II OSK 3276/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Arkadiusz Windak Protokolant starszy asystent sędziego Anita Lewińska – Karwecka po rozpoznaniu w dniu 6 października 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Gminy C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 października 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 263/14 w sprawie ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy C. z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, 2) zasądza od Wojewody [...] na rzecz Rady Gminy C. kwotę 250 (dwieście pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 9 października 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 263/14, uwzględniając skargę Wojewody [...], stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy C. z [...] listopada 2013 r., nr [...] w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego P. – B. dla terenu oznaczonego symbolem "[...]". Wojewoda [...] zarzucił w skardze naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 12 w zw. z art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.) przez to, że w zaskarżonej uchwale nie określono stawki procentowej, na podstawie której określa się opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia albo zmiany planu miejscowego (tak zwanej renty planistycznej). Sąd pierwszej instancji zarzutu Wojewody [...] nie uwzględnił. Zaakceptował stanowisko przedstawione w odpowiedzi na skargę, mianowicie stwierdzenie, że ustalenie stawki renty planistycznej w zaskarżonej uchwale nie było potrzebne, gdyż uchwałą tą zmieniono plan miejscowy, w którym była już ustalona taka stawka. Ponadto zgodził się ze stanowiskiem zaprezentowanym w odpowiedzi na skargę, według którego stawka renty planistycznej nie musi być określana wówczas, gdy na skutek zmiany planu miejscowego nie dojdzie do wzrostu wartości nieruchomości oraz argumentacją wskazującą, że w przypadku zaskarżonej uchwały taka sytuacja będzie miała miejsce. Skargę Wojewody [...] Sąd pierwszej instancji uwzględnił z przyczyn, które w skardze nie zostały wskazane. Po pierwsze, Sąd pierwszej instancji uznał, że naruszono w sposób istotny art. 17 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż organ wykonawczy do projektu zmiany planu nie wprowadził zmiany wynikającej z uzgodnienia z [...] Zarządem Dróg Wojewódzkich w [...], dokonanego postanowieniem z [...] czerwca 2013 r. Sąd pierwszej instancji wskazał, że tym postanowieniem zarząd dróg wojewódzkich uzgodnił projekt planu, ale zgłosił uwagę, według której należało zmienić § 8 ust. 1 pkt 17 zaskarżonej uchwały w sposób wskazany w tym uzgodnieniu, czego nie wykonano. Po drugie, Sąd pierwszej instancji uznał, że naruszono w sposób istotny art. 17 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, także w ten sposób, że do projektu zmiany planu miejscowego nie wprowadzono zmiany wynikającej z opinii Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z 24 sierpnia 2012 r. Sąd pierwszej instancji wskazał, że ten podmiot w swojej opinii stwierdził, iż projekt zaskarżonej uchwały jest sprzeczny z art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz.U. nr 7, poz. 17 ze zm.). Stwierdził też, że wprawdzie opinia nie jest wiążąca, ale powinna być brana pod uwagę przy uchwalaniu planu miejscowego, zaś w rozpoznawanej sprawie, w ocenie Sądu pierwszej instancji, nie została ona rozważona, na co wskazuje uzasadnienie zaskarżonej uchwały. Ponadto Sąd pierwszej instancji, jak to ujął, "na marginesie, celem wyeliminowania nieprawidłowości w przyszłości", uznał, że § 8 ust. 1 pkt 18 zaskarżonej uchwały, zawierający zakaz budowy nowych zjazdów, jest sprzeczny z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 mara 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.). W skardze kasacyjnej Rada Gminy C. zarzuciła naruszenie: - art. 17 pkt 6 lit. b i art. 24 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 106 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie i przyjęcie, że organ wykonawczy gminy nie uzgodnił z zarządcą drogi wojewódzkiej projektu zmiany planu miejscowego, mimo że organ ten zastosował w tym projekcie wskazane przez zarządcę drogi rozwiązania, - art. 17 pkt 6 lit. a i art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych poprzez uznanie, że doszło do naruszenia prawa, mimo że pierwszy z powołanych przepisów dotyczy zasięgnięcia opinii, która nie ma charakteru wiążącego. Uzasadniając pierwszy z przytoczonych zarzutów skarżąca kasacyjnie wskazała, że rzeczywiście nie zmieniono projektu zmiany planu miejscowego na skutek uzgodnienia z [...] Zarządem Dróg Wojewódzkich w [...], gdyż uzgodnienie to było pozytywne, zaś zawarte w nim uwagi faktycznie były już do projektu zmiany planu wprowadzone. Na dowód tego twierdzenia załączono do skargi kasacyjnej rysunek przedstawiający zaskarżony plan z zaznaczonymi rozwiązaniami z zakresu komunikacji. W ramach uzasadnienia tej podstawy kasacyjnej podniesiono też, że dostrzeżony przez Sąd pierwszej instancji zakaz budowy zjazdów został wprowadzony do zaskarżonej uchwały na wniosek [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...]