V SA/Wa 924/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Dorota Mydłowska (spr.), Sędzia WSA - Michał Sowiński, Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak, Protokolant specjalista - Izabela Wrembel, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2014 r. sprawy ze skargi Związku P. w W. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z [...] lutego 2014r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi na podstawie art. 134 k.p.a. po rozpoznaniu wniosku Z. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej powołaniem przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w dniu [...] listopada 2013r. członków komisji zarządzającej funduszy promocji produktów rolno-spożywczych na nową kadencję – stwierdził niedopuszczalność wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu podniesiono, że w dniu 9 grudnia 2013 r. Z. złożył wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, w którym wniósł o: 1) dopuszczenie Z. do udziału w postępowaniu w przedmiocie powołania członków Komisji Zarządzającej Funduszu P. kadencji 2013-2017 na prawach strony; 2) ponowne rozpoznanie sprawy w przedmiocie wyboru członków komisji Zarządzającej Funduszu P. w oparciu o treść art. 127 § 3 k.p.a., z uwagi na naruszenie art. 11 ust. 10 ustawy z 22 maja 2009 r. o funduszach promocji produktów rolno - spożywczych (Dz.U. z 2009 r. Nr 97, poz. 799, z późn. zm.), w związku z § 4 ust. 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 września 2009 r. w sprawie trybu zgłaszania kandydatów na członków komisji zarządzających funduszy promocji produktów rolno-spożywczych oraz sposobu ich wyboru (Dz. U. Nr 159, poz. 1259), 3) wydanie w wyniku zastosowania procedury ponownego rozpatrzenia sprawy decyzji uchylającej powołanie dokonane przez Ministra Rolnictwa w dniu 25 listopada 2013 r.; 4) powołanie przedstawiciela ZPPM – S. J. - na członka Komisji Zarządzającej Funduszu P. na kadencję 2013-2017: 5) ewentualnie w razie uznania się przez Ministra Rolnictwa za organ niewłaściwy do rozpatrzenia przedmiotowej sprawy, o wydanie postanowienia w przedmiocie przekazania niniejszej sprawy według właściwości w oparciu o treść art. 65 kpa. Minister odnosząc się powyższego wskazał na przepisy ustawy z 22 maja 2009 r. o funduszach promocji produktów rolno - spożywczych (Dz.U. z 2009 r. Nr 97, poz. 799, z późn. zm.) oraz rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 września 2009 r. w sprawie trybu zgłaszania kandydatów na członków komisji zarządzających funduszy promocji produktów rolno-spożywczych oraz sposobu ich wyboru (Dz. U. Nr 159. poz. 1259) jako podstawę wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Organ zaznaczył, że powoływanie i odwoływanie członków komisji zarządzających jest wyłącznie czynnością materialno-techniczną. Nie jest postępowaniem w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych, a dokument stwierdzający powołanie członka komisji zarządzającej danego funduszu nie nosi znamion decyzji administracyjnej, określonych w art. 107 § 1 kpa. Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Z. reprezentowany przez pełnomocnika, wnosząc o jego uchylenie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi, który je wydał. Pełnomocnik skarżącego zarzucił naruszenie treści art. 15, art. 104, art. 127 oraz art. 134 kpa. Jak wyjaśnił w treści skargi, Z. zgłosił Ministrowi w dniu [...] lipca 2013r. kandydata na członka komisji zarządzających funduszy promocji produktów rolno-spożywczych. Wniosek spełniał wszelkie wymogi formalne, pismem z 13 sierpnia 2013r. skarżący wystosował pismo do Ministra, że organizacje uprawione do zaproponowania kandydatów do komisji, nie doszły do porozumienia w tym przedmiocie i to Minister będzie kompetentny do dokonania wyboru członków Komisji. Jednocześnie pismem z 22 listopada 2013r. skarżący zawnioskował o powołanie S. J. na członka Komisji Zarządzającej Funduszem P. Dokonany w wyniku tego postępowania pismem z 25 listopada 2013r. wybór członków Komisji Zarządzającej, to zdaniem skarżącego nie jest czynność materialno-techniczna, ale rozstrzygnięcie to winno zostać zakwalifikowane właśnie jako decyzja administracyjna. Co powoduje, ze przysługuje w stosunku do niego wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu. Pismem z 5 czerwca 2014r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał stanowisko zaprezentowane w skardze i wskazał, że Minister powinien tak dobierać kandydatów, aby zapewnić reprezentatywność komisji, a przy wyborze winien kierować się wiedzą oraz doświadczeniem kandydatów w zakresie niezbędnym do realizacji celów określonych w ustawie. W odpowiedzi Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi pismem z 23 lipca 2014r. podtrzymał stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę