IV SA/Wa 1168/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2014 r. sprawy ze skargi S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności - oddala skargę - Zaskarżonym postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy postanowienie własne z [...] listopada 2013 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W. z [...] kwietnia 2010 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami, garażem podziemnym, elementami zagospodarowania terenu i wjazdem, na części działek ew. nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], położonych przy ul. [...] w W. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ wskazał, iż: - interes prawny w złożeniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji S. sp. z o. o. w W. uzasadniła okolicznością, że inwestycja będzie wiązała się z hałasem, immisją zanieczyszczeń, zmianą krajobrazu oraz utrudnieniem w dojeździe do jej nieruchomości - położonych po drugiej stronie ul. [...] działek ew. nr [...] i nr [...] z obrębu [...]; - mieć interes prawny oznacza wskazać przepis prawa materialnego, mającego wpływ na prawa lub obowiązki danego podmiotu, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu; wnioskodawca takiego przepisu nie wskazał; - realizacja każdej inwestycji wiąże się z pewną uciążliwością dla otoczenia (np. immisjami, zmianą krajobrazu), ale nie może to uniemożliwić jej realizacji, jako że -zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), zwanej dalej "u.p.z.p." - każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu osób trzecich; w tym świetle wnioskodawcy przysługuje nie interes prawny, lecz jedynie faktyczny; Wnioskodawca złożył skargę na powyższe postanowienie podnosząc, że: - ma interes prawny w stwierdzeniu nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy m. in. dlatego, że przewidziana obsługa komunikacyjna inwestycji od strony ul. [...] koliduje z obsługą komunikacyjną jego nieruchomości; - we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji szczegółowo wykazano jej wady; - organ odwoławczy nie wykazał, dlaczego - wobec uprzedniego wskazania przez stronę wad decyzji - nie znalazł podstaw do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia jej nieważności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie (k. 57-58) pełnomocnik Skarżącego podniósł, że: - działki należące do Skarżącego położone są na wschód od ulicy [...] (róg ulic [...] i [...]); Skarżący nie posiada działki bezpośrednio graniczącej z terenem inwestycji; art. 61a K.p.a. może mieć zastosowanie tylko w przypadkach oczywistych, jeżeli chodzi o przymiot strony; przymiot taki może mieć nie tylko właściciel działki przyległej, skoro w kontekście analizy urbanistycznej pojęcie działki sąsiedniej rozumie się szeroko (jako pewną urbanistyczną całość); decyduje kwestia obszaru oddziaływania, nie zaś sąsiedztwo działki; - ul. [...] jest drogą publiczną, a inwestycja spowoduje przeciążenie komunikacyjne, emisje oraz hałas; - mieszkańcy nabywali lokale z nadzieją, że teren widoczny po drugiej stronie ul. [...] będzie terenem zielonym; - podstawą posiadania interesu prawnego przez Skarżącego jest art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. oraz art. 140 i 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2014 r., poz. 121), zwanej dalej "K.c.". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga podlega oddaleniu, ponieważ zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem. Postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (art. 61 § 1 K.p.a.). Gdy żądanie to zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania (art. 61a § 1 K.p.a.). Stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. W związku z tym, że w przepisach u.p.z.p. nie ma przepisu określającego krąg stron postępowania o ustalenie warunków zabudowy, w postępowaniu nadzwyczajnym musi być on wyznaczany w oparciu o ogólne reguły z art. 28 K.p.a. Stosownie do niego stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym na tle tego uregulowania wyrażono pogląd, że tylko przepis prawa materialnego, stanowiący podstawę interesu prawnego, stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową strony. Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, który nie daje przymiotu strony. Interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie osobie przymiotu strony w określonej sprawie, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu. Brak bezpośredniości wpływu sprawy na sferę prawną osoby nie pozwala na jej uznanie za stronę (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, sygn. akt II OSK 1016/06 - dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej "CBOSA"). W ocenie Sądu organ prawidłowo uznał, iż Skarżący nie ma przymiotu strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, jako że nie wskazał przepisu prawa materialnego mającego wpływ na jego sytuację prawną. Nie jest sporne, że nieruchomość Skarżącego, składająca się z działek ew. nr [...] i nr [...], nie graniczy bezpośrednio z terenem inwestycji - jest od niego oddzielona