. 3 tego artykułu wysokość należności podlegającej zwrotowi oraz termin jej zwrotu ustala się w drodze decyzji administracyjnej. W szczególnych przypadkach można zwolnić zobowiązanego z obowiązku zwrotu gminie opłat poniesionych przez nią zastępczo, zwłaszcza jeżeli stanowiłoby to dla niego nadmierne obciążenie (art. 104 ust. 4). Stanowisko organu w tej sprawie powinno zostać wyrażone w decyzji, która niewątpliwie ma w tym zakresie charakter uznaniowy, a jej wydanie powinna poprzedzać ocena sytuacji zobowiązanego dokonana na podstawie rodzinnego wywiadu środowiskowego. Trzeba jednak mieć na względzie, że decyzja, o której mowa w art. 104 ust. 3 u.s.p., jest wydawana w celu przeprowadzenia egzekucji obowiązku niezrealizowanego przez osobę zobowiązaną i stanowi tytuł egzekucyjny będący podstawą prawną do przeprowadzenia egzekucji administracyjnej. Istota zagadnienia wymagającego rozstrzygnięcia w rozpoznawanej sprawie polega zaś na tym, co w odniesieniu do konkretnej osoby jest źródłem obowiązku ponoszenia opłat za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej: sama ustawa, decyzja administracyjna, czy umowa cywilnoprawna, o jakiej mowa w art. 103 ust. 2 u.s.p. W tej kwestii należy wziąć pod uwagę, że stosunek prawny polegający na udzieleniu świadczenia z pomocy społecznej, w tym także polegającego na skierowaniu do domu pomocy społecznej, ma charakter publicznoprawny (administracyjny). Skierowanie do domu pomocy społecznej następuje w drodze decyzji administracyjnej. Decyzją również właściwy organ ustala opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej osoby skierowanej (art. 59 ust. 1 u.s.p.). Decyzja o ustaleniu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej indywidualizuje więc przewidziany w przepisach art. 60 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 i 2 u.s.p. obowiązek ponoszenia opłat za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej przez wymienione w tych przepisach osoby (podmioty). Adresatami decyzji ustalającej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej może być osoba skierowana do domu pomocy społecznej, a także osoba (bądź osoby) z kręgu podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3, tj. małżonek, zstępni przed wstępnymi oraz gmina. To w decyzji, o której mowa w art. 59 ust. 1 u.s.p., doznają konkretyzacji powołane przepisy ustawy poprzez określenie kwoty opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej, wskazanie osoby (osób) zobowiązanych do jej ponoszenia z kręgu podmiotów wymienionych w ww. przepisach, ustalenie przypadających na nich kwot opłaty oraz ew. zwolnienie, stosownie do art. 64 u.s.p., w całości lub w części z ustalonej opłaty. W świetle powyższych uwag Sąd I instancji prawidłowo uznał powołując się na ugruntowane już stanowisko sądów administracyjnych, że obowiązkiem organów pomocy społecznej jest w pierwszej kolejności wydanie decyzji administracyjnej ustalającej krąg osób zobowiązanych do ponoszenia opłat za pobyt podopiecznego w DPS (wskazanych w art. 61 ust. 1 u.p.s.) oraz wysokości opłat ponoszonych przez każdego z nich indywidulanie, a dopiero później dopuszczalne jest wydawanie decyzji o obowiązku zwrotu przez każdego z zobowiązanych opłat poniesionych przez gminę. Tymczasem z akt sprawy nie wyka, aby decyzję zobowiązującą K. Z. do zapłaty za pobyt jej dziadka w DPS, poprzedzała decyzja rozstrzygająca w przedmiocie ustalenia odpłatności za ten pobyt i wskazująca krąg osób zobowiązanych i ich indywidualne obciążenie. W tej sytuacji za nietrafne należało uznać zarzuty naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 w zw. z art. 59 ust. 1 u.p.s. bowiem decyzje poddane kontroli Sądu I instancji nakładały na K. Z. obowiązek zwrotu wydatków poniesionych zastępczo przez Miasto B., bez uprzedniego określenia decyzją administracyjną (art. 59 ust. 1 u.p.s.), kwoty opłaty i zobowiązanych do jej uiszczenia. Przy czym wbrew stanowisku skarżącego organu zarówno cel jak i istota postępowania związanego ze skierowaniem podopiecznego do DPS, jak również postępowania mającego na celu zwrot opłaty poniesionej przez gminę nie uzasadnia odmiennej od powyżej dokonanej, wykładni przepisów prawa materialnego. Naczelny Sąd Administracyjny podziela także stanowisko Sądu I instancji, że okoliczność założenia w kwietniu 2013 r. przez K. D. lokaty terminowej miała znaczenie dla ustalenia wysokości ponoszonej przez niego odpłatności za pobyt w DPS, gdyż nastąpiła w okresie 12 miesięcy poprzedzających datę jego umieszczenia w DPS. Słusznie Sąd I instancji