i podał, że brak jest w sprawie jakiegokolwiek odesłania do przepisów kpa, które dałyby możliwość wydania decyzji administracyjnej. W jego opinii powoływanie członków Komisji to jedynie akceptacja kandydata wybranego przez właściwą organizację. Niepowołanie do komisji, jak zaznaczył Minister kandydata wskazanego przez skarżącego nie zagraża realizacji celów ustawy, gdyż dokonując wyboru organ miał na względzie wiedzę i doświadczenie kandydatów. Pismem z 25 sierpnia 2014r. pełnomocnik skarżącego wskazał, że akt powołania konkretnej osoby na stanowisko członka Komisji Zarządzającej Funduszu P. był decyzją administracyjną. Minister, jak zaznaczył autor pisma nie uwzględniając konkretnej kandydatury wyraził swoją wolę jednostronnie i władczo decydując o prawie do objęcia stanowiska będącego przedmiotem swoistego postępowania konkursowego. Nie podziela tym samym stanowiska Ministra, że jego rola przy wyborze kandydatów na członków komisji sprowadza się jedynie do technicznej obsługi całego procesu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga została oddalona. Omówienie motywów wyroku należy rozpocząć od przypomnienia, że stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach albo stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.). Na wstępie należy zauważyć, że skarga dotyczy postanowienia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] lutego 2014r. o niedopuszczalności wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Przedmiotem oceny Sądu pod względem zgodności z prawem jest wymienione postanowienie mające walor jedynie procesowy. Zgodnie z brzmieniem art. 11 ust. 1 ustawy z 22 maja 2009 r. o funduszach promocji produktów rolno - spożywczych (Dz.U. z 2009 r. Nr 97, poz. 799, z późn. zm.) wybór członków komisji zarządzających funduszy promocji produktów rolno-spożywczych nie następuje w formie decyzji, jak domagał się pełnomocnik skarżącego, lecz stanowi czynność materialno-techniczną o charakterze informacyjnym, która nie przybiera żadnej z form prawnych, wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Szczegółowy tryb zgłaszania kandydatów na członków komisji wynika – z wydanego na podstawie art. 11 ust. 10 ww. ustawy - rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 18 września 2009r. w sprawie trybu zgłaszania kandydatów na członków komisji zarządzających funduszy promocji produktów rolno-spożywczych oraz sposobu ich wyboru (Dz. U. Nr 159. poz. 1259), zgodnie z § 4 ust. 4 (...) Minister wybiera kandydatów na członków takiej komisji spośród kandydatów z wykazu wszystkich zgłoszonych kandydatów, mając na względzie zapewnienie reprezentatywności komisji oraz wiedzę i doświadczenie kandydatów w zakresie niezbędnym do realizacji celów określonych w ustawie. W niniejszej sprawie skarżący, zgodnie z dyspozycją § 2 ust. 1 rozporządzenia, po spełnieniu wszystkich wymogów formalnych zgłosił w dniu [...] lipca 2013r. Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi jednego kandydata – S. J., gdyż organizacje uprawione do zaproponowania kandydatów oraz do uzgodnienia listy, o której mowa w § 4 ust. 2 rozporządzenia, nie doszły do porozumienia w tej kwestii (zgodnie z pismem z 13 sierpnia 2013r.). Tym samym Minister był zobowiązany zgodnie z wyżej już wskazanym § 4 ust. 4 rozporządzenia do dokonania wyboru członków komisji. Sąd nie zgadza się z przedstawionym przez pełnomocnika skarżącego zarzutem dotyczącym niewłaściwego doboru przez Ministra kandydatów, który nie zapewnili zdaniem pełnomocnika skarżącego reprezentatywności komisji. Organ w opinii składu orzekającego prawidłowo wypełnił wszystkie obowiązki wynikające z przepisów ustawy oraz ww. rozporządzenia, a zarzuty strony były związane jedynie z faktem, ze członkiem Komisji nie została osoba, którą zgłosił. W dniu [...] listopada 2013r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi dokonał wyboru (zaakceptował) członków Komisji Zarządzającej, zaś osoby powołane na członków zostały poinformowane poprzez wręczenie im aktu powołania. W procesie powoływania członków komisji zarządzających nie została wydana decyzja administracyjna ani żaden inny dokument skierowany do skarżącego, czy kandydata i nie jest to, pomimo odmiennego zdania autora skargi postępowanie w sprawie indywidualnej rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej, a pismo z 25 listopada 2013r. stwierdzające o powołaniu członków komisji nie nosi znamion decyzji administracyjnej, określonej w art. 107 § 1 k.p.a. zgodnie z którym decyzja powinna zawierać oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Sprawa ta, jak to prawidłowo ustalił organ, nie jest sprawą administracyjną, podlegającą załatwieniu przez wydanie decyzji zgodnie z art. 104 kpa. A zatem skoro w przedmiotowej sprawie nie wydano decyzji