I SA/Wa 2021/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik Sędziowie: WSA Emilia Lewandowska (spr.) WSA Marek Leszczyński Protokolant referent-stażysta Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej L. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z dniem 1 stycznia 1999 r. nieodpłatnie prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, decyzją z dnia [...] września 2012 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta L., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...] stwierdzającą nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę L. (obecnie Gminę Miejską L.) prawa własności nieruchomości położonej w L., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, obręb [...], zajętej pod drogę publiczną gminną ul. [...]. W uzasadnieniu decyzji Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wskazał, że Wojewoda [...], działając na podstawie art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę L. (obecnie Gminę Miejską L. prawa własności opisanej wyżej nieruchomości, zajętej pod drogę publiczną gminną - ul. [...]. Odwołanie od powyższej decyzji złożył Prezydent Miasta L., wskazując na naruszenie art. 7, art. 10 § 1 i art. 107 § 1 i 3 kpa. Rozpoznając sprawę organ drugiej instancji przytoczył treść art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. i zaznaczył, że nabycie własności nieruchomości z mocy prawa na podstawie tego przepisu uzależnione jest od łącznego spełnienia w dniu 31 grudnia 1998 r. następujących przesłanek: zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną, pozostawania nieruchomości we władaniu Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego, braku przysługiwania prawa własności nieruchomości Skarbowi Państwa lub jednostkom samorządu terytorialnego. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej podkreślił, że będąca przedmiotem postępowania nieruchomość, oznaczona jako działka nr [...], objęta księgą wieczystą KW nr [...], stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. współwłasność E.L., S.L. i K.L., a więc nie była w tym dniu własnością Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego. Uchwałą Rady Narodowej W. z dnia [...] maja 1988 r., nr [...] w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie W. i województwa [...] do kategorii dróg lokalnych miejskich oraz dróg gminnych (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]), zał. nr [...] - ul. [...] w L. została zaliczona do kategorii dróg lokalnych miejskich. Zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. dotychczasowe drogi gminne oraz lokalne miejskie stały się z dniem 1 stycznia 1999 r. drogami gminnymi. Organ odwoławczy podkreślił, że potwierdzeniem tego, iż powyższa nieruchomość zajęta była pod drogę ul. [...] jest wyrys z mapy ewidencyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod nr [...], zgodnie z którym granice nieruchomości zajętych pod drogi publiczne są zgodne ze stanem na dzień 31 grudnia 1998 r. Na drodze tej sprawowane było również władztwo publiczne, co potwierdzają znajdujące się w aktach sprawy umowa z dnia [...] grudnia 1996 r., nr [..] dotycząca prac konserwacyjnych i bieżącego utrzymania oraz prac remontowych obejmujących oświetlenie uliczne na terenie Gminy L. oraz umowa z dnia [...] października 1997 r., nr [...] dotycząca całodobowego utrzymania zimowego dróg lokalnych miejskich i ciągów pieszych, zgodnie z wykazami A, B i C, w czasie opadów i gołoledzi przez cały czas ich trwania. Wykaz C obejmuje ul. [...], w części w której znajduje się działka nr [...], jak również umowa o dzieło z dnia [...] marca 1998 r., nr [...] dotycząca wykonania remontu cząstkowego nawierzchni ulic masą asfaltu lanego – grysowego wg wykazu stanowiącego załącznik do tej umowy, obejmująca również ul. [...]. W świetle powyższego organ odwoławczy uznał, że skoro wszystkie przesłanki z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. w przedmiotowej sprawie zostały spełnione, były podstawy do wydania stosownej decyzji. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej podkreślił jednocześnie, że w jego ocenie w sprawie nie doszło do naruszenia powołanych w odwołaniu przepisów kpa. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Gmina Miejska L., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania, tj. - art. 10 § 1 kpa i art. 77 § 4 kpa poprzez uniemożliwienie Gminie Miejskiej L. zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych materiałów, co w konsekwencji doprowadziło do zamknięcia stronie drogi do dochodzenia swoich interesów prawnych oraz miało wpływ na rozstrzygniecie sprawy, - art. 7, art. 8, art. 11, art. 80 kpa poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego i wszystkich okoliczności sprawy oraz zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy podejmowaniu decyzji. W uzasadnieniu skargi przytoczono argumenty na poparcie podniesionych zarzutów wskazując w szczególności, że przedstawione umowy, na podstawie których ustalone zostało władztwo publiczne nie dotyczą bezpośrednio ul. [...] i konkretnie działki nr [...], ich przedmiot określony został ogólnie, obejmując ulice położone na terenie L.. Organy rozpoznające sprawę nie wyjaśniły zatem dokładnie stanu faktycznego sprawy i bezpodstawnie przyjęły, że spełnione zostały przesłanki z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Skarżąca zarzuciła ponadto, że organ nie zawiadomił stron o zaliczeniu do materiału dowodowego faktów znanych z urzędu organowi, nie umożliwił też wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W sprawie doszło również do naruszenia art. 107 § 1 kpa poprzez niepowołanie dokładnej podstawy prawnej decyzji, jak i nieprawidłowe oznaczenie strony postępowania. W tej sytuacji wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270). W ocenie Sądu skarga jest uzasadniona, bowiem zaskarżona decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] września 2012 r. oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Powołany przepis określa przesłanki, od spełnienia których uzależnione jest nabycie przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności gruntów. Przesłanki te to - zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną, władanie nią w dniu 31 grudnia 1998 r. przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego oraz nieprzysługiwanie Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego prawa własności do nieruchomości. Podkreślić trzeba, że przesłanki określone w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie chociażby jednej z nich wyklucza możliwość nabycia przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości, na podstawie tego przepisu. Powołana ustawa z dnia 13 października 1998 r. nie zawiera definicji drogi publicznej. W związku z tym należy w tym względzie odnieść się do ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (w brzmieniu obowiązującym w 1998 r.). W rozumieniu art. 1 tej ustawy za drogę publiczną może być uważana droga spełniająca dwa wymienione w tym przepisie warunki. Po pierwsze, musi to być droga zaliczona na podstawie ustawy o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg. Po drugie zaś, z drogi tej może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub innych przepisach szczególnych. Przepis art. 2 ust. 1 tej ustawy dzieli zaś drogi publiczne na drogi krajowe, wojewódzkie, gminne i lokalne miejskie oraz zakładowe. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że zawarte w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. sformułowanie - nieruchomości zajęte pod drogi publiczne - oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed 1 stycznia 1999 r. Zauważyć przy tym trzeba, że droga to nie tylko jezdnia, ale tzw. pas drogowy czyli wszystko to, co znajduje się w jej liniach rozgraniczających, a więc także chodnik, ścieżka rowerowa, pobocze, zatoki, rowy przeznaczone do powszechnego korzystania. Definicję pasa drogowego zawiera art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych określając go jako urządzenie techniczne, stanowiące zorganizowaną całość funkcjonalną podporządkowaną utrzymaniu i eksploatacji ciągów ruchu pojazdów i pieszych. Organy administracji publicznej orzekające w niniejszej sprawie uznały, że spełnione zostały wszystkie przesłanki określone w powołanym wyżej art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r., umożliwiające wydanie decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę Miejską L. prawa własności nieruchomości, położonej w L., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, obręb [...], zajętej pod drogę publiczną gminną - ul. [...]. Zaznaczyć zatem należy, że ze zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie materiału dowodowego wynika, iż właścicielami działki nr [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. byli E.L., S.L. i K.L.. Okoliczność powyższa nie budzi wątpliwości i nie jest przez strony w żaden sposób kwestionowana. Zgodzić się zatem trzeba z organami administracji publicznej, że w sprawie spełniona została, określona w art. 73 ust. 1 powołanej wyżej ustawy, przesłanka braku przysługiwania w dniu 31 grudnia 1998 r. prawa własności nieruchomości Skarbowi Państwa lub jednostkom samorządu terytorialnego. W ocenie Sądu jednakże uzasadnione wątpliwości budzi spełnienie pozostałych, określonych w powyższym przepisie przesłanek. Wbrew stanowisku organów administracji publicznej, z analizy akt sprawy nie wynika w sposób oczywisty, że w dniu 31 grudnia 1998 r. sporna działka nr [...] zajęta była pod drogę publiczną gminną - ul. [...] w L.. W szczególności okoliczność zajęcia przedmiotowej działki w dniu 31 grudnia 1998 r. pod drogę publiczną nie wynika jednoznacznie ze znajdującego się w aktach sprawy wyrysu z mapy ewidencyjnej gruntów wpisanej do zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 23 grudnia 2004 r., nr [...], przedstawiającego granice części nieruchomości zajętych pod drogi publiczne. Zauważyć trzeba, że wyrys ten sporządzony został w dniu 15 grudnia 2010 r. i na jego podstawie – wbrew podnoszonym przez organy administracji publicznej twierdzeniom - nie można jednoznacznie stwierdzić czy obrazuje on stan na dzień 31 grudnia 1998 r. Co prawda osoba sporządzająca wyrys zaznaczyła, że przedstawia on granice części nieruchomości zajętych pod drogi publiczne zgodne ze stanem na dzień 31 grudnia 1998 r. Z analizy akt sprawy w żaden sposób nie wynika jednakże co stanowiło podstawę powyższego twierdzenia, na podstawie jakich konkretnie danych, czy też dokumentów przyjęto, że sporządzony w grudniu 2010 r. wyrys przedstawia stan na dzień 31 grudnia 1998 r. Podkreślić należy, że przedmiotowy wyrys nie określa też szczegółowo przebiegu pasa drogowego, jego urządzenia, granic, oznakowania. W aktach sprawy brak jest przy tym jakichkolwiek innych dokumentów dotyczących powyższych kwestii. Organy rozpoznające niniejszą sprawę nie wykazały zatem w sposób niebudzący wątpliwości, że w sprawie spełniona została przesłanka zajęcia działki nr [...] pod drogę publiczną – ul. [...] w L.. Za dokument potwierdzający powyższą okoliczność nie może być bowiem uznany powoływany przez organy wyrys z mapy ewidencyjnej gruntów wpisanej do zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 23 grudnia 2004 r. Oczywiste zaś jest, że stan prawny i faktyczny działki nr [...] na dzień 31 grudnia 1998 r. powinien zostać udokumentowany w sposób wyczerpujący i jednoznaczny. Przy czym podkreślić trzeba, że po wyjaśnieniu kwestii zajętości działki pod drogę publiczną konieczne będzie wykazanie faktu pozostawania przedmiotowej działki we władaniu publicznoprawnym. W świetle powyższego stwierdzić trzeba, że decyzje organów administracji publicznej wydane zostały z naruszeniem art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r., w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz z naruszeniem przepisów prawa procesowego, tj. art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa i art. 80 kpa w stopniu mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia uchylenie wydanych w sprawie rozstrzygnięć obu instancji. Rozpoznając sprawę organ weźmie pod uwagę wskazane wyżej kwestie i ponownie oceni, po przeprowadzeniu dodatkowych dowodów, spełnienie przesłanek określonych w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.