. Uzasadniając drugi z przytoczonych zarzutów stwierdzono, że dokonano oceny opinii Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej, jednakże uznano, że zawarte w niej stanowisko nie jest zasadne. W szczególności wskazano, że opinia, jakoby inwestycje celu publicznego z zakresu łączności publicznej, realizowane na terenach przemysłowych, można uznać za negatywnie wpływające na ład przestrzenny, jest nadinterpretacją. W oparciu o tak przytoczone podstawy kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna jest uzasadniona. Przytoczone podstawy kasacyjne w dostateczny sposób identyfikują zagadnienie przedstawiane Sądowi drugiej instancji. Wprawdzie istota problemu nie polega na tym, jakby mogło wynikać z przytoczonych w skardze kasacyjnej przepisów, że nie dokonano wymaganego uzgodnienia i nie zwrócono się o wymaganą opinię, tylko na tym, że stanowiska organów uzgadniającego i opiniującego nie zostały przez organ wykonawczy gminy uwzględnione w projekcie zmiany planu. Jednakże NSA, uwzględniając sposób wykładni art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) przyjęty przez NSA w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, uznaje, że nie stoi to na przeszkodzie do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej, tym bardziej, że w skardze kasacyjnej powołano jako naruszony przepis art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowił w istocie podstawę rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji. Z uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji wynika, że Sąd ten uznał, iż przy uchwalaniu zaskarżonej zmiany planu doszło do istotnego naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego, mianowicie nie uwzględniono stanowiska organu uzgadniającego ([...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...]) oraz stanowiska podmiotu opiniującego (Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej). Przede wszystkim zauważyć należy, że Sąd pierwszej instancji formułując taką ocenę nie uwzględniał argumentacji przedstawionej przez Radę Gminy w skardze kasacyjnej. Jest oczywiste, że Sąd pierwszej instancji przed wydaniem zaskarżonego wyroku nie mógł uwzględnić argumentacji, która została przedstawiona po raz pierwszy w skardze kasacyjnej. Jednakże należy zauważyć, że skarga Wojewody [...] została uwzględniona z przyczyn, których Wojewoda nie podnosił. Rada Gminy nie miała zatem innej możliwości przedstawienia argumentów, które miałyby wykazywać, że ustalenia zaskarżonej uchwały są zgodne z prawem. Faktem jest, że zgodnie z art. 134 p.p.s.a. sąd administracyjny nie jest związany zarzutami skargi. Niemniej, jeżeli sąd wychodzi poza zarzuty skargi może się okazać, że organ administracji dopiero w skardze kasacyjnej przedstawi przekonującą argumentację na rzecz zgodności z prawem podjętego aktu. Taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Uwzględniając argumentację przedstawioną w skardze kasacyjnej i popartą rysunkiem przedstawiającym zaskarżony plan z zaznaczonymi rozwiązaniami z zakresu komunikacji można dojść do wniosku, że nie doszło do naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego, w szczególności art. 17 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tej części, z której wynika obowiązek organu wykonawczego wprowadzenia do projektu planu miejscowego zmian wynikających z uzyskanych opinii i dokonanych uzgodnień. Twierdzenie Rady Gminy, że warunki zastrzeżone w postanowieniu [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich z [...] czerwca 2013 r. w istocie zostały już w zaskarżonej uchwale uwzględnione, jest zasadne. Z kolei w odniesieniu do opinii Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej można stwierdzić, że nie doszło do naruszenia tego samego przepisu przez to, że w zaskarżonej uchwale nie uwzględniono opinii tego podmiotu, gdyż zawarte w niej zastrzeżenie, dotyczące § 4 zaskarżonej uchwały, jest nieuprawnione. Nie można zakładać, że dotyczy on inwestycji z zakresu łączności publicznej, gdyż tego rodzaju inwestycje zawsze negatywnie wpływają na ład przestrzenny. Ponadto, w razie wątpliwości interpretacyjnych będzie możliwe posłużenie się art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, z którego wynika, że przyjmowane w planie miejscowym rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Mając powyższe na uwadze NSA uznał, że nie było podstaw do uwzględnienia skargi Wojewody [...] z powodów w tej skardze niewskazanych. Jednocześnie NSA uznał, że istota sprawy przedstawiona w tej skardze nie została dostatecznie wyjaśniona. Po pierwsze, Sąd pierwszej instancji nie rozpoznał właściwie jedynego zarzutu podniesionego w skardze Wojewody. Nie dostrzegł bowiem, że w sprawie chodzi nie tyle o brak stawki renty planistycznej, co o to, że zaskarżony plan zawiera przepis (§ 15) o treści "Dla terenu objętego planem ustala się ...... stawkę, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym." Sąd pierwszej instancji powinien wyjaśnić, czy tak sformułowany przepis rzeczywiście oznacza, że ustalono stawkę "0%", która w takiej wysokości może być w uzasadnionych przypadkach ustalona, czy też stanowi to naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który nakazuje ustalenia stawki opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Powinien też wyjaśnić, czy w tym przypadku nie zachodzi niedookreśloność przepisu aktu prawa miejscowego w stopniu, który z uwagi na to, że nie jest możliwe ustalenie na jego podstawie normy prawnej, uzasadnia stwierdzenie nieważność całego tego aktu. Po drugie, Sąd pierwszej instancji powinien sformułować jednoznaczne stanowisko związane z oceną, że § 8 ust. 1 pkt 18 zaskarżonej uchwały, zawierający zakaz budowy nowych zjazdów, jest sprzeczny z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 mara 1985 r. o drogach publicznych. W szczególności powinien wyraźnie stwierdzić, czy istniejące, jego zdaniem, uchybienie stanowiło jedną z przyczyn uwzględnienia skargi. Jeżeli tak, to powinien także obecnie uwzględnić fakt, że zakaz ten jest – jak wynika ze skargi kasacyjnej – konsekwencją stanowiska zarządu drogi wyrażonego w piśmie z 17 października 2011 r. Mając powyższe na uwadze NSA, na mocy art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Wobec uwzględnienia skargi kasacyjnej od wyroku, którym uwzględniono skargę, NSA na mocy art. 203 pkt 2 p.p.s.a. zasądził od skarżącego na rzecz skarżącego kasacyjnie organu zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.