administracyjnej lub żadnego innego władczego rozstrzygnięcia, a akt powołania członka komisji stanowi czynność materialno-techniczną wniesienie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jest niedopuszczalne, co zasadnie stwierdził organ w zaskarżonym postanowieniu. Stosownie do art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania (w tym przypadku wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy), jest to postanowienie ostateczne. Ponieważ przepis ten stanowił podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, wyjaśnić należy, że regulacja ta wyznacza zakres postępowania organu określanego w doktrynie mianem wstępnego, rozpoczynającego działanie organu wyższego stopnia od badania zaistnienia przesłanek formalnych dopuszczalności odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy). Na tym etapie postępowania organ jest obowiązany ocenić, czy odwołanie (wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. Jeżeli czynności postępowania wstępnego ujawnią negatywny rezultat tych badań i w efekcie brak formalnych przesłanek odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy), to obowiązkiem organu jest wydanie postanowienia, kończącego ostatecznie postępowanie w sprawie. Tym samym Sąd nie podziela zarzutu naruszenia przez organ art. 134 k.p.a., jak również art. 15 k.p.a., gdyż zaskarżone postanowienie nie tylko kończy etap postępowania wstępnego, lecz jednocześnie całe postępowanie drugoinstancyjne. Pełnomocnik skarżącego wskazuje także na naruszenie treści art. 127 kpa, Sąd nie zgadza się z tak przedstawionym zarzutem. Mając powyższe na względzie z art. 127 § 1 k.p.a., wynika, że stronie służy odwołanie (w tym przypadku wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) od decyzji wydanej w pierwszej instancji. Oznacza to, że na gruncie k.p.a. odwołanie (wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) służy jedynie od decyzji (wniesienie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jest zatem niedopuszczalne gdy czynność organu administracji publicznej nie jest decyzją administracyjną, a stanowi np. czynność materialno – techniczną). Niedopuszczalne jest zatem odwołanie (złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) od czynności organu administracji publicznej, które nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 i 107 k.p.a. W sprawie zachodzi tzw. przedmiotowa niedopuszczalność wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdyż nie istnieje decyzja, którą mógłby zaskarżyć wnoszący środek prawny. W zakresie tego pojęcia będzie mieścić się również sytuacja, w której strona wnosi odwołanie (wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) od czynności, nie będącej decyzją administracyjną (tak G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II. Komentarz do art. 104-269, LEX, 2010, wyd. III, teza 5 do art. 134; B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 2009, uwagi do art. 134). A akt wyboru kandydata na członka Komisji, nie jest decyzją administracyjną. Ponadto, skład Sądu orzekającego w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd prawny wyrażony w wyroku WSA we Wrocławiu z 20 września 2012 r. (sygn. akt III SA/Wr 193/12, publ.: www.orzeczenia.nsa.gov.pl) stanowiący, że "zgodnie z art. 127 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, odwołanie (wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) służy stronie jedynie od decyzji organu administracji publicznej wydanej w pierwszej instancji. W rozumieniu k.p.a. odwołanie jest bowiem jednym ze środków zaskarżenia umożliwiającym jedynie weryfikację decyzji administracyjnych. Kodeks postępowania administracyjnego nie dopuszcza wniesienia odwołania od aktów niebędących decyzjami lub od innych czynności organów administracji publicznej. W przypadku wniesienia odwołania od takich aktów lub czynności, zgodnie z art. 134 k.p.a., organ powinien stwierdzić niedopuszczalność odwołania". Konkludując, w ocenie Sądu, w akt powołania na członka Komisji nie wymaga wydania decyzji administracyjnej, pismo Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] listopada 2013r. nie stanowi decyzji administracyjnej, a tym samym brak było zatem przedmiotu zaskarżenia. W konsekwencji, w świetle art. 127 § 1 k.p.a., wobec braku decyzji administracyjnej, wniesienie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy było niedopuszczalne. Dlatego słusznie organ odwoławczy, na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdził niedopuszczalność wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy strony skarżącej od pisma z [...] listopada 2013r., które stanowi w istocie informację o sposobie załatwienia złożonego wniosku o powołanie członków komisji. Mając na względzie powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.