II SA/Łd 1041/12

Dnia 7 grudnia 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek (spr.) Protokolant asystent sędziego Beata Czyżewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2012 roku sprawy ze skargi A Spółki Akcyjnej z siedzibą w W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...], znak: [...] w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na użytkowanie oddala skargę. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...] roku, Nr [...], po rozpoznaniu odwołania A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] roku, Nr [...]. Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...] roku, Nr [...] (znak: [...]), udzielił A Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. (dalej także jako inwestor), pozwolenia na użytkowanie wieży antenowej stacji bazowej telefonii cyfrowej sieci B Nr 228541 B. na działce nr ewid. 2230/19 przy ul. A w B. W dniu 23 sierpnia 2010 roku do organu I instancji wpłynęła ostateczna decyzja Wojewody [...] z dnia [...] roku, Nr [...] (znak: [...]) uchylająca decyzję Starosty [...] z dnia [...] roku, Nr [...] (znak: [...]) o odmowie uchylenia własnej decyzji z dnia [...] roku, Nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu A Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii cyfrowej sieci B Nr 228541 B. na działce o nr ewid. 2230/19 w B. przy ul. A oraz o uchyleniu decyzji Starosty [...] Nr [...] i odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na przedmiotową budowę. Po otrzymaniu powyższej, decyzji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. postanowieniem z dnia [...] roku, Nr [...], wznowił z urzędu postępowanie w sprawie udzielenia A pozwolenia na użytkowanie wieży antenowej stacji bazowej telefonii cyfrowej. W toku postępowania, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. postanowieniem z dnia [...] roku, Nr [...] odmówił zawieszenia postępowania w sprawie udzielenia inwestorowi pozwolenia na użytkowanie wieży antenowej stacji bazowej telefonii cyfrowej. W uzasadnieniu organ wskazał, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 16 grudnia 2010 roku, sygn. akt II SA/Łd 1157/10 oddalił skargę inwestora na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] roku, Nr [...]. Następnie decyzją z dnia [...] roku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 8 Kodeksu postępowania administracyjnego, uchylił własną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie wieży antenowej stacji bazowej telefonii cyfrowej (decyzja z dnia [...], Nr [...]) i odmówił udzielenia inwestorowi pozwolenia na użytkowanie tej wieży. W odwołaniu od powyższej decyzji A., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, zarzuciła naruszenie przepisów art. 6, art. 8 oraz art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...] roku utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W motywach decyzji organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując, iż wznowienie postępowania administracyjnego jest instytucją procesową polegającą na stworzeniu prawnych możliwości ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i ponownego wydania rozstrzygnięcia w sprawie zakończonej już wydaniem decyzji ostatecznej. Wówczas to mogą ujawnić się wadliwości postępowania, w którym orzeczenie takie zapadło albo też mogą pojawić się okoliczności, w wyniku których tracą znaczenie te przesłanki, na których oparto rozstrzygnięcie sprawy. Jeżeli postępowanie, w którym decyzja zapadła, było dotknięte jedną z kwalifikowanych wad procesowych wyliczonych wyczerpująco w art. 145 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, istnieją podstawy do wznowienia postępowania administracyjnego. Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 8 Kodeksu postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja ta została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Zdaniem organu odwoławczego, z taką sytuacją mamy do czynienia w sprawie, bowiem decyzja organu nadzoru budowlanego szczebla powiatowego o pozwoleniu na użytkowanie wieży antenowej stacji bazowej telefonii cyfrowej, została wydana w oparciu o decyzję organu administracji architektoniczno – budowlanej o pozwoleniu na budowę. Ostateczną decyzją Wojewoda [...] orzekł o uchyleniu decyzji o pozwoleniu na budowę i jednocześnie odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W tak ustalonym stanie faktycznym organ drugiej instancji stwierdził, że w sprawie organ stopnia podstawowego prawidłowo wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją o pozwoleniu na użytkowanie, a następnie orzekł na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego o uchyleniu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie i odmówił udzielenia tegoż pozwolenia. W tej sytuacji organ nadzoru budowlanego szczebla wojewódzkiego uznał, że decyzja pierwszej instancji została wydana zgodnie z prawem i brak jest podstaw prawnych do jej zmiany bądź uchylenia. Spełniona przesłanka z art. 145 § 1 pkt 8 Kodeksu postępowania administracyjnego, uzasadniająca wznowienie postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie. Ponieważ z obrotu prawnego została wyeliminowana decyzja o pozwoleniu na budowę stacji bazowej telefonii cyfrowej, organ pierwszej instancji zasadnie odmówił wydania decyzji o pozwoleniu na jej użytkowanie. Nadto organ wskazał, iż wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie poprzedza postępowanie, o jakim mowa w art. 59 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2010 roku Nr 243, poz. 1623 ze zm.), kiedy to organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest każdorazowo do przeprowadzenia kontroli obowiązkowej, w trakcie której sprawdza m.in. zgodność zrealizowanego obiektu budowlanego z projektem budowlanym stanowiącym integralną część pozwolenia na budowę. Skoro w obrocie prawnym nie funkcjonuje pozwolenie na budowę, organ w aktualnym stanie faktyczno – prawnym nie mógł ocenić zgodności inwestycji z projektem budowlanym, którego nie ma. Taka sytuacja, w ocenie organu odwoławczego przesądziła o braku podstaw prawnych do udzielenia pozwolenia na użytkowanie. Ustosunkowując się do zarzutów odwołania organ wyjaśnił, że nie zasługują na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia zarówno art. 6, jak i art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ pierwszej instancji wydając kwestionowaną w odwołaniu decyzję działał na podstawie przepisów prawa (art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego), tj. zastosował właściwe w analizowanej sprawie regulacje prawne. Podjął również wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego). Nadto organ korzystając ze swych uprawnień doprecyzował uzasadnienie prawne kwestionowanej decyzji, tym samym również zarzut naruszenia art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego także nie zasługiwał na uwzględnienie. W skardze do sądu administracyjnego A Spółka Akcyjna z siedzibą w W. wnosząc o uchylenie zarówno decyzji drugiej, jak i pierwszej instancji zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie. Zdaniem autora skargi, w sprawie doszło do naruszenia art. 59a Prawa budowlanego, poprzez nieprawidłowe zastosowanie i uznanie, że skoro w obrocie prawnym nie funkcjonuje decyzja o pozwoleniu na budowę, to organ pierwszej instancji nie może odnieść się do zgodności inwestycji z projektem budowlanym, bowiem go nie ma, a tymczasem z Prawa budowlanego, jak i orzecznictwa wynika wniosek odmienny. W sprawie także naruszono przepis art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego, który to przepis został błędnie zastosowany, gdyż organ odwoławczy utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, w sytuacji gdy powinien je wyeliminować z obrotu prawnego. Organy obu instancji, zdaniem strony skarżącej, naruszyły także art. 6, art. 7, art. 9 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego bowiem oparły swoje rozstrzygnięcia na dowolnej argumentacji w oderwaniu od materialno – prawnych przepisów prawa. Nadto, organ odwoławczy naruszył przepis art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego, bowiem nie przedstawił uzasadnienia prawnego swojego rozstrzygnięcia, a oparł się na argumentacji odbiegającej od zasad ogólnych postępowania administracyjnego. W motywach skargi jej autor opisał dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie cytując treść art. 59a ust. 2 Prawa budowlanego argumentował, że w sytuacji wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę, organ na mocy powołanego przepisu winien dokonać oceny zgodności zrealizowanej inwestycji z projektem budowlanym, który jako akt techniczny zachowuje swoją wartość jako dokument, w oparciu o który została zrealizowana budowa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując zarzuty zaprezentowane w uzasadnieniu kwestionowanego rozstrzygnięcia. Postanowieniem z dnia 5 czerwca 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne, a następnie postanowieniem z dnia 30 października 2012 roku podjął zawieszone postępowanie w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do postanowień art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm.), Sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" – "c" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Stosownie do uregulowania art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala. Oceniając legalność kontestowanych w skardze decyzji Sąd zważył, że organy nadzoru budowlanego prawidłowo ustaliły stan faktyczny i wydały rozstrzygnięcia odpowiadające prawu. Z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy wynika, że zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja została wydana w jednym z nadzwyczajnych postępowań jakim jest postępowanie wznowieniowe. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte co najmniej jedną z kwalifikowanych wadliwości procesowych wyliczonych wyczerpująco w art. 145 § 1 i 145a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania może zostać wszczęte z urzędu lub na wniosek strony, z tym że jeśli chodzi o przyczynę określoną w art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego – tylko na żądanie strony (art. 147 Kodeksu postępowania administracyjnego). Złożenie wniosku wszczyna postępowanie wstępne, które powinno zakończyć się załatwieniem sprawy rozstrzygnięciem przewidzianym w art. 149 Kodeksu postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie organ nadzoru budowlanego szczebla powiatowego postanowieniem z urzędu wznowił postępowanie zakończone wydaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie w oparciu o regulację art. 145 § 1 pkt 8 Kodeksu postępowania administracyjnego wskazując, że organ administracji architektoniczno – budowlanej drugiej instancji (również po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego) ostateczną decyzją wyeliminował z obrotu prawnego m. in. decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę. Tymczasem, na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, została wydana, przez organ nadzoru budowlanego, decyzja udzielająca pozwolenia na użytkowanie inwestycji w postaci stacji bazowej telefonii cyfrowej. W tym miejscu wskazać wypada, iż decyzja organu administracji architektoniczno – budowlanej wydana po wznowieniu postępowania w sprawie pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii cyfrowej była przedmiotem skargi inwestora do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Sąd ten wyrokiem z dnia 16 grudnia 2010 roku, sygn. akt: II SA/Łd 1157/10 oddalił skargę. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 września 2012 roku, sygn. akt: II OSK 1014/11, oddalił skargę kasacyjną inwestora od wyroku sądu pierwszej instancji. Rozstrzygnięcie w tym przedmiocie jest prawomocne. W tej sytuacji – po wznowieniu postępowania – w oparciu o regulację art. 151 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego organ uchylił w całości własną decyzję udzielającą pozwolenia na użytkowanie i odmówił jego udzielenia. Rozstrzygnięcie organu w opisanym stanie faktycznym Sąd uznał za prawidłowe. Należy zwrócić uwagę, że decyzja o pozwoleniu na budowę nakładała na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie przed przystąpieniem do użytkowania. Prawidłowe są również ustalenia organu co do tego, że w okolicznościach sprawy zaistniały przesłanki do wydania decyzji odmawiającej wydania pozwolenia na użytkowanie. Stosownie do treści art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2010 roku, Nr 243, poz. 1623 ze zm.), właściwy organ wydaje decyzję w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a. Tymczasem przepis art. 59a ust. 1 Prawa budowlanego wskazuje, że właściwy organ przeprowadza, na wezwanie inwestora, obowiązkową kontrolę budowy w celu stwierdzenia prowadzenia jej zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę. Zakres kontroli wyznaczony został treścią art. 59a ust. 2 Prawa budowlanego. Z powołanych przepisów bezspornie wynika, że warunkiem uzyskania przez inwestora pozwolenia na użytkowanie jest m. in. pozostawanie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wniosek powyższy wprost wynika z treści art. 59a ust. 1 Prawa budowlanego. W tym miejscu, od razu zaznaczyć należy, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skargi wskazujący na to, iż organ w toku kontroli prowadzonej w trybie komentowanego przepisu, w sytuacji gdy nie ma w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na budowę, powinien ocenić zgodność zrealizowanej inwestycji z treścią projektu budowlanego. Pogląd ten nie jest słuszny, bowiem jak wskazywano przepis art. 59a ust. 1 Prawa budowlanego posługuje się określeniem "z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę", a nie odsyła w tym zakresie do projektu budowlanego. Przytoczone sformułowanie zawarte w ustawie nie powoduje różnorakich dywagacji interpretacyjnych. Rekapitulując należy po raz kolejny wskazać, że istnienie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę jest warunkiem uzyskania przez inwestora, po zrealizowaniu inwestycji, decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Innymi słowy, dla wydania pozwolenia na użytkowanie niezbędne jest uprzednie wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Brak takiej decyzji uniemożliwia przeprowadzenie w sposób prawidłowy obowiązkowej kontroli. Innym dokumentem, na podstawie którego inwestor może uzyskać decyzję o pozwoleniu na użytkowanie jest m. in. decyzja w wskazana w art. 49 ust. 4 lub 51 ust. 4 Prawa budowlanego. Niemniej jednak wydanie jednego z tych rozstrzygnięć poprzedzone musi być przeprowadzeniem odpowiedniego postępowania i spełnieniem określonych warunków. Zagadnienie to wykracza poza ramy niniejszego postępowania. W stanie faktyczny sprawy decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenie na budowę została wyeliminowana z obrotu prawnego (w wyniku wznowienia postępowania), co obligowało organ do wznowienia postępowania i po uchyleniu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, do odmowy jego udzielenia. Konkludując Sąd uznał działanie organów administracji w sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego. Skład orzekający nie dopatrzył się naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec czego, na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o oddaleniu skargi. a.z.