zauważył, że zamknięty katalog przychodów (art. 8 ust. 4 u.p.s.), które na potrzeby ustalenia spełnienia kryterium dochodowego nie podlegają zaliczeniu do dochodu ustalonego zgodnie z art. 8 ust. 3 u.p.s. oznacza, że organ nie może w sposób uznaniowy poszerzać zakresu wyłączeń o innego rodzaju świadczenia, które nie zostały wymienione w art. 8 ust. 4 u.p.s. W związku z powyższym posłużenie się przez Sąd I instancji argumentacją, - że skoro dochodem jest suma miesięcznych przychodów bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, za wyjątkiem enumeratywnie wymienionych świadczeń pieniężnych niewliczanych do dochodu, wśród których nie wymienia się środków na lokatach oszczędnościowych, to dochodem w rozumieniu art. 8 ust. 3 u.p.s. mogą być także oszczędności zgormadzone na lokacie terminowej – zasługuje na aprobatę. Natomiast okoliczność, że podopieczny DPS rozdysponował kwotą lokaty terminowej na rzecz Kościoła, córek i wnuków wzmacnia argumentację Sądu I instancji, że decyzja zobowiązująca do zwrotu wydana została z uchybieniem przepisów postępowania, bowiem nie zbadano sytuacji dochodowej wszystkich zobowiązanych wymienionych w art. 61 ust. 1 u.p.s. (należących do rodziny K. D.) w zakresie wysokości odpłatności jaką powinni ponosić z tytułu jego pobytu w DPS. Nie można bowiem przyjąć, że ustalenie kwestii wstępnej tj. obowiązku ponoszenia opłaty za pobyt w DPS, mogło wynikać z decyzji zobowiązującej do zwrotu, skoro wydana została z naruszeniem art. 80, art. 7 i 77 § 1 K.p.a. Z tego też względu zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a. jest chybiony. Jakkolwiek zatem rozstrzygnięcie Sądu I instancji jest prawidłowe, to umieszczone w uzasadnieniu wyroku wskazówki istotnie mogą rodzić po stronie organu poczucie ich niewykonalności. Podkreślić bowiem należy, że decyzja w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej stanowi decyzję zaliczaną do decyzji konstytutywnych. Jest to tym samym decyzja, która tworzy, zmienia lub uchyla stosunki prawne, przy czym zmiana konkretnej sytuacji prawnej następuje z mocy samej decyzji. Konstytutywny charakter decyzji przesądza więc, że tego rodzaju decyzja może wywierać tylko skutki ex nunc, tj. na przyszłość. Decyzja o ustanowieniu odpłatności – jako decyzja kształtująca sytuację prawną adresata – nie może wywoływać skutków prawnych, co do zdarzeń mających miejsce przed jej wydaniem. Działanie takie narusza bowiem podstawową zasadę systemu prawa, jaką jest zasadza niedziałania prawa wstecz, stanowiąc tym samym naruszenie zasady praworządności określonej w art. 6 K.p.a. Zaniechanie organu, polegające na braku wydaniu decyzji o ustaleniu wysokości odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej, wraz z momentem wydania decyzji o skierowaniu podopiecznego do takiej placówki, nie może skutkować dla osób wymienionych w art. 61 ust. 1 u.p.s. stanem niepewności, w którym to organ w każdej chwili może wydać decyzję zobowiązującą go do poniesienia opłat za miniony już okres. W rozpoznawanej sprawie oznacza to tyle, że sprawa dotycząca opłat za okresy wsteczne może podlegać umorzeniu, co słusznie zauważył skarżący kasacyjnie organ. Biorąc bowiem pod uwagę, że dotyczy ona opłat poniesionych przez Miasto B. za okres od 11 listopada 2013 r. do 31 stycznia 2014 r., zaś decyzja w trybie art. 59 ust. 1 u.p.s. wobec podopiecznego została wydana [...] czerwca 2013 r. i nie wskazywała na osoby zobowiązane, ustalenie aktualnie tego obowiązku istotnie nie pozwoli na żądanie zwrotu opłaty za okresy wsteczne. Zwrócić w tym miejscu należy uwagę na jeszcze jedną kwestię, że gmina jest zobowiązana do ponoszenia opłat w wykonaniu zadania własnego (art. 17 ust. 1 pkt 16 u.p.s.) oraz obowiązku ustawowego określonego w art. 61 ust. 2 pkt 3 u.s.p od chwili przyjęcia osoby do DPS, niezależnie od tego, czy doszło już do wydania decyzji o ustaleniu opłat. Gmina ponosi opłatę za ten pobyt, a ten rozpoczyna się w chwili przyjęcia osoby do takiej placówki. Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do wystąpienia o rozstrzygnięcie powyższego zagadnienia przez poszerzony skład tego Sądu, stosownie do art. 187 p.p.s.a. bowiem z aktualnej linii orzeczniczej sądów administracyjnych wynika jednolite stanowisko o zobowiązaniu osoby do zwrotu gminie zastępczo poniesionej opłaty tylko w sytuacji zindywidualizowania obowiązku ponoszenia przez tę osobę opłaty. Z wymienionych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. orzeczono o zwrocie kosztów postepowania kasacyjnego poniesionych przez skarżącą.