ul. [...] i nie jest położona naprzeciwko niego, lecz bardziej w kierunku południowym (przy skrzyżowaniu z ul. [...]). Okoliczność ta sama w sobie nie wykluczałaby możliwości posiadania przez Skarżącego interesu prawnego w stwierdzeniu nieważności decyzji, jednakże pod warunkiem, że inwestycja oddziałuje na chroniony prawem zakres wykonywania przez niego prawa własności co do jego nieruchomości. Prawidłowe jest stanowisko organu, że oddziaływania takiego Skarżący w żaden sposób nie uprawdopodobnił. W odniesieniu do podniesionego w skardze, a ponowionego na rozprawie zarzutu, że przewidziana obsługa komunikacyjna inwestycji od strony ul. [...] koliduje z obsługą komunikacyjną jego nieruchomości należy podnieść, iż ul. [...] nie jest własnością Skarżącego, lecz jest drogą publiczną, co w sprawie nie było sporne (pełnomocnik Skarżącego przyznał to na rozprawie). W takiej sytuacji Skarżący ma prawo do skomunikowania swej nieruchomości z przyległą do niej drogą publiczną, jednak nie przysługuje mu jakiekolwiek roszczenie związane z zapewnieniem odpowiedniego - jego zdaniem - natężenia ruchu na tej drodze. Z reguły każda zabudowa wpływa na wzrost ruchu kołowego, niemniej jednak wzrost ten dotyczy nie tylko właścicieli działek położonych w pobliżu inwestycji, lecz również właścicieli nieruchomości znajdujących się w dalszej odległości od terenu inwestycji, którzy nie mają z tego tytułu prawa do żądania zapewnienia konkretnego, nieprzekraczalnego poziomu natężenia ruchu drogowego, a przez to - ingerowania w prawo innego inwestora do zabudowy jego działki. Gdy chodzi o wywodzenie interesu prawnego z ewentualnych bezpośrednich oddziaływań nowej zabudowy na działkę Skarżącego trzeba wskazać, co następuje. Jak trafnie wskazano w prawomocnym wyroku wydanym w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 2027/07 (dostępnym w CBOSA), nie sposób przyjąć, że ochrona własności sięga tak daleko, aby właściciel nieruchomości mógł domagać się zakazu budowy na działce sąsiedniej, gdyż budowa spowoduje dla niego dyskomfort, np. w związku z wykonywanymi robotami budowlanymi. Zgodnie z treścią art. 140 K.c. właściciel może z wyłączeniem innych osób korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego. Skarżący w żaden sposób nie uprawdopodobnił z kolei, aby planowana inwestycja miała istotny wpływ na jego nieruchomość, biorąc pod uwagę, że zarówno nieruchomość inwestora, jak i Skarżącego położone są w zurbanizowanym terenie, obie w zamyśle ich właścicieli mają być zabudowane domami wielorodzinnymi i nie są położone w bezpośrednim sąsiedztwie. Jeżeli zaś chodzi o okoliczność, że w wyniku zrealizowania inwestycji ulegnie zmianie widok z nieruchomości Skarżącego w kierunku nieruchomości inwestora należy wskazać, że z prawa własności nieruchomości nie można wyprowadzić prawa do niezmiennego widoku, także gdy ma on szczególne walory estetyczne (np. tereny zielone). Jedynie na marginesie można odnotować, że przyjęcie odmiennej koncepcji mogłoby doprowadzić do zahamowania zabudowy terenów, szczególnie na terenach miejskich (a z takimi mamy do czynienia w niniejszej sprawie). W skardze zarzucono, że organ odwoławczy nie wykazał, dlaczego - wobec uprzedniego wskazania przez stronę wad decyzji - nie znalazł podstaw do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia jej nieważności. Zarzutu tego nie można uznać za słuszny, ponieważ zaskarżone postanowienie dotyczyło wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, a nie kwestii, czy organ powinien czy też nie, wszcząć z urzędu tego rodzaju postępowanie. Z tego powodu organ nie miał obowiązku odnosić się do niej w zaskarżonym postanowieniu, a ewentualne wszczęcie postępowania z urzędu pozostaje w gestii organu. Powołane przez pełnomocnika Skarżącego na rozprawie przepisy art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. oraz art. 140 i 144 K.c wprowadzają zasady ogólne, które dotyczą ogółu właścicieli, a zatem chronią również prawo własności inwestora. Sądowi znane jest stanowisko, które bywa prezentowane w orzecznictwie i doktrynie, że w przypadku poważniejszych wątpliwości co do statusu danego podmiotu (czy jest on stroną) nie należy odmawiać wszczęcia postępowania w trybie art. 61a K.p.a., lecz trzeba wszcząć postępowanie, przeprowadzić stosowne czynności i jeżeli w ich wyniku okaże się, iż danego podmiotu nie można uznać za stronę, postępowanie należy umorzyć, na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Niezależnie czy uznać tę koncepcję za słuszną, to i tak - w związku z prawidłowym ustaleniem braku interesu prawnego w sprawie - Skarżący nie mógłby zostać uznany za stronę postępowania. Przy takiej koncepcji jedynie forma rozstrzygnięcia byłaby niezgodna z prawem (odmowa wszczęcia postępowania postanowieniem zamiast jego umorzenia decyzją). Niezależnie od formy rozstrzygnięcia Skarżący nie mógłby skutecznie żądać wszczęcia postępowania, stąd o ile uznać, że orzeczeniu nadano niewłaściwą formę, nie miało to wpływu na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzeczono o oddaleniu skargi.