I OSK 1442/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Ewa Dzbeńska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 czerwca 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 października 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2532/14 w sprawie ze skargi H. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego i specjalnego zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 10 października 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2532/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę H. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego i zasiłku celowego specjalnego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Pismem z dnia 7 sierpnia 2012 r., H. P. wystąpił o przyznanie usług opiekuńczych do samodzielnej egzystencji. Wnioskodawca został wezwany do sprecyzowania swojego wniosku i określenia jakiej pomocy oczekuje. W oświadczeniu z dnia 11 kwietnia 2014 r. wyjaśnił, że oczekuje pomocy na całkowite pokrycie kosztów ubezpieczenia od wszelkich zdarzeń, szkód i krzywd swojego mienia. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...] Burmistrz Gminy Brwinów odmówił H. P. przyznania zasiłku celowego i specjalnego zasiłku celowego na całkowitą pomoc w kosztach ochrony mienia. Organ I instancji ustalił, że H. P. mieszka sam w domu jednorodzinnym i prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Ponadto wskazano, że wnioskodawca jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, a jego dochodem jest renta strukturalna w kwocie 1.669,28 zł, zasiłek pielęgnacyjny w wysokości 153 zł i dochód z gospodarstwa rolnego w kwocie 1.193,50 zł. Łączny dochód stanowi zatem kwota 3.015,78 zł, która o 2.473,78 zł przekracza kryterium ustawowe dla osoby samotnie gospodarującej – 542 zł. Dokonując oceny sytuacji H. P. organ wskazał, że jego dochód przekracza kryterium ustawowe, co powoduje, że nie zachodzą okoliczności uzasadniające przyznanie zasiłku celowego na podstawie art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004 r., o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ze zm.). Organ nie znalazł również podstaw do zastosowania art. 41 pkt 1 powołanej ustawy, to jest przyznania specjalnego zasiłku celowego. W ocenie Burmistrza Gminy Brwinów nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek do przyznania tej pomocy. Od powyższej decyzji H. P. wniósł odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, kwestionując wliczenie do dochodu prowadzonego przez niego gospodarstwa domowego kwoty dochodu z tego gospodarstwa, które od wielu lat jest wydzierżawiane. Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Burmistrza Gminy Brwinów. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie zaznaczyło, że bez znaczenia jest okoliczność, że gospodarstwo odwołującego się zostało wydzierżawione i nie czerpie on z tego tytułu żadnych dochodów. Zdaniem organu II instancji dochód w ten sposób ustalony przekracza kryterium dochodowe wskazane w art. 8 ustawy o pomocy społecznej wynoszące 542 zł. Kolegium uznało również, że wnioskodawca nie kwalifikuje się do przyznania specjalnego zasiłku celowego, o którym mowa w art. 41 ustawy o pomocy społecznej. Świadczenie z tego przepisu ma bowiem charakter wyjątkowy, może być przyznane w szczególnie uzasadnionych przypadkach, a o jego możliwości decyduje nie dochód strony, ale sytuacja w której się znalazła. Kolegium uznało, że w kontrolowanej sprawie taki szczególny przypadek nie zachodzi, jak również cel wskazany przez H. P. nie mieści się w katalogu przypadków, o których mowa w art. 41 ustawy o pomocy społecznej. Na powyższą decyzję H. P. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się jej uchylenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę stwierdził, że zarówno Burmistrz Gminy Brwinów jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie zasadnie uznały, że dochody uzyskiwane przez skarżącego przekraczają kryterium dochodowe określone w art. 8 ust 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, tj. kwotę 542 zł. Z tej przyczyny wniosek o przyznanie zasiłku celowego na podstawie przepisu art. 39 tej ustawy nie mógł być pozytywnie rozpoznany. Sąd I instancji wskazał także, że nie zostały spełnione przesłanki do przyznania specjalnego zasiłku celowego na podstawie art. 41 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Organy prawidłowo wskazały bowiem, że w sprawie nie występuje szczególnie uzasadniony przypadek, uprawniający skarżącego do otrzymania tego świadczenia. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, organy obu instancji słusznie przyjęły, że sytuacja H. P. nie stanowi "uzasadnionego przypadku" i nie jest nim w szczególności wynajęcie i opłacenie pomocy w kosztach ochrony mienia. Żądanie skarżącego wykracza również poza ustawowe zadania określone w przepisach o pomocy społecznej. Zaskarżone decyzje zostały wydane w ramach tzw. uznania administracyjnego co oznacza, że potrzeby skarżącego mogły zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej, a działanie organu oznacza załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela w sytuacji zaistnienia uzasadnionego przypadku, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Reasumując Sąd I instancji uznał, że organy nie przekroczyły granic uznania administracyjnego. Powołana argumentacja jest przekonywująca i dlatego odmowa przyznania świadczenia nie narusza zasady swobodnego uznania organu. Organy wszechstronnie i zgodnie z przepisami prawa przeprowadziły postępowanie i wydały trafne rozstrzygnięcie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył H. P., domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, zasądzenia kosztów postępowania oraz rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Ponadto pełnomocnik skarżącego kasacyjnie wniósł o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu oświadczając, że nie zostały one uiszczone w całości, ani w części. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 1 P.p.s.a., art. 3 § 1 P.p.s.a. i art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 7, 8 i art. 77 k.p.a. oraz art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej polegające na oddaleniu skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji organów administracji obu instancji, pomimo że nie rozważono całego materiału dowodowego sprawy oraz nie wyjaśniono wszystkich istotnych okoliczności w niniejszej sprawie, w tym w szczególności nie zbadano możliwości udzielenia skarżącemu pomocy społecznej w oparciu o art. 40 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej w związku z poniesieniem przez skarżącego straty w wyniku zdarzeń losowych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był ograniczyć swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych. Zaskarżony wyrok nie narusza art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 1 P.p.s.a., art. 3 § 1 P.p.s.a. i art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 7, 8 i art. 77 k.p.a. oraz art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji prawidłowo dokonał kontroli działania organów administracji publicznej i trafnie uznał, że organy obu instancji zebrały i rozważyły pełny materiał dowodowy. Wyjaśnienia wymaga, iż materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie stanowił m.in. art. 41 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Przepis ten w sposób jednoznaczny przesądza o wyjątkowym charakterze specjalnego zasiłku celowego. O możliwości przyznania pomocy z powołanego przepisu nie decyduje dochód strony, a sytuacja życiowa, w której się ona znalazła. W orzecznictwie sądowym ukształtował się pogląd, że szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu tego przepisu to taka sytuacja życiowa osoby lub rodziny, która ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy pozwala stwierdzić, że tak drastyczne, tak dotkliwe w skutkach i ingerujące w plany życiowe zdarzenia nie należą do zdarzeń codziennych ani do zdarzeń nadzwyczajnych (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 164/11 oraz z dnia 28 sierpnia 2008 r., sygn. akt I OSK 1416/07). Specjalny zasiłek celowy winien być traktowany jako wyjątkowa, szczególna pomoc doraźna na konkretny cel bytowy w sytuacji, gdy uzyskiwany dochód przekracza ustawowe kryterium dochodowe, zatem nie jest możliwe uzyskanie potrzebnych środków w ramach własnych działań strony i zwyczajnych świadczeń z pomocy społecznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zasadnie stwierdził, że w przypadku skarżącego nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek warunkujący przyznanie specjalnego zasiłku celowego. Wskazywana przez skarżącego, a znana organom, jego sytuacja zdrowotna i materialna, w tym posiadanie stałego dochodu przekraczającego kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej, nie jest sytuacją wyjątkową, a konieczność opłacenia ochrony mienia nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku, o którym mowa w art. 41 pkt 1 powołanej ustawy. Specjalny zasiłek celowy może być przyznany jedynie w sytuacjach wyłącznie wyjątkowych, biorąc pod uwagę cele i zadania pomocy społecznej (por. art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej). Ponadto wskazać należy, że zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zgodnie zaś z art. 8 ust. 1 pkt 1 cytowanej ustawy, prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 542 zł. Jak wynika z ustaleń poczynionych sprawie, łączny dochód skarżącego kasacyjnie przekracza kryterium dochodowe, o którym mowa w powołanym przepisie. W tej sytuacji brak było podstaw do badania, czy w sprawie wystąpiła ocenna przesłanka w postaci konieczności zaspokojenia niezbędnej potrzeby życiowej. Nie można również podzielić stanowiska zawartego w skardze kasacyjnej, że w sprawie nie zbadano możliwości udzielenia skarżącemu pomocy społecznej w oparciu o art. 40 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, gdyż brak było podstaw do modyfikowania przez organy złożonego przez stronę wniosku. Dokonanie swobodnej interpretacji żądania mogłoby w tym przypadku spotkać się z zarzutem rozpoznania sprawy poza granicami zakreślonymi przez samą stronę. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 P.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a. podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny w wydanym wyroku nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego kasacyjnie wynagrodzenia za zastępstwo wykonane na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego w ramach prawa pomocy za zastępstwo wykonane na zasadzie prawa pomocy, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.) jest przyznawane przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a.